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《中国经济周刊》记者 王红茹│北京报道
国家发改委日前印发的《2019年新型城镇化建设重点任务》（下称《重点任务》）提出，要突出抓好在城镇就业的农业转移人口落户工作，推动 1 亿非户籍人口在城市落户目标取得决定性进展。
1亿人在城市落户如何实现？
每年3月，国家发改委会例行发布当年推进新型城镇化建设重点任务。与《2018年新型城镇化建设重点任务》相比，2019年《重点任务》提出的“推动 1 亿非户籍人口在城市落户目标取得决定性进展”没有变化。
其实，早在国家发改委2014年3月发布的《国家新型城镇化规划（2014－2020年）》中就已提出，到2020年，常住人口城镇化率达到60%左右，户籍人口城镇化率达到45%左右，户籍人口城镇化率与常住人口城镇化率差距缩小2个百分点左右，努力实现1亿左右农业转移人口和其他常住人口在城镇落户。
“算一下大账，为实现1亿人落户的大目标，必须平均每年实现1000多万人进城落户。2018年要求实现进城落户1300万人，2019年是要求实现城镇化率提高1 个百分点以上，预计2020年也是1个百分点左右的任务。如果这次《重点任务》提出的放开大城市落户的文件能够落实，应该可以实现1亿人口在城镇落户的目标。”中国人民大学应用经济学院孙久文教授在接受《中国经济周刊》记者采访时分析。
《重点任务》提出的“大城市”包括：城区常住人口100万—300万的Ⅱ型大城市要全面取消落户限制；城区常住人口300万—500万的Ⅰ型大城市要全面放开放宽落户条件，并全面取消重点群体落户限制。问题在于，大城市的大门已经敞开，农民们会进城吗？
“权益变现，农民才有意愿落户”
应当看到，在城镇化推进的过程中，进城农民不愿落户的问题一直存在。
这段时间，河南省西平县王孟寺村村民王玉英有些犯愁，儿子大学毕业已经到省会城市郑州工作一年，户口还在老家农村。她正在纠结要不要将儿子的户口转到省会城市。
转与不转利弊互现。“如果户口转过去，儿子今后的发展会比较顺畅，比如以后结婚生子后，孩子可以接受城市良好的教育；但是如果保留农村户口，好处也不少，至少还能保留原有的土地、宅基地等。尤其是随着农村承包地、宅基地、惠农直补等利好政策出台，土地价值越来越高，现在农村户口比城市户口值钱。”王玉英说。
王玉英所说的情况并非个案。农村户口比城市户口更有优势，成为很多农村人口不愿意落户城市的重要因素。根据国家统计局发布的2017年农民工市民化动态监测数据显示，进城农民工中，只有16.8%愿意把户口迁到现居住城镇，5.0%愿意把户口迁到老家县城或其他地方的城镇，27.5%表示不确定是否把户口迁到城镇，而有近一半没有意愿在城镇落户。
据国家卫生健康委员会流动人口服务中心调查评估处副处长刘金伟介绍，根据相关调研数据显示，尽管80%的进城农民工表示对城市生活比较适应，但考虑到落户意愿时，只有16.8%的进城农民工愿意把户口迁移到现在居住的城市，19%已经在城市买房的人也不愿意在城市落户。
国家发改委城市和小城镇改革发展中心副主任沈迟接受《中国经济周刊》记者采访时说，落户的问题其实是两厢情愿，而不是一厢情愿。首先是要敞开大门，其次还要看人家愿不愿意进来。
“现在我们只做了敞开大门的事，没去想人家愿不愿意进来。农民考虑更多的是自己的土地、宅基地等农村集体资产所占权益的问题，这些目前还没有完全落实。像土地、宅基地确权，目前全国有的村已经确权，还有一些村没有确权。在农村资产没有确权到个人名下的情况下，你叫他进城，他是有后顾之忧的。”沈迟说。
据了解，目前，诸如土地、宅基地确权等新型城镇化体制机制的创新已经在加快推进中。中国社会科学院农村发展研究所所长魏后凯介绍，我国已经开展农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点以及农村承包土地经营权和农民住房财产权抵押贷款试点，稳步推进城乡建设用地增减挂钩、城镇低效用地再开发等改革，赋予镇区人口10万以上的特大镇部分县级管理权限等。
毕竟只是试点，距离全面推开尚需时日。“目前，我国的宅基地、集体股权收益分配权等制度，还没有正式出台变现或自愿有偿退出的政策。”孙久文表示，当这些制度进一步在全国推开后，农民可自主选择将自己在农村的权益变现，“那时让他们到城市落户，积极性一定会很高。 ”
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