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裁判要旨
土地轉讓時未滿足《城市房地產管理法》規定的“完成開發投資總額的百分之二十五以上”等條件的，不能據此認定土地轉讓合同無效。
違反法律、行政法規的強制性規定而無效的合同，是指違反了法律、行政法規中的效力性強制性規定，管理性強制性規定不能作為認定合同無效的依據。《城市房地產管理法》第三十九條第二項和《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》第十九條關於“土地未按出讓合同約定進行投資開發就不得轉讓”的規定是法律、行政法規中的管理性強制性規定，《國有資產評估管理辦法》《招標拍賣掛牌出讓國有建設用地使用權規定》和《事業單位國有資產管理暫行辦法》是行政規章，均不能作為認定出讓土地轉讓合同無效的依據。
案情簡介
一、2008年達州廣播電視大學（“電大財校”）與四川省聚豐房地產開發有限責任公司（“聚豐公司”）簽訂《合作開發協議書》，約定電大財校出讓土地使用權作為投資，聚豐公司以現金全額投資並獨立開發建設學府銘苑；電大財校有權按約定獲取2500萬元人民幣、教學用房、運動場的開發效益，且不承擔項目開發建設風險；聚豐公司享有獨自開發部分的土地使用權。
二、2011年，電大財校向聚豐公司發出《解除函》，稱因達州市政府決定對學校臨街出讓土地以招拍掛方式公開進行交易，學校已無法履行《合作開發協議書》，決定解除此協議。
三、聚豐公司向四川省高院提起訴訟，請求判令電大財校立即全面履行《合作開發協議書》。
四、電大財校答辯稱，雙方簽訂的《合作開發協議書》性質是土地使用權轉讓合同，該合同違反了《國有資產評估管理辦法》第三條第（一）項、《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》第十九條、《城市房地產管理法》第三十九條，且該土地使用權沒有通過招、拍、掛的方式轉讓，也違反了《事業單位國有資產管理暫行辦法》第二十八條的規定，因此，該合作開發協議應當認定無效。
五、四川省高院判決駁回聚豐公司的訴訟請求。聚豐公司不服四川省高院判決，向最高人民法院提起上訴，最高人民法院判決：撤銷四川省高院的判決；電大財校繼續履行與聚豐公司簽訂的《合作開發協議書》。
裁判要點
原告主張《合作開發協議書》無效的依據，並不是法律、行政法規中的效力性強制性規定，而是法律、行政法規中的管理性強制性規定和行政規章。而《合同法》規定的合同無效必須是違反法律、行政法規中的效力性強制性，才會造成合同無效，因此原告的訴訟請求無法得到法院支持。
最高人民法院認為，“因‘違反法律、行政法規的強制性規定’而無效的合同，是指違反了法律、行政法規中的效力性強制性規定，法律、行政法規中的管理性強制性規定不能作為認定合同無效的依據。……《國有資產評估管理辦法》、《招標拍賣掛牌出讓國有建設用地使用權規定》和《事業單位國有資產管理暫行辦法》
系行政規章，而《城市房地產管理法》第三十九條第二項、《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》第十九條為法律、行政法規中的管理性強制性規定，均不能作為認定合同無效的依據。電大財校關於合同無效的主張，缺乏法律依據，本院不予支持。聚豐公司和電大財校之間訂立的《合作開發協議書》是雙方當事人真實的意思表示，不違反法律、行政法規的強制性規定，合同有效”。實務經驗總結
前事不忘、後事之師。為避免未來發生類似敗訴，提出如下建議：
一、事業單位須謹慎簽訂出讓土地轉讓合同，一旦簽訂後再以出讓土地轉讓合同違反《城市房地產管理法》第三十九條第二項、《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》第十九條等管理性強制性規定或者違反其他關於國有資產管理領域的相關行政規章主張合同無效的，法院不會支持。
二、合作開發房地產合同約定“提供土地使用權的當事人不承擔經營風險，只收取固定利益”的，性質實質上為土地使用權轉讓合同，並非合作開發關係。
相關法律法規
《合同法》
第五十二條 有下列情形之一的，合同無效：（一）一方以欺詐、脅迫的手段訂立合同，損害國家利益；（二）惡意串通，損害國家、集體或者第三人利益；（三）以合法形式掩蓋非法目的；（四）損害社會公共利益；（五）違反法律、行政法規的強制性規定。
《關於適用中華人民共和國合同法若干問題的解釋（一）》
第四條 合同法實施以後，人民法院確認合同無效，應當以全國人大及其常委會制定的法律和國務院制定的行政法規為依據，不得以地方性法規、行政規章為依據。
《關於適用中華人民共和國合同法若干問題的解釋（二）》
第十四條 合同法第五十二條第（五）項規定的“強制性規定”，是指效力性強制性規定。
《城市房地產管理法》
第三十九條 以出讓方式取得土地使用權的，轉讓房地產時，應當符合下列條件：（一）按照出讓合同約定已經支付全部土地使用權出讓金，並取得土地使用權證書；（二）按照出讓合同約定進行投資開發，屬於房屋建設工程的，完成開發投資總額的百分之二十五以上，屬於成片開發土地的，形成工業用地或者其他建設用地條件。轉讓房地產時房屋已經建成的，還應當持有房屋所有權證書。
《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》
第十九條 土地使用權轉讓是指土地使用者將土地使用權再轉讓的行為，包括出售、交換和贈與。未按土地使用權出讓合同規定的期限和條件投資開發、利用土地的，土地使用權不得轉讓。法院判決
以下為該案在最高法院審理階段“本院認為”部分關於合同性質和效力問題的論述：
本院認為，涉案合同雖然冠以“合作開發協議書”之名，但合同中明確約定電大財校只享有固定開發收益，不承擔開發經營的風險。根據最高人民法院《關於審理涉及國有土地使用權合同糾紛案件適用法律問題的解釋》第二十四條“合作開發房地產合同約定提供土地使用權的當事人不承擔經營風險，只收取固定利益的，應當認定為土地使用權轉讓合同”的規定，《合作開發協議書》性質為土地使用權轉讓合同。一審法院關於合同性質的認定有誤，本院予以糾正。
根據最高人民法院《關於適用中華人民共和國合同法若干問題的解釋(一)》第四條“合同法實施以後，人民法院
確認合同無效，應當以全國人大及其常委會制定的法律和國務院制定的行政法規為依據，不得以地方性法規、行政規章為依據”的規定，以及合同法解釋二第十四條關於“合同法第五十二條第(五)項規定的“強制性規定”，是指效力性強制性規定”的規定，因“違反法律、行政法規的強制性規定”而無效的合同，是指違反了法律、行政法規中的效力性強制性規定，法律、行政法規中的管理性強制性規定不能作為認定合同無效的依據。本案中，電大財校主張合同無效的理由是《合作開發協議書》違反了《國有資產評估管理辦法》第三條第(一)項、《招標拍賣掛牌出讓國有建設用地使用權規定》、《事業單位國有資產管理暫行辦法》第二十八條，以及《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》第十九條、《城市房地產管理法》第三十九條第二項的規定，但《國有資產評估管理辦法》、《招標拍賣掛牌出讓國有建設用地使用權規定》和《事業單位國有資產管理暫行辦法》系行政規章，而《城市房地產管理法》第三十九條第二項、《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》第十九條為法律、行政法規中的管理性強制性規定，均不能作為認定合同無效的依據。 電大財校關於合同無效的主張，缺乏法律依據，本院不予支持。聚豐公司和電大財校之間訂立的《合作開發協議書》是雙方當事人真實的意思表示，不違反法律、行政法規的強制性規定，合同有效。案件來源
四川省聚豐房地產開發有限責任公司與達州廣播電視大學合資、合作開發房地產合同糾紛[最高人民法院（2013）民一終字第18號]
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