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摘要：在集體土地徵收中涉及對徵收補償標準或者徵收補償安置方案不服的，實行復議前置或者裁決前置，稱為“特殊的複議前置”情形。《土地管理法實施條例》第二十五條第三款規定對徵收補償標準不服，可以向上一級人民政府申請協調；協調不成的，可以向土地徵收批准機關申請裁決。也就是對集體土地徵收補償標準實行的是“協調→裁決”制。2011年國務院法制辦〔2011〕35號通知又明確規定，對徵地補償、安置方案不服，應當向上一級人民政府申請複議。上一級人民政府應當積極受理，依法審理，公正裁決徵地補償安置爭議行政複議案件。故對集體土地徵地補償、安置方案不服，轉變為實行“協調→複議”制。究竟是執行“協調→裁決”制還是“協調→複議”制，本文結合甘肅省實際情況，進行了探索思考。
關鍵詞：土地 補償標準 協調 裁決
引 言
舊城改造和城市建設是當地政府發展地方經濟，增加GDP總量的重要經濟來源，隨著土地和房地產市場的“火爆”，在這十幾年間，因土地房屋徵收引發的矛盾也日益尖銳和集中，最終的爭議都落在了補償數額過低，無法滿足被徵收人自身利益需要的問題上。這也導致了被徵收人對土地房屋徵收提起了大量的行政訴訟。由於立法不足，對被徵收人的權利救濟途徑看似通暢，實則只是概括性規定，實踐操作困難，不能充分保障被徵收人的權利救濟。被徵收人“不達目的不罷休”，對同一個徵收行為的每一個環節都要提起訴訟，若干個訴訟讓法院對這類案件“應接不暇”，全省三級法院幾乎對其徵收案件都要過一遍。如果還是不能滿足要求，當事人還會向最高院申訴，以引起最高院對其案件的重視。就集體土地徵收而言，涉及多階段的行政行為，如國務院或者省政府的徵地批覆、徵地公告、徵地補償安置方案、責令交出土地、組織實施以及強制拆除等在每一個環節幾乎都存在行政爭議，在法院審理該類案件中也出現了很多爭議，成為審理該類案件的難題和瓶頸。在省法院審理的大量行政案件中，有2/3以上的案件都是因土地房屋徵收直接或者間接引起的，為了更好的審理該類案件，保障和服務地方城市建設和經濟發展大局，本文擬對涉及徵地補償、安置方案的訴訟中遇到的法律問題進行全面的梳理，並提出對策與建議。
一、問題的提出
（一）案情簡介
原告姚芬釵系靈臺縣中臺鎮南店子村孫家溝社農民。2017年8月29日甘肅省人民政府下發甘政國土發[2017]242號土地徵撥文件批覆，同意將原告姚芬釵居住的靈臺縣中臺鎮南店子村在內三個村的集體建設用地10.8673公頃徵收為國有，作為普通住房商品用地。2017年9月29日靈臺縣人民政府根據省政府的文件批覆作出《徵地補償安置方案》。2017年11月28日姚芬釵以靈臺縣人民政府作出的徵收補償安置方案不合理、不合法且程序違法為由，向平涼市人民政府申請行政複議，要求撤銷《徵地補償安置方案》，責令靈臺縣人民政府重新作出補償安置方案。被告平涼市人民政府受理後於2018年1月9日做出平政復發[2018]5號《駁回行政複議申請決定書》，認為對徵地補償有爭議的應當適用《甘肅省徵地補償爭議裁決辦法》的規定，申請裁決而不能申請複議。據此，駁回了姚芬釵的行政複議請求。姚芬釵提起行政訴訟，請求撤銷駁回複議申請決定，請求判決平涼市政府受理複議申請，並依法作出複議決定。[2]
（二）裁判情況
白銀中院認為根據《中華人民共和國土地管理法實施條例》第二十五條三款規定，[3]原告姚芬釵應向批准徵用土地的人民政府申請裁決，原告姚芬釵向平涼市人民政府申請複議，不符合上述程序規定。平涼市政府駁回原告姚芬釵的行政複議申請決定正確，判決駁回姚芬釵的訴訟請求。姚芬釵不服一審判決，向甘肅高院提起上訴。
甘肅高院認為，無論是行政複議還是行政裁決，均是集體土地上被徵收人對徵收安置補償方案不服的權利救濟途徑，只要被徵收人合法行使權利，均應當給予救濟。就行政複議而言，《中華人民共和國行政複議法》第十三條第一款規定：“對地方各級人民政府的具體行政行為不服的，向上一級地方人民政府申請行政複議。”《中華人民共和國行政複議法實施條例》第十三條規定：“下級行政機關依照法律、法規、規章規定，經上級行政機關批准作出具體行政行為的，批准機關為被申請人。”結合《國務院法制辦公室關於依法做好徵地補償安置爭議行政複議工作的通知》（國法〔2011〕35號）規定：“一、……被徵地集體經濟組織和農民對有關市、縣人民政府批准的徵地補償、安置方案不服要求裁決的，應當依照行政複議法律、法規的規定向上一級地方人民政府提出申請。二、有關地方人民政府應當採取有效措施，積極受理，依法審理，公正裁決徵地補償安置爭議行政複議案件，及時化解行政爭議，切實維護社會和諧穩定。”據此，對市、縣人民政府批准的徵地補償、安置方案不服，可以向上一級地方人民政府申請行政複議。本案被訴的行政行為是靈臺縣人民政府批准作出的《徵地補償安置方案》，上訴人姚芬釵對《徵地補償安置方案》中規定的被徵收房屋價值確定及附屬設施補償標準不服，向平涼市政府申請行政複議，被上訴人平涼市政府應依法受理。據此，判決撤銷一審判決；撤銷駁回複議申請決定；責令平涼市政府對姚芬釵的行政複議申請依法受理。
（三）現實困境：複議抑或裁決？
集體土地徵收其實分為兩部分徵收，一是集體土地的徵收；二是對集體土地上房屋及地上附著物的徵收；二者的補償主體和補償方式也不一樣，對土地徵收的補償主體是村委會或者村集體經濟組織，村集體經濟組織成員或者社員個人不能直接成為補償主體；對集體土地上的房屋及地上附著物的補償是以家庭為主進行補償，直接補償給個人，個人享有完全的支配權和所有權。集體土地上的徵收補償與國有土地上的徵收補償無論是法律適用還是補償方式、補償標準都截然不同，導致的補償數額相差較大。尤其是在城郊結合部的危房改造或者城市建設需要徵收集體土地引起的補償矛盾更加尖銳和激烈。集體土地上的徵收補償標準，地方政府都是按照《土地管理法》第四十七條[4]規定的補償方式和補償範圍確定補償標準，徵地費用一般由土地補償費、安置補助費、青苗補償費、地上附著物和拆遷補償費組成。根據原國土資源部《關於切實做好徵地統一年產值標準和區片綜合地價公佈實施工作的通知》（〔2018〕135號通知）徵地費用具體補助標準賦予了省、自治區、直轄市人民政府根據一般標準結合當地實際情況確定。省政府根據本省實際情況確定概括性的補償標準，又將具體的補償標準確定權下放到徵收實施單位也就是市（縣）級以上人民政府，市（縣）級以上人民政府根據具體實施部門如國土資源部門或者城市建設部門擬定徵收安置補償方案，以批准或者批覆的形式對外公佈，作為同一區域內的徵收補償標準。如果被徵收人對補償結果有異議，其權利救濟途徑在土地管理法中並沒有明確規定如何救濟，只有國務院的《土地管理法實施條例》第二十五條第三款在規定徵收部門應當公告經批准的徵地、補償安置方案時，規定了對補償標準有異議的，由縣級以上人民政府協調；協調不成的，由批准徵收土地的人民政府裁決。也就是說，在行政法規中規定了被徵收人對安置補償方案中確定的補償標準不服，應當是先申請行政協調，協調不成功，向土地批准機關申請行政裁決。確定的救濟途徑是：協調→裁決制。
2011年5月18日，《國務院法制辦公室關於依法做好徵地補償安置爭議行政複議工作的通知》（國法〔2011〕35號）（以下簡稱〔2011〕35號通知）規定：“一、……被徵地集體經濟組織和農民對有關市、縣人民政府批准的徵地補償、安置方案不服要求裁決的，應當依照行政複議法律、法規的規定向上一級地方人民政府提出申請。二、有關地方人民政府應當採取有效措施，積極受理，依法審理，公正裁決徵地補償安置爭議行政複議案件，及時化解行政爭議，切實維護社會和諧穩定。”〔2011〕35號通知非常明確的要求對市、縣人民政府批准的徵地補償、安置方案不服要求裁決的，向上一級地方人民政府提出複議申請。但沒有規定是否仍需先行協調，再行行政複議。最高人民法院也同意〔2011〕35號通知確定的權利救濟途徑。正如最高院的行政申訴裁定中闡述的，此處的行政複議就是行政裁決，因為行政複議本質上就是行政裁決。據此，對徵地補償、安置方案不服確定的救濟途徑是行政複議。
由於土地管理法規定不足，國務院頒佈的《土地管理法實施條例》和〔2011〕35號通知雖然都賦予了被徵收人複議或者裁決的權利救濟途徑，但是由於裁決機關和複議機關在實踐中經常不一致，導致權利救濟會被推諉扯皮，反而得不到及時有效的救濟。正如本案中姚芬釵的境況。
二、徵收土地方案、徵地補償安置方案和土地補償標準的關係
在土地管理法實施條例第二十五條規定中分別出現了徵收土地方案、徵地補償安置方案、補償標準。為此，需要將徵收土地方案、徵地補償安置方案和補償標準的概念及相互之間的關係釐清。
（一）正確界定徵收土地方案與徵地補償安置方案的關係。土地管理法第五章規定了建設用地的取得方式，建設用地的土地來源既可以是國有土地，也可以來源於農用地轉為建設用地。涉及農用地轉為建設用地的，應當辦理農用地轉用審批手續。根據用地性質和建設項目佔用土地不同，農用地轉為建設用地的批准權限分別由國務院和省、自治區、直轄市人民政府行使批准權。土地管理法第四十六條和第四十八條規定了“兩公告”即徵地批准後，由縣級以上人民政府徵地公告、徵地補償安置方案公告。土地管理法實施條例第五章建設用地一章進一步細化了市、縣人民政府報批徵地時，需要提交的材料之一就是徵收土地方案，徵收土地方案經有批准權的人民政府批准後，由市、縣人民政府組織實施。徵收土地方案的具體內容是如何規定的？根據原國土資源部《建設用地審查報批管理辦法》第十一條第三款細化了徵收土地方案的具體內容，徵收土地方案，應當包括徵收土地的範圍、種類、面積、權屬，土地補償費和安置補助標準，需要安置人員的安置途徑等。第十五條第一款規定了有批准權的人民政府對徵收土地方案的審查標準，即（一）被徵收土地界址、地類，面積清楚、權屬無爭議；（二）被徵收土地的補償標準符合法律、法規規定；（三）被徵收土地上需要安置人員的安置途徑切實可行。徵收土地方案經土地批准權的人民政府批准後，根據土地管理法實施條例第二十五條第三款規定，市、縣人民政府土地行政主管部門根據經批准的徵收土地方案，會同有關部門擬定徵地補償、安置方案。對擬定的徵地補償、安置方案進行公告，徵求意見。徵地補償、安置方案報市縣人民政府批准後，由土地主管部門組織實施。對徵地補償、安置方案的公告程序，適用原國土資源部《徵收土地公告辦法》規定的程序。該公告辦法第八條—第十一條規定了徵地補償安置方案的公告程序，如第八條規定：“徵地補償安置方案公告應當包括下列內容：（一）本集體經濟組織被徵收土地的位置、地類、面積，地上附著物和青苗的種類、數量，需要安置的農業人口的數量；（二）土地補償費的標準、數額、支付對象和支付方式；（三）安置補助費的標準、數額、支付對象和支付方式；（四）地上附著物和青苗的補償標準和支付方式；（五）農業人員的具體安置途徑；（六）其他有關征地補償、安置的具體措施。第十條第二款規定：“有關市、縣人民政府土地行政主管部門將徵地補償、安置方案報市、縣人民政府審批時，應當附具被徵收地農村集體經濟組織、農村村民或者其他權利人的意見及採納情況.....徵地補償、安置方案經批准後，由有關市、縣人民政府土地主管部門組織實施。”根據以上土地管理法及實施條例、原國土資源部的部門規章對徵地補償安置規定的梳理，不難看出，徵收土地方案是具有土地批准權的人民政府作出批准土地徵收的審查內容之一，經批准的徵收土地方案在行政法上屬於行政機關內部批准行為，不具有對外效力，屬於內部行政行為。徵收土地方案要對外發生法律效力，需要當地土地行政主管部門根據實際徵地和被徵收人實際情況，將徵收土地方案轉換為徵地補償、安置方案，由被徵收土地所在地的市、縣人民政府批准。可見，對被徵收人產生法律效力的是經市、縣級人民政府批准的徵地補償、安置方案。可以得出結論：徵收土地方案是具有徵地批准權的人民政府作出的內部行政行為；徵地補償、安置方案是被徵收土地所在地的市、縣人民政府經批准生效的行政行為，直接對被徵收人產生法律效力。作為被徵收人如果對徵收補償結果不服，其權利救濟途徑應當是對徵地補償、安置方案請求複議或者裁決，而不能對徵收土地方案請求複議或者司法審查。
（二）正確界定徵地補償標準與徵收土地方案、徵地補償安置方案的關係。土地管理法實施條例第二十五條規定的補償標準爭議，到底該如何理解？根據土地管理法實施條例的上下文解釋，結合土地管理法第四十七條規定的土地徵收補償標準，可以理解此處的“補償標準”應該指的是土地補償標準和房屋及地上附著物的補償標準。土地補償標準的概括性規定在土地管理法第四十七條，該條規定了徵地補償原則是按照被徵收土地的原用途補償，分為耕地補償和非耕地補償。耕地補償範圍包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費。耕地補償費的計算標準：該耕地被徵收前三年平均年產值的六至十倍。耕地安置補助費的計算標準：先確定需要安置的農業人口數；再按照被徵收的耕地數量除以徵地前被徵收單位平均每人佔有耕地的數量計算（即核定被徵收人的徵收耕地數量）；再按照該耕地被徵收前三年平均年產值的四至六倍計算安置補助費。對於非耕地的土地補償費標準和安置補助費標準，由省、自治區、直轄市參照耕地標準執行。無論是耕地還是非耕地的地上附著物和青苗的補償標準，由省、自治區、直轄市規定。該條第六款和第七款對補償過低的，不能保證農民原有生活水平不降低的要求，賦予了省、自治區、直轄市人民政府僅對安置補助費具有調節權；國務院根據社會、經濟發展水平，對土地補償費和安置補助費有調節權。土地管理法對土地補償確立的補償標準是被徵收土地的年產值標準。但是如何確定年產值，無論是土地管理法還是土地管理法實施條例均沒有明確規定，不便於具體實踐操作。原國土資源部為了貫徹《國務院關於深化改革嚴格土地管理的決定》，就完善徵地補償安置制度，於2004年11月3日下發《關於完善徵地補償安置制度的指導意見》（國土資發〔2004〕238號）[5]，該意見從四個方面提出指導意見，主要涉及的是關於徵地補償標準、關於被徵地農民安置途徑、關於徵地工作程序和徵地監管。與本文有關的主要是徵地補償標準問題，在徵地補償標準中，細化了統一年產值標準的制訂、統一年產值倍數的確定、徵地區片綜合地價的制訂、土地補償費的分配。制訂徵地統一年產值標準和區片綜合地價目的是為徵地補償提供依據，直接為徵地服務。[6]全省統一年產值標準由省級國土資源部門會同有關部門制定省域內各縣（區）耕地的最低統一年產值標準，由省政府批准後公佈。徵地統一年產值標準是在一定區域內（以市、縣行政區域為主），綜合考慮被徵收農用地類型、質量、等級、農民對土地的投入以及農產品價格等因素，以前三年主要農產品平均產量、價格為主要依據測算的綜合收益值。統一年產值標準是計算徵地補償費用的主要依據。徵地片區綜合地價（也稱徵地片區價），是指在城鎮行政區土地利用總體規劃確定的建設用地範圍內，依據地類、產值，土地區位、農用地等級、人均耕地數量、土地供求關係、當地經濟發展水平和城鎮居民最低生活保障水平等因素，劃分片區並測算的徵地綜合補償標準，原則上不含地上附著物和青苗補償費。[7]為指導各地制訂徵地統一年產值標準和片區綜合地價，原國土資源部下發《徵地統一年產值標準測算指導性意見》和《徵地片區綜合地價測算指導性意見》，供各地參照執行。徵地補償標準涉及的兩個參數統一年產值標準和徵地片區綜合地價，原國土資源部均提出了指導性意見。徵地補償標準的制訂權是省國土資源部門制定，省政府公佈實施。徵地補償標準一旦確定，同一時間段內、同一行政區劃內、實行相同的徵地補償標準。“徵地補償標準原則上應2-3年更新一次，以適應當地經濟社會發展水平。”可見，徵地補償標準也分層級性，先由省土地主管部門制定全省徵地補償標準，以省政府名義公佈；然後由市、縣人民政府根據全省徵地補償標準，制定全市、縣徵地補償標準。地上附著物和青苗補償費的補償標準，按照規定由省級人民政府制定。標準確定與國有土地上房屋徵收補償的評估標準截然相反，它並不是按照房屋及地上附著物的評估確定補償價格，一般根據房屋結構確定等級，如框架結構、磚混結構、磚木結構等確定補償標準、地上附著物和構築物的補償按照重置價格確定補償標準，徵收人與被徵收人沒有商量的餘地。通過補償安置方案的形式予以公示，作為補償依據。徵地補償標準就其性質而言，是在一定時期內對不特定的徵收對象反覆適用的補償標準，應屬抽象行政行為。要將徵地補償標準轉換為某一區域或者某一片區的徵收補償標準，就要依託土地管理部門制定的徵地補償安置方案，轉換為徵地補償安置方案的主要內容，具有針對性和可操作性。徵地補償安置方案的補償標準依據就是省政府公佈的全省徵地補償標準和本市、縣政府公佈的具體補償標準。同理，市、縣人民政府徵地時，向上級政府提交的材料之一徵收土地方案，其制定的依據也是省政府公佈的全省徵地補償標準。為此，徵地補償標準是制定徵地補償安置方案的依據，也是制定徵收土地方案的依據。它們是“皮與毛的關係”，徵地補償安置方案的實質內容就是確定徵收區域內的徵收補償標準。
三、對土地補償標準不服的
救濟途徑
“標準與法律均為規範性文件，具有規範性，二者在制定主體、制定程序以及實施和監督檢查等方面存在明顯的區別，應屬於不同性質的規範系統”[8]在集體土地徵收中，土地管理法及其實施條例只是概括性的規定了土地補償標準，而且補償標準制定主體、制定程序凸顯為多層次性、多級別性，導致補償結果的差異性很大，成為引起徵收矛盾的導火索之一。就土地補償標準來說，制定主體分為省級政府土地主管部門制定，省級政府公佈，在全省範圍內參照執行；市、縣政府土地主管部門制定，市、縣政府公佈，在市、縣範圍內參照執行。土地補償標準具有規範性文件的特性，其本身雖不是一個獨立的行政行為，但是它又直接關係到被徵收人的切身利益，被徵收人對補償結果不服實質就是對補償標準不服，根據土地管理法實施條例第二十五條第三款賦予的救濟途徑，還是要通過行政機關內部監督救濟，並不能直接提起行政訴訟，尋求司法救濟。2011年9月5日最高人民法院司法解釋《關於審理涉及農村集體土地行政案件若干問題的規定》第十條規定[9]的是“土地補償爭議”先行行政裁決。土地補償爭議包括兩類爭議：一是對土地補償安置方案確定的補償安置標準的爭議；二是根據補償安置方案作出具體的補償安置行為發生的爭議；兩類都屬於土地補償安置爭議。[10]對這兩類爭議同樣主張的是行政裁決前置。為此，作為被徵收人對補償標準不服，尋求救濟的途徑非常單一。僅限於土地管理法實施條例第二十五條第三款的規定。首先，該條規定的“補償標準”應當僅限於市、縣政府制定的針對徵收區域內的具體補償標準，而不包括省級徵收補償標準和市、縣政府制定的全市、縣徵收補償標準。上述也已論證過，這兩個徵收補償標準的表現形式應當屬於規範性文件，本身不具有直接的救濟性。其次，筆者認為此處的“補償標準”應當是依附於徵地補償、安置方案中公佈的補償標準。第三，如果對徵地補償、安置方案中公佈的補償標準不服，先申請協調，協調不成的，再申請裁決。第四，徵收補償標準依附於徵地補償、安置方案，對徵地補償、安置方案不服的，也不能直接提起行政訴訟，應當執行相同的救濟途徑。從對徵收補償標準不服的救濟途徑的立法分析，政府應當是想從行政機關內部監督的方式予以調整。因為從政府制定徵收補償標準的論證過程來看，本身就具有很大的自由裁量空間，補償標準的制定完全是上級政府指導行為，屬於合理行政的範疇。如果進入司法審查，就會因缺乏法律依據而難以判斷其合法性。
四、行政複議與行政裁決救濟程序的差異性
行政複議和行政訴訟一樣，在設置功能上它們不僅共享同一的適法條件和法律標準，而且也服務於共同的目標：對行政行為的合法性進行審查，並化解公法上的衝突。[11]但是行政複議制度又更多的賦予了複議機關對行政行為合理性的審查，體現了行政機關上下級層級監督功能。根據行政複議法第十二條和第十三條規定，對政府職能部門作出的具體行政行為不服的，既可以向本級人民政府申請行政複議，也可以向上一級主管部門申請行政複議；如果是政府作出的具體行政行為，只能向上一級人民政府申請行政複議。對經批准的徵地補償、安置方案不服的救濟途徑，根據《國務院法制辦公室關於依法做好徵地補償安置爭議行政複議工作的通知》的規定，行政裁決救濟按照行政複議法的規定申請救濟。由於我國沒有制定統一的《行政程序法》，對行政裁決的救濟程序沒有明確的規定，大多數散見於行政法規、規章之中，如甘肅省政府於2006年頒佈了《甘肅省徵地補償爭議裁決辦法》，規定了相應的裁決程序。但是還有一部分省份並沒有制定本轄區內的土地爭議行政裁決辦法。國務院法制辦經徵求全國人大法工委的意見，將行政裁決程序納入行政複議程序。就其目的而言，是“為了及時有效的化解行政爭議，切實維護社會的和諧穩定。”最高院也通過個案的方式確認了行政複議救濟途徑。[12]被徵收人如果對徵地補償、安置方案不服，按照行政複議法的規定，申請行政複議應當向作出批准或者批覆徵地補償、安置方案的上一級行政機關申請，如本案中，被訴的徵地補償、安置方案是靈臺縣人民政府批准並公佈的，則應當向平涼市人民政府申請行政複議，平涼市人民政府對徵地補償、安置方案具有複議職權。
土地管理法實施條例通過行政立法的形式，確定的是行政裁決程序。原國土資源部2006年發佈的《國土資源部關於加快推進徵地補償安置爭議協調裁決制度的通知》（國土資發〔2006〕133號）[13]一、“推行徵地補償安置爭議協調裁決制度，是構建和諧社會的客觀需要....建立和完善有效的群眾利益訴求機制和權益保障機制，對引導被徵地農村集體經濟組織和農民通過法定給渠道化解徵地矛盾，解決徵地糾紛。”、“推行徵地補償安置爭議協調裁決制度，是實施土地管理法規、完善徵地程序的客觀需要。...協調裁決制度《土地管理法實施條例》為解決徵地補償安置爭議確立的專門制度。...要加快建立和完善協調和裁決機制。”二、協調裁決制度的基本內容。“（一）必須準確定位。...協調裁決的範圍主要有：對市縣人民政府批准的徵地補償安置方案有異議；對適用徵地補償安置方案涉及的對被徵收土地類、人均耕地面積、被徵土地前三年平均年產值的認定有異議的；實行片區綜合地價計算徵地補償費的地區，對綜合地價的適用標準和計算有異議的。”“（二）協調兼顧合法性與合理性。...合理性審查的標準是保證被徵地農民原有生活水平不降低、長遠生計有保障。”“（三）規範協調和裁決程序。必須貫徹協調前置和重在協調原則，即當事人應當先向批准徵地補償安置方案的上一級人民政府申請協調。未經協調，不能進行裁決。”可見，上一級人民政府既是協調機關，也是裁決機關。“(五)必須依法告知當事人訴權。當事人對裁決決定不服的，可以在法定期限內依照行政複議法和行政訴訟法的規定，申請行政複議或者訴訟。裁決決定中應當告知當事人訴權。”根據原國土資源部的通知意見，對行政裁決的範圍、協調的原則和程序以及救濟途徑進行了明確。但是從該通知精神看，仍然堅持了行政裁決並不等同於行政複議的觀點，將行政裁決定位於具體行政行為，對作出的裁決不服，可以申請行政複議也可以提起行政訴訟。這也是引起被徵收人權利救濟被扯皮推諉的原因之一。經調研，甘肅省在原國土資源部的上述通知下發後，頒佈了《甘肅省徵地補償爭議裁決辦法》，該裁決辦法只適用於由甘肅省政府裁決的徵地補償爭議。協調裁決的範圍和上述通知要求的範圍基本一致。細化了申請程序、協調程序、裁決程序及結果，同樣認為，對裁決不服，仍然可以申請行政複議或者行政訴訟。
五、存在的問題及原因分析
（一）補償標準制訂方面存在的問題。僅就土地補償標準而言，既有省、自治區、直轄市政府公佈的“省級徵地標準”，還有市、縣政府根據當地實際制定的“本地標準”，更重要的是關乎被徵收人切身利益的補償標準，在制訂時被徵收人完全沒有參與權，也缺乏第三方參與機制，完全是政府依職權制訂的補償標準。補償標準制訂過程不公開、不透明，缺乏程序公正。按照原國土資源部的要求，2-3年就要根據當地經濟發展水平更新一次，逐步提高。即使不需要調整的，也要予以重新公佈。但是經調研，就甘肅省而言，現在集體土地徵收的補償標準調整過兩次，一次是2009年，一次是2017年，未能及時進行調整也是造成當前徵拆矛盾突出的原因之一。
（二）不能充分保障被徵地集體經濟組織和農民的知情權、參與權和監督權。集體土地徵收“兩公告一登記”是法定程序，按照《徵收土地公告辦法》的規定，徵收土地方案和徵地補償、安置方案要在徵收範圍內公告，其公告目的是為了保障被徵地農民的知情權和參與權。即不僅要讓被徵地集體經濟組織、村民對徵地補償、安置方案知曉，還要提出意見和建議，申請聽證的，應當組織聽證。問題在於，對所提意見是否採納？最終結果如何？是否還需要再次公告？無論是土地管理法實施條例還是徵收土地公告辦法均無明確規定。為此，留下的後遺症就是，被徵收人不能充分行使對徵地補償、安置方案的知情權、參與權和監督權以及對其提出的意見建議是否採納並不知情。徵地信息公開工作落實不到位，主要表現就是基層徵地信息公開內容不全面、公開行為不規範、公開程序不健全、群眾獲知公開信息不便捷不及時等方面，導致被徵收人對徵收補償問題牴觸情緒大，通過政府信息公開訴訟，才能獲得補償標準，直接影響了徵收工作，激發了“官民”矛盾。
（三）立法規定不明確。土地管理法作為上位法，並沒有對徵地補償爭議規定明確的救濟途徑。土地管理法實施條例僅有第二十五條第三款對此作了規定，但是該規定仍然不夠明確，就其條文內容來看，出現了“徵地補償標準”、“徵收土地方案”、“徵地補償、安置方案”、“補償標準”等詞語，未能正確界定和說明它們之間的關係，導致在實踐中，被徵收人對補償結果不服，是請求審查補償標準還是徵地補償、安置方案甚或者是徵收土地方案，無論被徵收人提出那種請求，複議部門或者裁決部門都會推諉，很難進入實質審查。這樣導致的後果就是，被徵收人的訴求不能得到合理表達，老百姓不理解政府的徵收工作，政府認為老百姓期望值過高，補償標準是確定的，政府只能按照公佈的補償標準進行補償，看似在依法行政，實質根源還是在立法規定的模糊性所導致。
（四）對徵地補償、安置方案的性質認識不統一。徵地補償安置方案是徵收區域內徵收部門應當公告的內容之一，其主要內容就是規定徵收補償、安置標準，關乎每一個被徵收人的切身利益，對其性質的認識，在實踐中仍然存在分歧，有人主張徵地補償安置方案是規範性文件、抽象行政行為、能夠反覆適用，對其不服，不能申請行政複議或者行政訴訟。如（2018）最高法行申9268號。[14]也有人主張徵地補償、安置方案是經批准的行政行為，屬於具體行政行為，對補償安置方案不服，應當先申請協調，協調不成功在申請複議或者裁決。如（2017）最高法行申1118號行政裁定。[15]無論是行政機關還是最高法院對徵地安置、補償方案的性質認識亦不統一，據此導致的後果是，被徵收人對補償結果不服，救濟更加艱難。
（五）申請複議和申請裁決的機關不一致。根據土地管理法實施條例第二十五的規定，對補償標準，經協調不成功的，應當向批准徵收土地的人民政府裁決。對集體土地的徵收土地批准權分別是國務院和省政府。省會城市農用地轉為城市建設用地的，其徵收土地的批准權也在國務院。如蘭州市西固區因建設甘肅（蘭州）國際陸港建設需徵用農用地轉為建設用地，其土地的批准權是國務院。按照裁決規定，裁決機關應當是國務院。但是按照《徵收土地公告辦法》第十五條規定，“... ...協調不成的，由上一級地方人民政府裁決”該規定又確定裁決機關是協調的市、縣政府的上一級政府。按照國務院法制辦的〔2011〕35號通知，對徵地補償、安置方案不服要求裁決的，應當依照行政複議法的規定，向上一級地方人民政府申請。也就是複議機關是批准徵地補償、安置方案的上一級人民政府。以本案為例，被徵收人如果不服徵地補償、安置方案，申請複議應當是甘肅省人民政府。所以，選擇不同的救濟方式，申請複議和申請裁決的機關不一致。
（六）申請行政複議是否繼續執行協調前置程序規定不明。 在集體土地徵收申請裁決前，協調是法定前置程序。如果申請行政複議，按照國務院法制辦的〔2011〕35號通知，“應當依照行政複議法律、法規的規定向上一級人民政府提出申請。”按照行政複議法及複議法實施條例的規定，在申請複議前，並沒有任何前置程序的規定，是否還需要繼續執行協調前置程序沒有明確的法律規定。
六、對策與建議
集體土地徵收引起的徵收矛盾，無論是被徵收人提起的政府信息公開之訴還是對徵收決定、責令交出土地提起的撤銷之訴，亦或者是政府實施強制拆除引起的確認違法之訴，歸根結底都是因補償標準不滿意造成的。由於補償標準完全是在政府主導下制訂，被徵收人並未參與，導致政府和被徵收人之間信息完全不對稱，導致“同地不同價”、同地段的房屋補償價格差異較大等現象突出。要實質性化解徵收矛盾，亟需從補償標準入手尋求解決問題之道，才能真正實現“被徵地農民生活水平不降低，長遠生計有保障”的目標。
（一）徵地補償標準的制訂應該更科學、程序更公正。 集體土地徵收分為兩部分徵收，一是對土地的徵收，二是對房屋及地上附著物的徵收。作為被徵收人而言，土地的徵收補償標準主要是參照兩個係數：統一年產值標準和徵地片區綜合地價，一般由省級政府土地資源管理部門主導制訂，由省政府統一公佈。在土地徵收補償標準的制訂上，是否可以引入第三方評估機制。制訂房屋及地上附著物的補償標準，是否可以借鑑國有土地上房屋徵收補償確定的評估程序引入徵收程序，這樣更能保障補償的合理性，被徵收人對評估結果不服，還可以申請複核。在市、縣政府作出徵收補償、安置方案時，應當組織聽證，聽證作為必經程序，而不是依申請組織聽證，這樣被徵收人能夠積極參與到徵收工作中，保障對徵收工作的參與權、監督權。嚴格執行《徵收土地公告辦法》規定的“兩公告”程序，筆者認為，徵收補償、安置方案經聽證、批准之後應當再次公告一次，這樣充分保障被徵收人的知情權。加強徵地信息主動公開工作。按照政府信息公開為原則，不公開為例外的要求，積極主動公開徵地中與被徵收人密切相關的徵收信息，為被徵收人獲取徵地相關信息提供便利。
（二）權利救濟應當更寬、更便捷。 針對土地管理法實施條例第二十五條規定的權利救濟途徑，在新的土地管理法修改後，相應的土地管理法實施條例也要修改，在修改時應當進一步明確細化，對徵地補償、安置方案的救濟代替對徵收補償標準的救濟。國務院法制辦的〔2011〕35號通知確立了行政複議制度，但該通知能否創設新的權利救濟途徑，一直存疑。甘肅省已經頒佈《甘肅省徵地補償爭議裁決辦法》，經調研，雖然甘肅省自然資源廳受理申請裁決的案件很少，相應的，省法院也很少受理對徵地補償標準不服的行政案件，但是確定的行政裁決救濟路徑應當繼續強化，這也與司法部最近出臺的《關於健全行政裁決制度加強行政裁決工作的意見》的精神相契合。為此，甘肅高院針對徵地補償、安置方案不服，是申請行政複議還是申請行政裁決，提供了新的救濟思路，正如本案例判決：“無論是行政複議還是行政裁決，均是集體土地上被徵收人對徵收安置、補償方案不服的權利救濟途徑，只要被徵收人合法行使權利，均應當給予救濟。可以依據行政複議法的規定申請行政複議；也可以依據《土地管理法實施條例》和《甘肅省徵地補償爭議裁決辦法》的規定申請行政裁決。”按照哪種途徑尋求救濟，完全由被徵收人自主選擇，因為無論選擇何種救濟途徑，都能找到權利救濟依據。這樣也充分保障了被徵收人權利救濟的途徑。
（三）建議最高法院統一裁判標準。徵地補償、安置方案的可訴性問題，最高院出現截然相反的兩種觀點，與當前立法規定不明確有直接的關係；也與沒有理順徵地補償標準與徵地補償、安置方案有關係，造成實踐中存在認識不統一。筆者通過實證研究，認真分析了二者的關係問題，有助於理解和化解該類爭議。如果否定徵地補償、安置方案的可訴性，與國務院法制辦的〔2011〕35號通知精神也似有衝突，該通知明確要求對徵地補償、安置方案不服可以申請行政複議，根據行政複議法的規定，行政複議決定是可訴的行政行為。同理，行政複議決定的原行政行為也應當是可訴的行政行為，這樣就與行政複議法、行政訴訟法相銜接，保持了一致性。結合《最高人民法院關於審理涉及農村集體土地行政案件若干問題的規定》第十條規定的是“土地補償爭議”，應當先行行政裁決。包含著“土地補償爭議”是可訴的行政行為。最高院在貴陽會議對當前行政訴訟法律適用中突出問題進行專題調研，並以多種方式聽取意見。其中提到“6.土地行政主管部門作出的徵地補償安置方案的可訴性。”共出現了五種意見。[16]五種意見加審查標準，如果再加上甘肅高院對如何協調行政複議與行政裁決的關係問題，就會形成六種意見。在實踐中，當主審法官拿到該類案件時，如何審查？可以說是眼花繚亂、無所適從，怎麼判都有可能與上級法院存在差異。對此，建議最高院應當儘快統一裁判尺度，明確法律適用標準，對行政審判實踐中的前沿性、普遍性、典型性的問題及時進行歸納研究，以指導全國行政審判工作。
（四）關於審查標準問題。首先要明確被訴的行政行為，如果僅對行政複議或者行政裁決提起訴訟，應當是合法性審查為主，合理性審查為輔。理由是這涉及行政機關對徵地補償安置方案或者具體補償安置行為的首次判斷權問題。作為複議機關或者裁決機關，其進行復議或者裁決審查的重點應當是作出批准徵地補償安置方案的市、縣人民政府及其土地主管部門是否嚴格按照土地管理法第四十七條以及省政府公佈的土地徵收補償標準實施補償安置。對土地徵收補償標準的審查完全是合理性審查範疇，法院審查屬於二次複查，審查實體標準和程序標準。[17]實體審查一般應當尊重行政機關的首次判斷權，畢竟省政府公佈的土地徵收補償標準更有科學性和合理性。對於裁量行政行為的審查，經歷了“裁量不予審理原則”到“有限的司法審查原則”，“一般來講，將行政裁量的違法稱為‘裁量逾越’和‘裁量濫用’。”[18]行政訴訟法第七十條濫用職權、明顯不當予以撤銷被訴行政行為，就涉及到了對裁量行政行為的審查標準。對裁量行政行為的審查，其實最高院通過行政判例的形式引入了比例原則。在德國，更早就有以違反比例原則為由撤銷裁量處分的判例。現在對裁量行政行為的審查適用比例原則已經形成共識。所以在實體審查被訴行政補償爭議時，一般應當尊重行政機關的首次判斷權，除非其嚴重違法比例原則。在程序審查上，應當按照行政複議法或者《甘肅省徵地補償爭議裁決辦法》規定的程序規則予以審查。“在相關程序不完備的情況下，人民法院還應當對行政裁決是否符合正當程序原則進行審查，違反正當程序原則的，應當認定行政裁決違法法定程序。”[19]如果僅對徵地補償、安置方案提起訴訟，不屬於行政訴訟的受案範圍，應當告知其先行行政複議或者行政裁決。
（五）在土地管理法實施條例修改中增加徵地補償、安置決定的內容。建議徵收主體可以作出徵地補償、安置決定，主要是基於兩個方面的考慮：一是土地管理法及其實施條例對該問題均沒有明確的規定，已經通過的《土地管理法》對該問題仍然沒有作出正面回應，也許會放在土地管理法實施條例的修改中予以回應。根據筆者調研，為了有效化解土地補償爭議，轄區中、基層法院法官的意見是：在與被徵收人不能達成徵收補償、安置協議的情況下，土地徵收主管部門可以按照土地徵收補償、安置方案的規定，根據被徵收人的徵收情況，報請市、縣級人民政府作出徵地補償、安置決定。徵地補償安置決定的主要內容是圍繞被徵收人的房屋、地上附著物的補償以及社會保障安置，不涉及集體土地的補償。集體土地補償費應當在農村集體經濟組織內部合理分配，不屬於徵地補償安置決定的內容。另外，對土地補償費的救濟主體應當是村民委員會或者農村集體經濟組織，甚至過半數村民，單個的被徵收人不能主張土地補償費的救濟。在當前，沒有法律明確規定的情況下，根據最高院生效裁判的意見，在達不成徵收補償安置協議時，為了實質性化解行政爭議，鼓勵或者引導市、縣級人民政府作出徵收補償、安置決定。甘肅高院也嘗試作出如下判決“撤銷環縣人民政府對耿某作出的環政房徵補〔2017〕第02號房屋徵收補償決定；責令環縣人民政府對耿某履行安置補償義務。”[20]在進行判後釋明時，建議環縣人民政府作出補償、安置決定。二是為了解決徵地補償、安置方案以及徵地補償標準的可訴性問題，市、縣級人民政府作出徵地補償、安置決定的依據必然是徵地補償安置、方案和徵地補償標準，通過對徵地補償安置決定的審查，附帶審查徵地補償、安置方案和徵地補償標準，可以做到全面審查，保障被徵收人的合法權益，也即落實了生活水平不降低、長遠生計有保障的目標。
七、結 語
徵地補償爭議既包括土地補償爭議，又包括房屋以及地上附著物補償爭議，由於補償標準的制訂主體不同，相應的救濟途徑亦不同，行政協調、行政複議或者行政裁決是主要的救濟途徑。無論是行政複議抑或行政裁決，從確定權利救濟途徑的角度出發，都是為了建立和完善有效的群眾利益訴求機制和權益保障機制，引導被徵地的農村集體經濟組織和農民通過法定化的渠道表達利益訴求，維護被徵地農民和用地者的合法權益。鑑於兩種權利救濟保障機制的差異性，在行政執法和審判實踐中表現的不盡滿意。新通過的土地管理法已將集體土地引入土地市場交易確立為新的土地交易制度，集體土地徵收與入市引起的矛盾也會更加激化。譬如如何有效緩解和化解土地徵收矛盾，確立實質有效的化解爭議渠道，確立被徵收人合理表達訴求的渠道，確立公共利益與個人利益的衡量標準都等等。筆者對兩種救濟制度的基本法理及存在的問題進行較為全面的梳理與闡述，以供立法者參考。
註釋：
[1]作者簡介：毛勝利，甘肅省高級人民法院行政庭庭長；朵利民，甘肅省高級人民法院行政庭審判員。
[2]一審：白銀市中級人民法院（2018）甘04行初14號；二審：甘肅省高級人民法院（2018）甘行終575號。一、二審裁判文書已公開發佈於中國裁判文書網。
[3]《中華人民共和國土地管理法實施條例》第二十五條第三款規定：市、縣人民政府土地行政主管部門根據經批准的徵用土地方案，會同有關部門擬訂徵地補償、安置方案，在被徵用土地所在地的鄉(鎮)、村予以公告，聽取被徵用土地的農村集體經濟組織和農民的意見。徵地補償、安置方案報市、縣人民政府批准後，由市、縣人民政府土地行政主管部門組織實施。對補償標準有爭議的，由縣級以上地方人民政府協調;協調不成的，由批准徵用土地的人民政府裁決。
[4]《中華人民共和國土地管理法》第四十七條規定：徵收土地的，按照被徵收土地的原用途給予補償。
徵收耕地的補償費用包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費。徵收耕地的土地補償費，為該耕地被徵收前三年平均年產值的六至十倍。徵收耕地的安置補助費，按照需要安置的農業人口數計算。需要安置的農業人口數，按照被徵收的耕地數量除以徵地前被徵收單位平均每人佔有耕地的數量計算。每一個需要安置的農業人口的安置補助費標準，為該耕地被徵收前三年平均年產值的四至六倍。但是，每公頃被徵收耕地的安置補助費，最高不得超過被徵收前三年平均年產值的十五倍。
徵收其他土地的土地補償費和安置補助費標準，由省、自治區、直轄市參照徵收耕地的土地補償費和安置補助費的標準規定。
被徵收土地上的附著物和青苗的補償標準，由省、自治區、直轄市規定。
徵收城市郊區的菜地，用地單位應當按照國家有關規定繳納新菜地開發建設基金。
依照本條第二款的規定支付土地補償費和安置補助費，尚不能使需要安置的農民保持原有生活水平的，經省、自治區、直轄市人民政府批准，可以增加安置補助費。但是，土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被徵收前三年平均年產值的三十倍。
[5]本部分內容均參照原國土資源部國土資發〔2004〕238號、國土資廳發〔2006〕3號、國土資發〔2008〕135號文件。
[6]原國土資源部國土資發〔2005〕144號《關於開展制訂徵地統一年產值標準和徵地片區綜合地價工作的通知》。
[7]同上。
[8]柳經緯：《評標準法律屬性論——兼談區分標準與法律的意義》，載《人大複印資料：憲法學、行政法學》2019年第3期。
[9]《最高人民法院關於審理涉及農村集體土地行政案件若干問題的規定》第十條：土地權利人對土地管理部門組織實施過程中確定的土地補償有異議，直接向人民法院提起訴訟的，人民法院不予受理，但應當告知土地權利人先申請行政機關裁決。
[10]江必新主編：《最高人民法院關於審理涉及農村集體土地行政案件若干問題的規定理解與適用》，中國法制出版社2013年版，第120頁。
[11][德]弗裡德赫爾穆·胡芬：《行政訴訟法》（第5版）莫光華譯，劉飛校，法律出版社2003年版，第59-60頁。
[12]參見最高人民法院（2017）最高法行申1118號行政裁定，王金玲訴亳州市人民政府土地行政徵收一案，該裁定認為:“....據此，對市、縣人民政府批准的徵地補償、安置方案不服的救濟途徑，應當先向行政機關申請裁決（複議）。”
[13]具體內容參見原國土資源部國土資發〔2006〕133號《國土資源部關於加快推進徵地補償安置爭議協調裁決制度的通知》。
[14]（2018）最高法行申9268號行政裁定認為，補償安置方案本身並不直接設定被徵收人的具體權利義務，亦不對其權利義務產生直接影響，具有階段性特點；產生直接影響的應當是相關征收實施部門根據方案所推進的後續具體的補償安置、搬遷等行為。
[15]（2017）最高法行申1118號行政裁定認為，對市、縣人民政府批准的徵地補償、安置方案不服的救濟途徑，應當先向行政機關申請裁決（複議）。在此類複議前置案件中，由於複議機關的處理決定是人民法院審理相關案件的必要條件，因此，如果複議機關作出不予受理決定，當事人只能就該不予受理決定向人民法院提起訴訟，而不能直接針對原行政行為起訴。
[16]《最高人民法院行政法官專業會議紀要（三）（徵求意見稿）》：6.土地行政主管部門作出的徵地補償安置方案的可訴性。第一種意見：不可訴。有關補償標準、補償安置方案的行政複議是終局決定。第二種意見：根據《土地管理法實施條例》第25條規定，對徵地、補償安置方案不服的，應當由縣級以上地方人民政府協調；協調不成的，由批准徵收土地的人民政府裁決，對省人民政府作出的裁決不服的，可以提起行政訴訟。第三種意見：對補償標準、補償安置方案不服的，應當向上一級人民政府申請行政複議，且複議終局。第四種意見：土地行政主管部門公告的補償安置方案是確定補償安置項目、標準、內容和款項的重要依據，具有一定的普遍適用性。對土地行政主管部門補償安置方案公告不服的，應當先申請批准該補償安置方案的市、縣人民政府協調。協調不成的，當事人可以根據《行政複議法實施條例》第十三條規定，以批准補償安置方案的市、縣人民政府為被申請人，向上一級人民政府申請行政複議。複議申請人對行政複議決定仍不服提起行政訴訟的，人民法院應予受理。同時，省、設區的市人民政府制定發佈的在行政區劃內統一適用的補償標準文件，不屬於行政複議受理和行政訴訟受案範圍。第五種意見：由於補償安置更多不是以市場評估機制確定，而市、縣人民政府批准的徵地補償安置方案在確定具體補償安置內容時具有核心地位，故仍有監督必要。考慮到《土地管理法實施條例》第25條規定實際暗含行政裁決先行、然後再進入行政訴訟的意思，既然該裁決已由國法〔2011〕35號文件規定為行政複議程序，且此類爭議仍屬較為抽象、規範化的行政行為爭議，由行政機關先行處理，能夠及時統一標準並減少糾紛。因此，被徵收人對徵地補償、安置方案不服的，應當向地市級人民政府申請行政複議，對複議決定不服提起訴訟的，人民法院應當受理。同時，考慮到徵地補償安置方案由市、縣人民政府批准，由市、縣土地行政部門組織實施，在行政複議程序中可以將市、縣人民政府和土地行政部門均列為複議被申請人；經複議維持的，行政訴訟中可以將複議機關、市、縣人民政府和土地行政部門列為共同被告。人民法院處理此類爭議時，在監督形式、監督範圍、裁判方式等方面仍應秉持司法謙抑。對不違反上位法和地方政策規定的土地補償費、安置補助費、青苗、房屋以及社會保障等補償標準、支付對象和支付方式，一般應予支持；對宅基地上合法房屋或者符合“一戶一宅”建設標準的房屋，應以確保居住水平不降低為原則，可以採取重置價格補償加異地安排重建、產權調換或者貨幣方式補償；房屋位於因歷史原因形成的“城中村”且無法通過協議解決補償安置問題的，可以參照相近地段國有土地上房屋市場評估價格基準並扣除房屋合法佔地面積對應的國有土地出讓金額，確定補償金額。”
[17]江必新主編：《最高人民法院關於審理涉及農村集體土地行政案件若干問題的規定理解與適用》，中國法制出版社2013年版，第124-125頁。
[18][日] 田村悅一：《自由裁量及其界限》，李哲範譯，中國政法大學出版社，2016年3月第1版，第40頁。
[19]江必新主編：《最高人民法院關於審理涉及農村集體土地行政案件若干問題的規定理解與適用》，中國法制出版社2013年版，第125頁。
[20]參見（2018）甘行終412號行政判決。一審：平涼市中級人民法院（2017）甘08行初64號行政判決。一、二審裁判文書已公開發佈於中國裁判文書網。
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