海南的改革實驗，不僅有強大的帶動性，
也有特殊的專業性和技術性，同時帶有明顯的地方特色
海南改革實驗：謀定而後動
本刊記者/賀斌
本文首發於總第896期《中國新聞週刊》
4月1日上午，海南熱帶雨林國家公園管理局在陵水黎族自治縣吊羅山正式揭牌成立，標誌著海南熱帶雨林國家公園建設揭開新篇章。
據瞭解，海南熱帶雨林國家公園體制試點區位於海南島中部山區，總面積4400餘平方公里，約佔海南島陸域面積的七分之一，範圍涉及9個市縣，包括5個國家級自然保護區、3個省級自然保護區、4個國家森林公園、6個省級森林公園及相關的國有林場。
這是海南去年確定的12個先導項目之一。據海南省委副秘書長、省委深改辦、省委自貿辦常務副主任孫大海介紹，為貫徹落實習近平總書記“4·13講話”和中央12號文件要求，海南省將中央政策分解成一個個具體任務。其中，中央12號文件被分解成356項具體任務，《中國海南自由貿易試驗區總體方案》被分解成184項具體的任務，“每一項任務都由一位省領導牽頭，相關部門配合抓落實，按掛圖作戰的方式，一項一項推動落實。”
12個先導性項目
針對海南可以抓緊推動的工作，海南省精選了第一批12個先導性項目。據孫大海介紹，目前12項先導性項目均取得了較大進展。中國人民銀行同意海南設立自由貿易賬戶（FT），已在今年1月1日正式上線運行，可為企業提供跨境收支、跨境貿易融資、基於離岸匯率的本外幣兌換以及貸款投放等服務。截至目前，已經有5家銀行173個銀行網點開辦FT賬戶業務，累計為3294個開戶主體辦理了FT賬戶，共發生資金收支31.13億元。
國際貿易“單一窗口”國家標準版（2.0版）已覆蓋海港、空港口岸，並拓展至海關特殊監管區，“離島免稅”“遊艇入境”“跨境電商”等海南特色功能已初步上線，要在今年上半年形成海南3.0版的單一窗口。
在提升大數據中心功能方面，海南全省484個非涉密信息系統已接入省數據大廳集中應用，政務數據彙集共享和展現，實現了平時協同、集中展示，初步建立全天候、實時性的人流、物流、資金流進出島信息管理系統。
海口江東新區、三亞總部經濟及中央商務區規劃編制和基礎設施建設也取得了重要進展，已有中國大唐集團、阿里巴巴等53家企業在江東新區註冊，落地公司70家，21家企業已明確在三亞中央商務區CBD落戶意向。
此外，空域精細化管理改革也取得實質性進展，實現瓊湛高空管制一體化、進出島空中通道更加便捷通暢。崖州灣科技城、國家南繁科研育種基地、全球動植物種質資源引進中轉基地建設加快推進，首屆海南島國際電影節成功舉辦，引進中外著名品牌遊樂園項目也取得了初步進展，《海南省全面禁止生產、銷售和使用一次性不可降解制品實施方案》正式發佈。
剔除對房地產的依賴
“一房獨大”曾是海南經濟發展的一大痛點。在海南建省初期，出現過房地產泡沫，而在國際旅遊島建設初期，也有過炒作房地產造成房價暴漲的教訓。來自海南省發改委的數據顯示，2017年房地產稅收佔總稅收的49％，房地產投資佔固定資產投資的51％，房地產業增加值佔GDP比重達到9.7％，為全國最高。
“房地產‘一業獨大’已成為我省產業結構最突出的問題。”海南省發改委相關部門負責人向《中國新聞週刊》介紹，一方面，不少市縣形成了房地產路徑依賴，有的房地產投資、稅收佔比高達 70％、80％，規劃被房地產綁架，房地產企業指到哪兒，政府規劃跟到哪兒，鼓了錢袋，毀了生態。另一方面，房地產消耗了海南省大量土地，特別是沿海優質岸線幾乎被房地產圈佔，同時還造成了大量的土地閒置浪費，需要花大量的時間去清理整治。
“我們海南省堅決不能成為房地產的加工廠！”海南省委書記劉賜貴在多個場合強調。
2018年4月22日，海南省委辦公廳、省政府辦公廳印發了《關於進一步穩定房地產市場的通知》。在這個被稱為“海南史上最嚴”的房地產調控政策中，強化“多規合一”，實行最嚴格的節約用地制度，實施建設用地總量和強度雙控行動，確保海南建設用地總量在現有基礎上不增加，落實《海南省總體規劃（空間類2015－2030）》，嚴格自然生態空間用途管制。建設用地供應向建設自貿區和自貿港急需的基礎設施、產業發展、社會發展、民生需求等傾斜，大幅減少直至停止供應外銷商品住宅項目用地。
更為嚴苛的是，在已出臺限購政策的基礎上，海南實施房地產全域限購政策，並對非海南省戶籍居民家庭購房實行嚴格限貸，要求首付款比例不得低於70％；此外，還採取限制轉讓和量價調控等舉措。
“以房地產為抓手的經濟調控相比往年力度更大，措施更加精細化，效果好於預期。”海南省發改委相關部門負責人介紹，2018年海南省房地產投資、銷售面積、銷售額三項指標同比下降16.5％、37.5％和23.2％，有效遏制了房地產價格大起大落，市場基本穩定。目前海南商品住宅銷售對象已由島外居民為主，轉變為以本地居民和引進人才為主。
房地產調控後，存量土地向產業傾斜。目前海南3.1萬畝存量商品住宅用地不能繼續用於商品住宅開發，通過政策引導，鼓勵和引導土地使用權人將存量商品住宅用地用於產業項目建設。通過差異化的用地措施，倒逼傳統產業轉型升級，為培育壯大新興產業提供支撐。
對房地產業的限制，為發展其他產業騰挪了空間，促使海南經濟發展轉型和經濟結構優化。海南發改委數據顯示，在房地產投資下降同時，海南進出口、旅遊總收入等指標均實現增長，其中吸引外資增長112.7％。
對房地產業的調控，也倒逼海南發展動能的轉換，加快培育和引進新動能。圍繞三大主導產業及12個重點產業，海南開始統籌空間佈局。
百日大招商
從2018年5月20日起，海南省舉辦了2018中國海南自由貿易區（港）百日大招商項目活動，“集中力量打一場招商引資的主動戰和攻堅戰”。
實際上，過去每年，海南省都會以“萬人大招商”的形式集中進行招商引資。在海南省商務廳招商處處長陸豫山看來，與往年相比，去年這場招商引資最大的變化就是改變了招商的思路和方式。過去的“萬人大招商”，主要是一對多的推介，與企業缺乏更深入的洽談與合作，效果並不明顯。
2019年3月18日，海南省舉行海南自由貿易試驗區建設項目( 第三批)集中開工和簽約儀式：集中開工項目共131個，總投資476億元；集中籤約項目共50個，總投資935億元。攝影/本刊記者 駱雲飛
“4·13講話”後，劉賜貴提出“要更加註重招商的工作實效”，在百日大招商中，採取一對一的方式，能夠更深入地談一些具體的內容。同時，海南省商務廳開設了招商引才網，以網上招商的形式，吸引企業在瓊投資。此外，海南還委託世界知名的第三方機構，幫助引進一些世界500強企業，目前海南和世界四大會計師事務所都簽訂了委託協議。
普華永道是首家響應邀請的國際專業服務機構。普華永道中國海南董事蔡曉穎向《中國新聞週刊》介紹，普華永道是在去年5月初與海南省政府開始最初接洽。“整個過程體現了政府的高效和速度，可謂是‘海南速度’！”蔡曉穎說，經過省市各級政府審批，僅僅一個月時間，普華永道海南分公司就獲得了營業執照，並於2018年7月正式營業。
思路的變化不只體現在招商方式上，還體現在設置門檻，嚴格按照產業佈局和生態紅線引進企業和項目。在博鰲亞洲論壇2019年會期間，海南自貿辦常務副主任孫大海就表示，發展海南島要嚴守生態環境底線，把青山綠水、碧海藍天作為海南最強優勢和最大本錢，主要發展以旅遊業、現代服務業、高新技術產業等環保低碳產業，“所有新上項目，都不允許對生態環境形成增量壓力，確保生態環境只能更好、不能變差。”
為了抓好落實，海南省政府建立了招商工作聯席會議制度和海南省促進總部經濟發展聯席會議制度，由省領導擔任召集人，成員單位包括省商務廳、省發改委、省規劃委、省國土廳、省生態環保廳。聯席會議辦公室設在海南省商務廳。
聯席會議根據區域功能定位，統籌全省產業佈局，確定重大項目落地市縣（園區），“比如利用土地資源較多，在100畝以上，或者涉及重大環保問題的項目，就需要上會研究。”在陸豫山印象中，曾有兩次會議是討論項目的，18個項目被否決了6個，“比如打著美麗小鎮、康養中心的旗號，表面看是旅遊產業，實際上申請的土地一部分可能會被用來做房地產，這種項目肯定不能通過。”
在這一過程中，海南省的產業佈局和市縣的發展需求如何平衡，對於海南省而言，也是一大考驗。為了避免各市縣搶項目的情形出現，海南從省級層面進行招商，再根據各市縣的產業佈局，將企業落到不同市縣和不同產業園區。
根據海南省商務廳的數據，百日大招商以來，大批符合海南定位的產業項目落戶，去年11月28日、12月28日、今年3月18日，三次集中開工項目378個、總投資1857億元，簽約項目195個、總投資2859億元。新增市場主體增長15.5％，其中企業增長37.5％。今年海南省還將繼續謀劃推動在5月18日、7月18日、9月18日、11月18日等時間節點，集中籤約開工註冊一批項目和企業。
招商的同時，還需要“招才”。2018年5月14日，海南省啟動百萬人才進海南行動計劃。
為了能留住人才，除了在落戶和配偶就業等方面放寬限制，還在此前的房地產限購政策中埋下了一個伏筆，讓引進的各類人才“居者有其屋”，包括提供人才公寓或房租補貼等優惠措施，在海南工作達到一定年限，還能擁有房屋的部分甚至全部產權。
海南自貿辦發佈的數據顯示，一年來，海南省廣攬各行各業和各層次人才，2018年吸引各類人才超過4萬人。
發展陣痛
在1月27日召開的海南省六屆人大二次會議新聞發佈會上，海南省發改委主任符宣朝介紹，通過調優扶強12個重點產業，海南省三次產業結構由2017年的21.6:22.3:56.1，調整為20.7:22.7:56.6，第三產業比重提高0.5個百分點。十二個重點產業合計實現增加值3066.6億元，增長6％，對整體經濟增長的貢獻率達到66.9％。
然而，在產業結構調整的過程中，也面臨著陣痛，據海南省今年《政府工作報告》，2018年海南省GDP增長5.8％，遠遠低於全國水平，但如果剔除房地產業後，GDP增長7.6％。
“GDP沒有達到全國的水平，這個在我們省委、省政府預料之中。在經濟下行壓力很大的情況下，造成GDP沒有達標的主要因素就是我們的固定資產投資下降，而固定資產投資過去在海南‘三駕馬車’中是最強的。”符宣朝解釋說。
“但海南寧要質量，不要不符合海南發展的GDP。”符宣朝強調，在建設中國自由貿易試驗區和自由貿易港的背景下，海南必須緊緊圍繞旅遊業、現代服務業、高新技術產業三大重點產業，來發展海南的未來產業。據瞭解，今年海南還將建立和完善房地產調控長效機制作為12項體制機制創新的重要內容之一，保持房地產調控的力度。
對海南而言，除了經濟減速的陣痛，產業調整還面臨著一系列短板。海南省發改委相關部門負責人向《中國新聞週刊》介紹，一是人才問題。海南整體受教育程度低，海南６歲以上的人口平均受教育的年限為9.2年，比全國低1.1年。受過高等教育的人才又不斷外流，高考文理科前500名，只有2名文科考生留在海南讀書，外出讀書回來的比例很低。海南產業基礎薄弱，就業面窄，吸引人才難度很大。
二是創新基礎能力薄弱。科研投入總體不足，2017年研發費用支出（R&D）佔GDP的比重為0.52％，不到全國平均水平1/4。2018年全省每萬人發明專利擁有量2.7件，不到全國的1/4。僅有2家國家重點實驗室。
三是營商環境有待改進。儘管海南近年來在改善營商環境方面加大力度，但與發達地區差距還很大。企業稅負高、運營成本高、物流成本高及融資難、融資貴等問題還比較普遍。
儘管2018年GDP增長出現明顯下降，在今年的《政府工作報告》中，卻仍將2019年GDP增長目標定在7％~7.5％。海南省省長沈曉明表示，要實現這一目標，必須以高水平開放促進高質量發展，以自貿試驗區和自貿港建設作為高質量發展的實現路徑。
優化營商環境
2018年10月，海南省出臺了《海南省優化營商環境行動計劃（2018-2019年）》，該計劃參照世界銀行2019年營商環境評價指標框架，以“開辦企業、獲得施工許可、獲得水電氣和電信服務、財產登記、獲得信貸和改善融資環境、納稅便利化、跨境貿易、保護投資者、執行合同、辦理破產”等10個指標＋“建設服務型政府”為總體框架，一共提出了11個方面，40條改革措施。
其中，在建設服務型政府方面，行動計劃提出，通過提升“海南政務服務網”功能，實現各部門各單位審批服務的互聯互通和信息共享，實行開辦企業服務“一網通辦”，實現企業辦理簡單事項、經常辦理事項以及可共享實現的事項“一次都不用跑”，辦理複雜事項“最多跑一次”。
今年1月1日，商事主體統一的登記平臺“海南e登記”正式上線。這個平臺開通後，申請人可以在海南自由貿易試驗區內的任何地點自主申報登記，提交格式化文書材料的，由登記平臺當場審核，順利的話可以當場通過申請並拿到電子版執照。如果提交的是非格式化文書材料，登記平臺則隨機分派給註冊官審核，一般在3個工作日內審核完畢。
今年年初，海南誠威商務諮詢有限公司董事長王振芳受託為一家擬定名為“海南椰鄉牧雞食品貿易有限公司”的企業登記註冊。第一次使用平臺註冊，本打算在公司電腦上直接幫客戶申請，卻發現必須要申請人在電腦前進行實名認證，於是乾脆讓申請人到海口市場監管局龍華分局窗口，在自助服務區的機器終端上按照提示，一步步勾選，提交相關信息，當場完成了申請。
“（註冊登記）快了許多，一般兩天就能辦下來，不像以前，工商、稅務、代碼局等部門都要跑，辦下來最快也得一週。”王振芳說。
據海南省市場監管局數據顯示，截至3月31日，通過“海南e登記”名稱自主申報市場主體49056個，新設商事主體37082家，每天平均新增商事主體412家，而海口市場主體登記數量為18815戶，佔到全省的一半以上。但一方面很多申請通過平臺自動審核，另一方面，即使需要人工審核，也是由全省在海南e登記辦理業務註冊官輪流辦理，工作量減輕了很多。“一週大概辦兩三件吧。”海口市企業註冊局局長吳新霞對《中國新聞週刊》說。
而更重要的意義在於，這項制度解決了商事登記的標準、流程和尺度不統一，商事登記業務多、流程複雜、時間長等問題，打破商事登記管轄的地域限制，減少了註冊官的自由裁量權，壓縮了企業開辦時間。實現商事登記的自動申報、自動審核、全省通辦、電子簽名、電子檔案等5大創新。
據瞭解，今年海南省還將繼續優化營商環境，不斷激發市場活力，包括進一步壓縮市場準入負面清單、全面落實“非禁即入”，簡化審批、優化服務等。
發揮改革開放試驗田作用
今年2月14日，海南省新聞辦召開新聞發佈會，介紹中國（海南）自貿區首批制度創新案例。在當天介紹的8個制度創新成果中，其中有4項出自商事登記改革事項創新案例，包括商事登記“全省通辦”制度、簡化簡易商事主體註銷公告程序、商事主體信用修復制度、減免商事主體公示負面信息。此外，還有施工圖審市場化和“多審合一”、全國首單知識產權證券化、天然橡膠價格（收入）保險、國際熱帶農產品交易中心等4項制度創新。
這四項商事登記改革事項的創新，都來自於《中國（海南）自由貿易試驗區商事登記管理條例》（以下簡稱《條例》）。值得關注的是，這一條例是“4·13講話”之後，海南省第一部以“中國（海南）自由貿易試驗區”冠名的經濟特區法規，也是海南運用特區立法權，對商事登記制度進行的大膽改革和創新。
特區立法權是全國人大授予海南等經濟特區的權力，海南建省辦特區30年來，利用特區立法權，制定了40多項特區法規，為海南經濟社會發展提供法治保障的同時，也為國家立法提供了寶貴經驗。
在海南省市場監管局企業註冊局局長唐小旺看來，將海南商事登記制度改革上升到立法層面，而非部門規章，賦予了改革法律效力，一旦與上位法或其他部門條例發生衝突，則以立法為主。據他介紹，商事登記制度改革迫在眉睫，如果按照以往的立法程序，或許需要很長一段時間；通過特區立法權，從醞釀到討論成熟，再到海南省人大常委會上會通過，只用了半年左右時間。
制度創新的關鍵，在於一個充分容錯、允許試錯的氛圍。這一點，在商事登記管理條例中也有所體現。在條例的第三章，允許已經被列入經營異常名錄或者嚴重違法企業名單的企業，通過主動糾正自己的失信行為、主動履行自己的法定義務、主動採取措施消除不良社會影響、積極主動地承擔相關的社會責任等行為，來提前解除或者移出經營異常名錄。
對此，海南市場監管局企業監管局工作人員陶永琰向《中國新聞週刊》介紹了這一制度設計的來龍去脈。
2017年10月30日，國家發改委和中國人民銀行發佈《關於加強和規範守信聯合激勵和失信聯合懲戒對象名單管理工作的指導意見》，提出“構建自主自新的信用修復機制”，其中，被列入“失信聯合懲戒對象名單”（黑名單）的主體，可在履行相關義務糾正失信行為後，向認定部門（單位）提交相關材料申請退出。
在實踐中，一些企業或是因為沒有及時提交年報，或在公示信息中有所隱瞞，被列入企業經營異常名錄，過一段時間就改正了。但按照目前的規定，企業在改正後需要申請才能被移出，否則進入經營異常名錄3年後，會被列入嚴重違法失信企業名單，各部門之間通過聯合懲戒，使違法企業寸步難行，在政府採購、國有土地出讓、賬戶功能，以及一些企業榮譽等方面，都會受到限制，不利於企業的發展。
海南省市場監管局發現，一部分被列入企業經營異常名錄，甚至被列入了嚴重違法失信企業名單企業可能不是故意違法，甚至可能是忘記申請移出。按原來的規定，這類企業也要滿5年才能申請移出，對於一個企業來說，或許就會失去很多的發展機會。因此，通過條例，海南的企業只要主動履行法定義務，通過實際行動修復了信用的，可將移出經營異常名錄和嚴重違法失信企業名單的期限提前為3年。
在陶永琰看來，儘管只是縮減了兩年時限，但對於企業來說，能夠更快恢復平等參與市場競爭的身份，以此鼓勵企業通過自己的積極主動的行為，來修復自己曾經的失信違法記錄。
“嚴重違法失信名單這一規定是去年才正式開始實施的，因此目前還沒有企業用到這個制度。”陶永琰表示，即使被移出“黑名單”，也不代表可以高枕無憂，曾經的失信記錄依然存在於企業的歷史信息中。而且目前雖沒有針對移出後再次違規的懲戒措施，但未來不排除在後期監管中，對屢次違規企業加強監管，比如在雙隨機抽查中提高抽檢比例等。
“一個企業的發展，關聯著很多員工和家庭的命運，我們的制度必須慎重。”陶永琰說。
2018年，海南省在制度創新上取得了豐碩的成果，按照去年年底海南省經濟工作會議要求，2019年被定為海南全面深化改革開放“政策落實年”，將重點推動12個領域的制度創新，在若干產業園區和部分行業探索零關稅、低稅率等自由貿易港政策等。而在優經濟結構、推動基礎設施提質升級、調整優化園區佈局以及推進區域協調、城鄉融合發展方面，也還將持續發力。
為保障政策效果，海南省委在今年1號文件《中共海南省委印發〈 關於推進全面深化改革開放“政策落實年”的意見〉的通知》中，出臺24項舉措，包括實行清單化管理、推行掛圖作戰、狠抓制度創新、完善督查機制、發揮智庫作用、強力推進重點項目、強化招商引資、實施人才工程、建立精準對接機制、明確重要時間節點，集中開工、簽約、開業一批重點項目，定期評估發佈等19項關鍵措施；同時還明確了激發幹部動力、完善工作機制、層層壓實責任、嚴格考核問責、營造輿論氛圍等5項組織保障措施。
在海南省今年的《政府工作報告》中，沈曉明也提出，今年將以制度創新為核心，推進自貿試驗區建設。加快搭建自貿試驗區政策和制度體系的四梁八柱，落實好自貿試驗區總體方案，加強與國家部委對接，做好配套文件的報批和實施。
“把各項政策方案具體化、項目化、清單化。以敢為人先的勇氣和富於創造的智慧，推出一批具有海南特點、可複製可推廣的首創性、差異化制度創新成果，充分發揮改革開放試驗田作用。”沈曉明說。
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