“牧民”一詞，聽起來有些陌生，甚至還有一些排斥。民怎麼能牧呢？是不是不把老百姓死活當回事？其實還真不是那麼回事。
“牧民”基本釋義
“牧民”，據《漢書．卷二三．刑法志》所載：“且夫牧民而道之以善者，吏也。”據《過秦論》（賈誼，西漢）所云：“是以牧民之道，務在安之而已。”
這說明，牧，即讓老百姓安之的意思。安，就是安定、安居、平安的意思。而能夠做到牧民，且善者，才能稱為吏，才能稱為“好官員”。牧民，就是治理人民、管理民事的意思。
可見，牧民在古代是評價很高的。只有那些愛民如子的好官才能有的評價。
另據，漢以前更早些時候《管子·牧民·國頌》記載：
凡有地牧民者，務在四時，守在倉廩。國多財，則遠者來；地辟舉，則民留處；倉廩實，則知禮節；衣食足，則知榮辱；上服度，則六親固；四維張，則君令行。故省刑之要 ，在禁文巧；守國之度，在飾四維；順民之經，在明鬼神、只山川、敬宗廟、恭祖舊。不務天時，則財不生；不務地利，則倉廩不盈。野蕪曠，則民乃菅；上無量，則民乃妄。文巧不禁，則民乃淫；不璋兩原，則刑乃繁。不明鬼神，則陋民不悟；不只山川，則威令不聞；不敬宗廟，則民乃上校；不恭祖舊，則孝悌不備。四維不張，國乃滅亡。
管子，即“九合諸侯，一匡天下”的齊國名相管仲（約前723--前645）。《管子·牧民》是《管子》的一段，是管仲所寫的一部論文集，後由其繼承者、學生，收編、記錄管仲生前思想、言論的總集。
從這篇文章看，管仲對“牧民”的要求是很高很高的，從中可以看出，應該是“聖君”的水平，其治下應該可以達到小康水平了。
《易中天中華史》也講到牧民，是這樣說的：
被漢武帝樹為道徳楷模的愛國商人ト式，當時捐款甚多，卻不肯做官。於是漢武帝便說，你到朕的上林苑去放羊吧!
結果，上林苑的羊被ト式養得肥肥大大漢武帝大為讚賞。
ト式卻說，管理老百姓，也跟放羊一樣啦!
漢武帝聽他這麼說，便讓他做了縣令。沒想到，ト式先後相任縣令的兩個縣，一派祥和太平。縣令也好，郡守也罷，豈非牧?
實際上，地方就是帝國的牧羊人，他們的轄區也就是牧區。好一點的牧羊人如ト式，基本上無為而治順其自然;兇一點如寧成，便被批評為“如狼牧羊”。
這樣看來，把州官叫州牧，也就並不奇怪了。
“牧民”制度淺析
既然有“牧民”這麼崇高的追求，那麼牧民制度也就隨即產生。據不完全考證，“州牧”作為地方行政長官的州官，其制度產生不早於西漢時期。
但另有說法，堯舜時代就有十二牧，也就是大部落的酋長，兼任部落聯盟的職務。十二牧之上，還有四嶽，其實是小聯盟的盟主。
漢代的“州”相當於省，州設“刺史”（不同時期也叫“州牧”，如劉備曾經是“豫州牧”）；“州”下置“郡”（相當於“市”），郡設“太守”；“郡”下面還有“縣”，大縣設“縣令”，小縣設“縣長”。三國時魏、吳、蜀都沿用漢代的做法。
漢武帝時設十三州部，每部設一刺史，漢成帝時，改刺史為州牧。後廢置無常，有時叫刺史，有時叫州牧。東漢靈帝時，為鎮壓農民起義，再設州牧，並提高其地位，居郡守之上，掌一州之軍政大權。
如東漢末期，為我們熟知的劉表為荊州牧，劉璋為益州牧，這兩位皇室宗親作為州牧應該是合格的。
以後歷代設都督、總管、節度使等，州牧之名即廢。唐宋時惟京師或陪都地方最高長官以親王充任者，尚稱為“牧”，其他州牧之名均廢。明清時期往往借作知州的別稱，派出的總督和巡撫，就例兼都察院右都御史和右副都御史，已與漢時州牧不可同日而語了。
牧民與牧官
治理人民，既然像放牧一樣，那麼雄才大略如漢武帝，對待官員，也就會像放牧一樣。在皇帝的眼中，官員和老百姓其實沒什麼大的區別。
不過，漢武帝準備牧民牧官時，派出的官員不叫州牧，叫刺史。刺史的任務也不是牧民，而是牧官。他們要管的，是郡守和郡尉，縣令和縣長。
漢武帝，為什麼要這樣做?
因為帝國實在太大。據統計，秦轄郡36個，漢轄郡100多個，縣則有1300個左右，“吏員自佐史至丞相
12285人”。如此龐大的隊伍，皇帝一人根本就管不過來，只好讓一部分官員去管另一部分官員。
於是，有牧民之官，也有牧官之官。
牧官之官也有兩種。一種是上級官員，一種是監察官員。其實上級管下級，原本就有監察的職責。問題是上級官員包括丞相，也需要被監察。結果，相對獨立、直接向皇帝負責的監察官員，便應運而生。
這樣的官員，就叫御史。
御史到漢代成為監察官員。此後，中華帝國的監察官員，在中央的都叫御史。其長官和次官，明清以前叫御史大夫和御史中丞，明清以後叫都御史和副都御史史。派往地方的，秦和漢初叫監御史，武帝以後叫刺史，唐代叫觀察使，宋代叫監司。
監察官員的地位很崇高，他們的法冠叫獬豸。獬豸(讀謝志)是一種神獸，見了不法分子就會用角去頂。因此但凡重大彈案，柳史都要頭戴獬豸冠，身穿內白外紅的法袍，當著星帝和百官的面在朝堂上宣讀起訴書。被彈効的官員則必須立即站出來等待處分，無一例外。御史的身份和職權也很特殊。
首先權限大。上至宰輔，下至郡縣，包括其他監票言員和自己的頂頭上司，都可以彈劾。御史大夫張湯，便差點裁在副手御史中丞李文的手上。
其次責任輕。只要聽到風吹草動，甚至流言蜚語，就可以舉報，不必負核實的責任，也不受反坐的處分，叫“風聞奏事”，也叫“風聞彈事”。
第三獨立性強。御史彈劾官員，不必通知照會有關部門，也不必經長官批准。因為監察機關是直屬天子的獨立部門，監察宮員也只對皇帝負責。因此，不但不受其他官員和部門制約，反倒有權監督一切門和官員。
這三條，從秦漢到明清，一貫到底。帝國中央的監察部門也一直存在，只不過西漢叫御史府，東漢到元叫御史臺，明清叫都察院。
但，僅有中央監察部門，是遠遠不夠的。因此，還必須往地方派遣巡視員，這就是刺史。只不過，漢武帝在派遺刺史的同時，還設置了監察區。
監區共13個，12個在地方，即翼州、井州、州、究州、徐州、青州、揚州、荊州、豫州、益州、涼州。京師所在的三輔(京兆尹、左馮翊、右扶風)、三河(河內郡河東郡、河南郡)，則與弘農郡合為司隸部。1部加12州，合起來叫13州部。
這是漢武帝元封五年(前106)的事。
司隸部的監察官員叫司隸校尉，秩比2000石，犀印青綬。他不但負責監察本部地方宮員，也負責監察朝廷，因此地位崇高。東漢時期，司隸校尉出席中央會議時，與御史中丞、尚書令一起專席而坐，號稱“三獨坐＂。派往十二州的刺史族600石，監察對象是600石到2000石的官吏。監察事項則有六種，叫“六條問事”，超過範圍就不能過問，也不能問小吏。
也就是說，刺史治官不治民，查大不查小，間事不幹政，巡視不長駐。他們在州里也沒有治所，每年8月出京，歲末回朝。刺史的主要佐屬則叫別駕，意思是另外駕一輛車，跟著刺史到處巡視。
由此可見、刺史不是地方官，而是中央特派監察巡視員。州也不是行政區，而是監察區。可惜後來刺史的權力越來越大，管事越來越多，也有了固定的治所。牧官之官同時也牧民，州作為監察區便慢慢向行政區過渡。
西漢成帝綏和元年，刺史改為州牧，職掌與刺史相同，官階卻高得多，秩3000石，位次九卿。以後反反覆覆，一會兒叫州牧，一會兒叫刺史。到東漢末年，漢靈帝再改刺史為州牧，並斌予軍政大權。漢帝國的地方建制，就由都、縣兩級，變成了州、郡、縣三級。
以後的唐、宋、元、明、清，也如此。一方面，帝國中央不斷派出監察官員和監察機關(比如元代的行御史臺)；另一方面，監察區和特派員，也不斷變成行政區和地方官。比如清代的總督和巡撫，就例兼都察院右都御史和右副都御史，但與漢武帝的設置州部和派遣刺史，已經不能相提並論。
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