「案例」德清：均等高效的戶籍制度改革

2013年9月30日起，德清縣正式取消農業、非農業戶口性質劃分，並實行改革“三步並進”：統一城鄉戶口登記，取消各種戶口性質劃分，統一為“浙江居民戶口”；分類明確戶口遷移制度，明確有合法穩定住所人員、引進人才等7類不同情形的城鎮落戶標準；完善居住證制度，對流動人口實施積分管理，按其貢獻大小等因素實行差異化保障，使之安心就業。

戶籍制度改革後，德清縣農村居民除了有與城鎮居民一樣的社會救助、住房保障、基本醫療保險等社會保障外，還享受到了義務教育、失業保險、就業扶持等一系列配套政策。德清縣在入學、住房等方面推行積分制管理，逐步實現基本公共服務從戶籍人口向常住人口全覆蓋。“德清樣本”目前已升級為“湖州經驗”在全省推廣，為全國戶籍制度改革的推進提供了鮮活的“浙江元素”和“浙江實踐”。

一、先確權再戶改，

有序推進農業轉移人口市民化

圍繞推進農業轉移人口市民化面臨的產權問題和能力問題，即實施戶改後農村原有權益能否得到保障和農民進城後的就業、居住以及長遠生存發展問題，明確了“先確權、再戶改”的改革思路，做到“三權到人（戶）、權跟人（戶）走”，從制度上保障農民合法權益，打消農民進城的後顧之憂。以確權、保權解決產權問題。通過“6個100%”的農村產權確定，真正讓農民成為擁有完整產權的市場主體。對全縣農村土地（山林）承包經營權確權工作進行再清理、再核查，確保100%確權發證到位。以賦權、活權解決能力問題。確權、保權是基礎，但要確保戶改成功的關鍵是要讓產權“活起來”，讓產權能夠對老百姓有收益，有效解決農民進城落戶的能力問題。一是建立縣、鄉、村三級農村綜合產權交易中心，制定農村綜合產權流轉交易管理辦法等19項政策，實行交易規則、鑑證程序、服務標準等“六統一”的管理模式。二是深入推進農村金融改革創新，開展農業擔保、農村資金互助、林權抵押、農房出租和抵押貸款試點等各項工作，有效激活農村“沉睡”資產，讓“死產”變“活權”、“活權”生“活錢”。三是加快土地流轉，促進資源集中整合，引導農民以“土地股化”、“林地股化”實現規模經營，擴大土地流轉收益，進一步促進農民增收。

二、調整戶籍政策，

全面消除農村人口遷移體制障礙

以消除農民進城鎮落戶政策性、體制性障礙為導向，同步進行城鄉統一戶口登記制度、戶口遷移制度和居住證制度改革。一是統一城鄉戶口登記制度。取消農業戶口、非農業戶口以及由此派生的自理口糧戶口、藍印戶口等各種戶口性質劃分，統一登記為“浙江居民戶口”。實施歷史遺留戶口問題清理；組織“一人多戶口”問題專項清理。打破城鄉人口的身份差異標識，促進城鄉人口身份平等，逐步實現社會管理城鄉一體化、公共服務均等化。二是分類明確戶口遷移制度。梳理、規範有合法穩定住所人員、有合法穩定職業人員、引進人才、投資人員、有突出貢獻人員、親屬投靠、縣域範圍內人員等不同情形的城鎮落戶具體標準。讓已經在城鎮居住就業且符合一定條件的農業轉移人口在當地落戶，讓當地經濟社會發展需要的各類人員可以不受住房和居住年限的限制在當地落戶。三是健全完善居住證制度。依託臨時居住證、居住證兩種證件形式和“積分落戶”等制度，使流動人口按照其居住年限、貢獻大小及當地承載能力等因素相掛鉤，實行差異化保障。讓當地經濟社會發展需要的外來務工、經商人員能夠享受與本地戶籍人口大致相當的基本公共服務，使之安心就業發展。

三、完善配套政策，

實現常住人口基本公共服務全覆蓋

全面梳理以不同戶口性質劃分而區別實行的公共服務類型，對附著在戶籍性質背後的醫療、教育、社會保障、公共保障住房等33項政策實行城鄉並軌，每年新增財政投入，並明確今後出臺政策將不再與戶口性質掛鉤，切實解決附著在戶籍背後的福利差距問題，真正讓農村轉移人口“進得來、安得下、逐步能融入”。

圍繞進得來，梳理出了將來極有可能就地就近城鎮化的“4個4萬人”，即原農村戶籍人口中被徵地的4萬人、在城鎮買房居住的4萬人、遊離在城鄉之間的4萬人和未來10年內逐步進城的4萬人。通過制度設計，有效解決農村居民在進城落戶過程中遇到的“玻璃門”、“彈簧門”、“旋轉門”等問題，推動農業轉移人口市民化進程。圍繞安得下，重點解決就業與居住問題。在就業方面，開展農民就業技能和心理素質培訓，切實增強進城農民就業技能和自身素質，使農民儘快適應城市生活，並保障享有與當地城鎮居民同等的就業困難人員申請認定、失業保險、就業扶持政策等權益。在居住方面，創新推出廉租房、經濟適用房由單一保障城鎮非農業人口改為統一保障所有戶籍人口。推進宅地基跨村、跨鎮置換，鼓勵農業人口採用宅基地“留權不留地”等方式，促進農民集中居住、土地集約利用，實現就地就近城鎮化。同時，依託西部山區民宿經濟的快速發展，支持引導當地農戶出租農村閒置住房，有效解決了當地農民進城買房的資金來源問題。圍繞逐步能融入，實行城鄉統一的社會救助、基本醫療保險、失業保險等改革配套政策，消除城鄉居民的待遇差別。

四、堅持穩妥推進，

確保農村和諧穩定

將“積極穩妥”貫穿戶籍制度改革始終，確保相關配套政策及操作細則周密完善、銜接順暢。一是實施改前風險評估。改革實施前，專門安排教育、民政、人力社保、農業、林業等13個相關部門，根據自身職能對戶籍制度改革進行重大決策社會穩定風險評估，並分別採取相應穩控措施化解，完善相關應急預案。二是做好改中數據轉換。把戶籍數據轉換作為啟動改革的標誌和基礎性工作。在實施戶籍數據轉換前，對全縣戶籍數據進行備份，固化原農業戶口人員的數量、分佈等時點情況，並作為繼續執行農村居民相關政策的備份資料，既打消了農民對自身身份標識的“後顧之憂”，也為改革“容錯復原”提供了技術保障。三是開展改前宣傳引導。召開全縣戶籍制度改革動員會和新聞發佈會，對有關工作進行動員部署，對有關政策進行發佈通報。嚴格宣傳工作紀律，統一宣傳口徑，以“一問一答”的形式編制戶籍制度改革讀本，在本縣範圍內開展集中、適度宣傳。明確改革啟動後，嚴格落實跟蹤監測措施，第一時間發現、分析、解決改革中遇到的苗頭性不穩定、不和諧問題和輿情動向。