经济下行压力越来越大，各方面压力正在显现。
积极的财政政策处于关键的位置，对于稳定经济起到千斤顶的作用。市场对于基建及财政稳增长存在很大的期待，但去年大减税已经让财政压力很大。
图：2019年的税收增长只有1%
在去年底的中央经济工作会议，也提出了“三保”（保工资、保运转、保基本民生）的要求。
但是，当前对于积极的财政政策到底要多积极，显然各界并没有形成一致的看法，甚至分歧还不小。
一种看法是，现在很难真正再积极了，财政支出压力太大，要以收定支，不能胡乱地扩张。
另一种看法认为，我们还有很大的空间呢，尤其是与发达国家相比，我们负债水平还可以上去。如果常规的发债渠道不够，没关系，我们还可以发特别国债嘛，黄qf就建议发1万亿（见本公号文章《智囊团大辩论，经济增速可能不会调低》）
图:政府债务占gdp比重
从上图可以看出，横向比较来看，中国政府债务占gdp比重还很低，比主要的发达经济体都低，也就是还有很大加杠杆的空间。
但要注意的是，中国的政府债务存在很大的特殊性，因为很多地方平台的债务并未计算到政府债务，而是进入了企业负债。因此，衍生的一个问题是，如果要实施积极的财政政策，要不要将地方平台这个发动机重新点燃呢？
最近，一些政策性银行在实行统贷统还的模式，钱给到地市或更高级别平台，然后再给到区县平台，等于是更高级别平台起到一个转贷和担保的作用。这样到底好还是坏，风险如何评估？如果地方不能加杠杆，财政要真正积极起来搞建设是很难的。但如果地方真正开始加杠杆，那这几年化解地方隐性债务的努力都白费了，功亏一篑。
到底是以收定支过紧日子，还是大手笔扩张财政收支？到底继续严格控制地方隐性债务，还是悄悄地又开个后门，让地方加点杠杆发动经济？
这是当前面临的重大方向问题。
近日，财长在求是杂志上发表了一篇重要文章，从某种意义上可以说是回答了上述重大争议，传递了重要的政策信号。
1、文章传递的重要信号
这篇文章谈了四个方面的问题，但是最重要的是讲述财政政策的“新内涵”，为什么要讲新内涵呢？
因为现在的形势和过去相比，发生了很大变化：单靠扩大支出的方式是不行的、财政加力的空间是有限的、不受管控的支出扩张是不现实的。
“
单纯靠扩大财政支出规模来实施积极的财政政策行不通，必须向内挖潜，坚持优化结构、盘活存量、用好增量
在当前财政收支平衡压力持续增大、加力空间有限的情况下，为确保民生得到有效改善，必须坚持节用裕民
类似的表述在文章中还有，其中核心指向就是一个：不管是民生，还是稳增长的项目支出，财政不可能无限扩张，空间都是有限的。
所以在这个大背景下，财政政策必须“提质增效”，因为做大蛋糕比较难了，那么就只能在分蛋糕时，提高质量和增加效率。
文章展现了财政支出面临的压力和挑战，要重点保障的支出类别非常多，从排序来看，疫情防控支持，非常紧要；脱贫，是今年必须完成的任务，也很重要；创新发生和产业升级、城乡协同发展是战略任务，也必须支持。防治污染属于三大攻坚战之一，不能少。还有各类民生刚性支出，更不能少。
因此，在文章中，财长也很尖锐地点出了一些问题：
“
加强重大项目财政可承受能力评估，清理规范过高承诺、过度保障的支出政策，建立民生政策和财政收入增长相协调的机制。
重大项目，很多并未经过财政评估，但项目先上马，后算账。再比如，民生支出，有些领域可能过高承诺、过高保障，也需要建立协调机制，说到底就是要砍下来，这可是要得罪人的。
在全文，没有出现“基础设施建设”或者“基建”。
去年年初，虽然大减税的计划已经在案头，但是在面对经济下行压力的背景下，发改委不断呼吁，要继续增加中央预算内投资，然后在春节前就提前下达了一批投资项目，这为去年一季度经济企稳打下了基础。后来3月份的两会确认，中央预算内投资安排5776亿元，比去年增加400亿元。
但是，今年同样又一次面临很大下行压力，目前除了专项债像去年一样，提前下达指标外，中央预算内投资这块没有新动向。最近的高层讲话提到了要求推动重大项目开工建设，以及将中央预算内投资向疫情重点地区倾斜等，但没有披露是否继续加大预算内投资规模。
所以，综合来看，前沿君认为，除非中央作出决策，采取类似于大幅增加赤字，发行特别国债等模式来促进基建稳经济，否则基建是难以大反弹的。
第二，这篇文章再次明确了一个信息，今年会继续研究减税政策。
财长的文章说：
“
继续研究出台阶段性、有针对性的减税降费措施，缓解企业经营困难。
疫情发生后，前沿君一直在观察财政部各种表态，没有表述要继续新出减税政策，只是落实落细去年的，直到高层表态后，财政部赶紧表态，会继续研究，而且是“阶段性”、“有针对性”，所以规模不大。希望能对关键的行业起到雪中送炭的作用。
第三，要求调低收入预期目标。这说明，目前这个目标还没有确定，或者还要重新调。过去，一般来说，gdp增速目标确定了，再就根据gdp增速目标来推导出财政收入的增长目标。而现在不知是不是受疫情影响，导致gdp目标还没定。
文章说：
“
收是支的基础，收入预算要实事求是、合理预测，充分考虑实施减税降费政策和经济下行因素，审慎确定收入预期目标，留有余地。要防止因收入预期目标确定得过高，影响减税降费政策落实。
去年税收增长1%，那么今年的目标会是多少？零增长或负增长的目标应该不可能吧？
从上面几个方面来看，今年的积极财政政策是难有特别大的作为，因为空间有限。
2、下一步应当如何做？
财政一边是财，一边是政，要理好财，必须两者结合。在当前财政收入难以大增长的情况下，要理好财，显然需要作出大刀阔斧的改革，一手减支，一手把钱用在刀刃上。
那么，前沿君认为，不妨以更大的力度来进行改革，主要包括以下几个方面的建议：
第一，必须在增长目标上达成一致，这是大前提。
之前，社科院副院长提到，5.7%左右就可以实现2020年比2010年翻番的目标。如果这个目标不放松的话，那么很可能5.7%就是底线。
到底是定低一点目标，还是定高一点，这很关键，直接决定明年的财政目标。所以，正如财长的文章中所说，要实事求是地确定财政增长的预期目标，防止目标过高，影响减税降费政策落实。
前沿君认为，经济增速下行是必然的趋势，应当主动调低增速目标，避免因为要保增速而过度刺激，带来的后遗症更大。
第三，切实改变财政周期和顺周期性，加强政策之间的协调。在承认增速下行的前提下，适度稳增长。
其中一个重要方面就是中央预算内投资，这是最能起到立竿见影效果的稳增长政策，但是这些年，无论经济好与坏都在增长。前年，在一次重要会议上，社科院高培勇对此进行了激烈的批评：
“
中央基建投资在1998年之前不过几百亿，而到目前为止，已经将近6千亿了，占到中央本级预算的五分之一。
基建投资本身是反危机的产物，其作用是拉动内需。但是这些年来，逆周期已经逐渐转化为顺周期了，该退的不退，每年还要保证都有增长。规模越来越大，支出范围就逐步的扩大，实际上已经由基建延伸到其他一般性的领域去了。本来是用于拉动内需的投资项目，还延伸到了竞争性领域以及其他的，特别是地方事权的领域当中去了，这是一个很大的问题。
第三，加快养老金改革，减少财政对社保基金的高额补贴，可以尽快进一步推进养老第三支柱的改革。
现在各级财政每年的给社保基金的拨款总额都在万亿以上，年年增长，2019年已接近2万亿。如果养老变成财政兜底的模式，未来财政将更加不堪重负。所以，应尽快启动改革，减轻财政的负担，增强养老金的可持续性。上篇文章分析的全国统筹也是其中之一。
第四，进一步推进机构改革，砍掉拉低经济效率和阻碍生产力提高的部门。甚至可以考虑大改革，缩减一个层级的政府。现在有五级政府，链条长，行政审批多。而在一些地方早已实行了省直管县的试点，减少政府层级，从而大幅减轻财政供养人员负担。
另外，事业单位改革必须深化。事业单位改革当然不能完全甩包袱式地进行，这会带来很大问题。但是事业单位要么转变为准行政机关，要么转变从事公共服务的非盈利组织，和财政之间划清界限。
财政对于公共服务事务的支持，不必然要养机构、养人、养事，而应当采取购买公共服务的模式，对所有的非盈利机构开放，从而大幅减轻财政供养事业单位人员机构和人员的负担。
第五，对大项目的财政可持续性进行评估，未评估，不能随意先上项目后算账。大项目对稳增长有很直接的作用，但是消耗的资金量大，盈利回收漫长甚至难以盈利，挤占的财政和金融资源不少。因此，凡是要财政投入的大项目，应当先由经过财政评估，审慎推进。
第六，继续严肃约束财政纪律，严管地方隐性债务。从2014年43号文开始启动的地方债的大置换、大整顿以来，财政部门提出了“开前门、堵后门”的方针，但是开了前门，后门仍没堵上，又出现许多漏洞。然后又开始新一轮的整顿。应当说，在约束财政纪律上，财政部门这些年做了大量的工作。
现在地方专项债的口子已经开得很大，规模不断上升，应当继续坚持改革的方向，开前门堵后门，不应放松对地方隐性债务监管。如果再度放松对地方平台及债务的监管，甚至作为稳增长的发动机，不仅前面的工作功亏一篑，而且后患无穷。
第七，出让国资变现。出让国资是一个敏感问题，但国资有序退出某些领域，其实可以给民间资本更多的空间，提升经济的活力。但这是一个操作上非常难的事。
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