基本结论
部分F-EPC的违规之处在于固化延长支出责任，对此进行合规化设计和改造，是合规操作F-EPC的关键之处。
与此不同的，“拨改租”、“土地资源定向补偿”、“招商引资筹资”涉嫌违规举债，虽然可能存在一定的理论缝隙，但长远上还是走弱的。
一、F-EPC陷入疑似违规
《政府投资条例》颁布实施后，其中有关“第九条 政府采取直接投资方式、资本金注入方式投资的项目(以下统称政府投资项目)…”，“第二十二条 政府投资项目所需资金应当按照国家有关规定确保落实到位。政府投资项目不得由施工单位垫资建设”(本文全文以紫色字体表示文件原文)的相关规定，令F-EPC领域陷入疑似违规，引起业内重重担忧。
本文意在对多种类型的F-EPC加以详细分析，对合规与违规边界加以明确界定。
二、哪些F-EPC违规了？
(一) 没有列入预算？
有些读者提出F-EPC的违规之处在于“没有列入预算”，或者“超出中期财政规划编制预算”，这种观点是不准确的。
我们再次强调这一概念：是否判定为违规举债，与是否纳入预算，没有必然联系。假如纳入预算就合规了，那就年底前做好计划列入呗，对于客观上需要跨年度的工程，在编制下年预算做出备注的做法也是允许的。
显然，预算与违规举债，并没有必然联系。纳入预算的违规举债，是明目张胆的违规举债；不纳入预算的违规举债，是偷偷摸摸的违规举债；二者都是违规举债。
(二) 施工单位垫资？
对于“穿透来看财政终将承担付款责任的政府直接投资公益性项目”来说，“施工单位垫资”确属违规行为。但是，并非所有的F-EPC都符合这两个条件。
首先，《政府投资条例》文中提及的“不得垫资”，是针对“政府投资项目”，即“政府采取直接投资方式、资本金注入方式投资的项目”，并不是针对全部“使用政府投资资金的项目”的规范；其次，条例中要求的是“不得由施工单位”垫资建设，并未禁止其他类型单位的情况。所以说，“垫资”并不必然令F-EPC违规。
(三) 固化支出责任！
部分F-EPC的违规之处在于，①在穿透来看财政终将承担付款责任的情况下，②将本应按期向施工单位支付的工程款项，③以固化或相对固化支出责任的形式，延后若干时间支付，从而构成了违规举债。
符合上述三个条件的，一定是违规举债；不完全符合上述三个条件的，要结合具体情况做判断。
三、哪些F-EPC是合规的？
(一) 按立项主体划分的合规边界分析
从按立项主体划分的角度来分析，企业投资项目不受政府投资条例约束，采取F-EPC模式的，不是违规举债。
但应注意的是，《政府投资条例》颁布实施之后，在财政性资金促使形成固定资产的公益性项目中，无论是以资本金注入还是政府付费等支付形式存在，无论是即期还是远期，无论是狭义还是广义PPP项目，均在《政府投资条例》及相关规定的规范范围之内，均要开展可行性论证等程序。
对于使用财政资金的公益性项目，采取以企业作为投资主体立项的方式，通过核准/备案等程序，来规避《政府投资条例》约束的做法是不恰当的，亦不能因此而绕开条例规范和违规举债监管。
(二) 按有无收益划分的合规边界分析
从理论层面上来说，在政府投资项目之中，对于有收益的、不依赖财政支付的部分，F-EPC模式不纳入违规举债。
当然，这一判断的必要前提是，有收益的这部分建设内容，不应是采取“政府采取直接投资方式、资本金注入方式投资”且“施工单位垫资建设”方式的。
客观上来看，出于多方面的原因，这些假设情况并不多见。更为重要的是，有无收益的划分，并不能成为F-EPC合规与否的判定依据。因此，我们将研究主要聚焦在无收益的项目中。
(三) 按支出责任划分的合规边界分析
在无收益的政府投资公益性项目中，①当穿透来看财政终将承担付款责任的情况下，②将本应按期向施工单位支付的工程款项，③以固化或相对固化支出责任的形式，延后若干时间支付的行为，属于违规举债。
符合上述三个条件的，一定是违规举债；不完全符合上述三个条件的，要结合具体情况做判断：
在财政买单的公益性项目中的“政府—施工单位”架构下，延期付款、违约拖欠、垫资等行为，直接判定为违规举债。
同时，对于BT垫资的判定，应采取“穿透式审核”的原则，即只要最终付款人来自于财政资金，就判定为“使用财政资金”的项目，其中的政府投资项目，适用“禁止垫资”的相关规定，即使施工单位没有垫资，而是采取了建设单位垫资的方式，只要财政承担了延期付款的刚性支出责任，就属于违规举债。
相反的，对于财政不承担刚性付款责任的情况，不能判定为违规举债。比如地方政府工作人员工资支出，虽然支出相对稳定，但前提仍然是“依规工作考核合格，不工作则无工资”，所以也不能列入违规举债。这也正是包括片区特许开发在内的PPP项目的合规性基础，片区特许开发的相关技术，参见文末链接。
(四) 按平台角色划分的合规边界分析
由合规转型平台公司(或称公益性国企)承揽的长期限政府投资项目，在合规转型平台公司按期向施工单位即时支付了相应款项的情况下，由于平台公司不是施工单位，则是否判定为“垫资违规”，目前尚无明确规定，我们对此进行区别分析：在财政为最终付款人的无收益公益性项目中的“政府—平台—施工单位”架构下，
①在政府与平台、平台与施工单位均依约按期付款，且时段基本一致，也即平台仅承担管理职责时，应当不判定为违规。
②在政府与平台、平台与施工单位均延期付款、违约拖欠、垫资等行为，即平台公司承担为政府融资职能时，判定为违规。
③在政府与平台、平台与施工单位均依约付款，但政府滞后于平台付款的情况下，是否判定为违规垫资，尚无明文规定的直接表述。如上文所述，我们认为，地方政府延期支付其刚性支出责任的情况，属于违规举债，反之反是。
F-EPC合规性分类判断表
注
*1：有合规转型平台公司参与类型的判断，参见上文三(四)按平台角色划分的合规边界分析
*2：判断企业投资项目的特殊情况，参见上文三(一)按立项主体划分的合规边界分析
*3：判断有收益项目的特殊情况，参见上文三(二)按有无收益划分的合规边界分析
*4：判断刚性财政支出责任的具体情况，参见上文三(三)按支出责任划分的合规边界分析
*5：判断刚性财政支出责任的具体情况，参见上文三(三)按支出责任划分的合规边界分析
四、哪些“创新”是违规的？
(一) 拨改租及其类似方式
采取抵押或融资租赁等方式，例如拨改租等模式，将不能或不宜变现的公益性资产(包括城市公园、市政道路、机关或事业单位办公楼等)抵押或纳入租赁物而进行融资的行为，属于违规的融资模式。
近期，又有一种“有绩效考核的拨改租”模式被发明出来，同样也属于违规举债模式。无论是否绩效考核，支出责任是否固化，对于无收益公益性资产的注资、交易、抵押、租赁以取得融资的行为，均属于违规行为。
(二) 定向的土地资源补偿
违反土地出让的相关管理规定，针对建设工程项目投资等，采取定向的土地资源补偿的模式，或者其他捆绑不适宜的条件，而违反招拍挂的相关规定的模式，在除轨交项目以外的大多数情形，都属于违规行为。
(三) “招商引资”筹资方式
近两年来，一种“通过招商引资的方式确定片区开发建设和施工单位，然后以招商奖励的渠道支付投资成本和加成”的所谓“招商引资”筹资模式，被“创新”出来。作为一种过渡性很强的“半成品模式”，这一模式存在着很多弊端：
1. 招商奖励的不合理性
建设施工内容与招商引资项目没有必然联系，奖励资金支出无名。同时，当奖励资金额度大于投资额时(这几乎是必然的)，“奖励”的性质显然发生了变化。
2. 建设回款的不确定性
招商引资绩效考核结果的不确定性，造成了建设、施工单位回款存在较大风险。然而，如果确定了招商引资的考核结果，则变成了固定回报的违规模式。加之由于项目本身的财政收益性不确定，纳入预算存在障碍，也造成了建设、施工单位回款存在较大风险。
3. 招采程序的不合规性
通过招商引资的方式确定片区开发建设单位(或施工单位)，改变了确定施工单位的招采程序，或者未履行程序，造成程序违规。
“招商引资”筹资模式的另一个侧面，曾经在PPP项目管理库内的极少数片区开发PPP项目中有所显现，这些PPP项目共同特征是：一是弱化招商引资绩效考核，二是泛泛使用政府性基金收入(而未必限定在项目合作区域内)，表现出这是由简单的基础设施建设项目，经由“BT/BOT延长版”类模式，向高级片区开发模式发展的一种中间过渡类型。
这些泛泛使用政府性基金收入的情况，也是引起10号文[1]规定“新签约项目不得从政府性基金预算、国有资本经营预算安排PPP项目运营补贴支出”及之后发布会提及发文初衷的因素之一：“政府性基金预算‘以收定支’，且各年度收支规模波动较大、不确定性强，从中安排PPP项目中长期补贴支出，会增加财政支出风险”。
10号文提出的这种担忧，也同样适用于上述的“招商引资”筹资模式，我们还将在之后的《中国片区开发PPP发展研究报告》中做进一步的详细阐述，敬请关注。
[1] 10号文：《关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》(财金[2019]10号)
閱讀更多 沂源開發區魯中高科 的文章
