导语

说起美国，许多人感到既熟悉又陌生，说熟悉是因为我们几乎每天都可以接触到来自美国的信息和产品，比如美国的品牌耐克、苹果、肯德基；美国名人特朗普、科比、麦当娜；美国影视漫威、迪士尼等等，可以说美国文化和潮流已经深深地融入进我们的生活。

美国影视漫威

但是，说到对美国的陌生，是因为大多数人并不了解美国的历史文化、政治和法律等深层次社会现实。在我们的印象里，一个国家的总统应该是权力最大的那个人，尤其是世界头号强国美国的总统。但是在现实美国社会中，整个国家的权力被分为立法、行政和司法三个部分，总统只是行政部分的首脑，主管立法的国会和主管司法的美国联邦法院处处限制着总统权力。那今天笔者就带领大家了解下总统在美国政治中的地位和作用，以及权力制约机制的由来。

一、美国总统只是美国政府的一个组成部分，其权力受到国会和最高法院的制约。

我们经常从新闻中听到一个词，即“某某人政府”，比如“奥巴马政府”、“特朗普政府”。这种说法给我们一个感觉，那就是美国总统似乎是美国权力最大的那一个人，他代表了美国。可是，如果我们查英文字典，就会发现这里说的“政府”二字并不是我们通常意义指的总揽一国政治事务的那个机构，而仅仅是一个国家行政管理机构。换句话说，美国的立法工作和司法工作并不在美国总统的管辖权内，而是独立运行的，与美国总统为代表的行政机构相互制约，这就是美国的三权分立制度。

三权分立制度

三权分立制度下，美国的政治权力分为立法、行政和司法三个部分，三个部分平起平坐，相互监督，而我们在新闻中经常只用一个“政府”就把三者笼统地概括在一起。所以，我们会有这样的感觉，奥巴马政府与某个国家达成了一项协议，但是属于“美国政府”的另一个部分国会却通过了一项完全不同的决议，造成前后矛盾的局面，甚至引起外交纠纷。

在美国政治制度设计中，总统只是行政分支的首脑，由于他是美国政府日常事务的主管，因此常常被推到前台，去代表这个国家发表这种意见，但这决不是说，美国由总统说了算。与总统相比，属于美国立法分支的国会就更有美国“主人”的味道。国会议员们都是从各个州直接选举出来的民意代表，他们制定法律和行事原则，然后让总统这个“办公室主任”领着他的行政班子去执行。如果国会对总统工作成绩不满意，就会通过一个决议，表达他们对总统的愤怒。和主管立法的国会以及主管行政的总统分支相比，主管司法工作的法院就显得比较低调。美国最高法院掌握了解释宪法的权力，在总统和国会就一个法案吵得不可开交时，往往需要最高法院出来裁决这个法案是不是违宪，如果一旦裁决法案违反了美国宪法，那么二话不说，这个法案无论是谁提出来的，都立马作废，颇有点扫地僧的姿态，总是在最关键时刻站出来。

即使美国总统是政府行政分支的主管，也依然时刻受到国会和法院的监督，甚至连总统任命自己的行政官员都受到制约，目的就是防止总统滥用职权，任人唯亲。上个世纪90年，克林顿总统刚刚上台，准备摩拳擦掌好好大干一番，他首要的工作就是组建一个可靠的政府班子，因此需要任命各个部门的部长。我们或许会认为，任命各个机构的负责人本就是总统的职权，虽然做不到想任命谁就任命谁，那起码可以干脆利落进行提名，然后让国会走走过场，通过审核。然而事情没有这么简单。

总统会提出他的认可的候选人名单，之后交给国会的专门机构审查，如果出现比较大的、有争执的问题，国会就会要求举行听证会。听证会的格局和法庭没有什么区别，对提名人产生不同意见的两方来说，都需要在听证会上提供证据，被审查的人也需要回答各种质询。有意思的是，这些听证会往往是向全国进行电视直播的，整个听证会审查过程都是在美国老百姓的注视下完成的。与法庭不同的是，听证会的程序结束后，结果要么是提名通过，要么是提名被否决，与司法审判无关。除非是在听证会过程中发现了违法问题，才会引发法律诉讼。

克林顿总统

回到克林顿总统这边，他提名一位女士担任司法部部长，这位女士是一名资深法律工作者，技术背景方面完全没有问题，同时克林顿也相信白宫在提名前已经做好了官员道德审查。如果提名人被否决，对总统来说是白忙活一场，同时也会产生很不好的影响。没想到，这位候选人还真是阴沟里翻船，国会审查提出，这位女士曾经雇佣非法移民当她家的保姆，另外作为雇主，她并没有依法缴纳雇主所应该上缴的税。还有什么比司法部长违法更可笑的事情？这让克林顿感到颜面尽失。最终，这位女士不仅没有当上司法部长，还被税务局的人找上门，要求补缴税金，并且进行了罚款。

懊恼的克林顿只能怪自己的审查工作不仔细，很快他就向国会提出了第二位候选人，结果国会还在审查的时候，这位候选人就主动坦白，自己家也曾经雇佣过墨西哥籍的非法移民做保姆，然后退出了提名。两任司法部长候选人都栽倒在雇佣非法移民的问题上。灰头土脸的克林顿向公众表示道歉，并且保证第三个候选人不会再出问题了，最后，第三个候选人通过了国会的审查，成了克林顿行政分支下的司法部长。

二、收银机的发明反映了美国分权制衡的思想。

在漫长的历史当中，现金交易是最频繁的商业活动之一，世界各地的店主们一直被两件事情所困扰，一个是统计盘点和制订进货计划，另一个是记录现金收入。但凡稍微大一点的店铺都会雇佣伙计来收银，有些时候钱箱里面的现金不够了，店员会先拿自己的钱垫着，日后再从钱箱中取出来。当一个店员每日从钱箱中把钱放入自己钱包时，谁也无法保障自己不会受到金钱的诱惑。

解决这个问题最常用的方法就是相互监督、突击检查，然后进行思想教育，从根本上改变人的思想。那美国人是怎么考虑这个问题呢？美国的思维很直接，他们往往是用实际的手段去解决实际的问题，他们不习惯，也不认为有必要去进行更深的哲学思考。一百多年后，美国的店主们找到了这个“实际的解决办法”。

南北战争以后，一个叫詹姆斯年轻人经营着一家咖啡馆，他渐渐发现，收银的伙计会随手从钱箱中拿走一些零钱，长时间下来，也是一笔不小的收入。为了解决这个问题，詹姆斯在航船上记录螺旋桨转动的机器的启发下，设计了收银机，这个机器能够把每一笔交易结果都显示出来，这样就能打消店员随手拿走零钱的小心思。后来，詹姆斯把专利卖了出去。新的专利拥有者在原来收银机的基础上，进行了一次关键性改进。他在收银机上附加了一个自动上锁的抽屉，以及一个铃铛。收银机不仅能计算交易的总金额，还能计算出应该找给顾客的钱，并把交易过程记录在纸上，只有叫双方没有异议后，按对了正确的按键，存钱的抽屉才会随着铃响打开，这样就杜绝了店员的私自拿钱的行为。

收银机

收银机的发明反映了美国人的一种思维方式，那就是人是不可靠的，换种说法，与其信赖一个人，不如去信赖一种机器或者一种机制的作用。在上面的故事中，收银机扮演了一个监督者的角色，它可以不受感情和人为因素的干扰，忠实地记录下每一笔交易，对不可靠的行为进行监督和控制。

这种不信任人的思想也贯穿了美国宪法的制订过程。美国建国后，一直处于一种松散的状态，当时组成美国的13个州，就仿佛是13个独立国家，有着自己的民兵，印刷着自己的货币。没有一个强有力的中央政府，让美国面临危机。为了解决这个问题，1787年，除罗得岛以外的12个州的55名代表终于齐聚费城，关在一幢普通房子里面开会，这一关就是好几个月，这就是著名的制宪会议。

我们或许会想象，一群开国元勋坐在一起，他们曾经浴血奋战，如今江山在握，重聚一堂，共同商讨成立中央政府，这似乎是一个准备大展宏图的喜庆场面。但实际上，几个月的制宪会议，始终气氛凝重，参会者心中都有一个忧虑，那就是怎么保证中央政府不会在权力的引诱下，变成一个凌驾于人民之上的怪物。

美国开国元勋们的忧虑不是毫无由来的，就在一百多年前，英国也发生了革命，克伦威尔在这次反对国王专权的革命中，成为一个传奇英雄。但是，在革命胜利后，克伦威尔把持了军权实行独裁统治，宣布自己是“护国公”，成为英国历史上无数暴君中的一个。当时的英国早已有了三权分立思想，但是克伦威尔还是独揽国家所有大权，动不动就解散议会，宪法也形同虚设。所谓的革命，不过是换了一个强权人物而已。

克伦威尔

历史的警钟一直响彻在美国宪法制定者耳边，他们深知中央政权一旦形成，就会利用手中的国家资源进行自我扩张。所以，他们做的第一步，就是把权力进行分割，这就形成了立法、行政和司法三大权力。在这基础上，他们还把这三种权力进行纵向切割，在联邦、州、市、县甚至是微不足道的小镇上都设立一套完整的三权分立框架。这个权力架构没有绝对的上下级领导关系，都是独立运行的，由当地的居民选举出来。总的来说，权力切割的原则就是宁可支离破碎、自相矛盾，也不能全面统一，高度集中。

尽管对权力进行了分割，但是他们依旧担心某一个权力分支会自我膨胀，因为这在英国就早已上演，英国明面上是三权分立，但是，权力的各个分支时时刻刻都会膨胀，行政力量一膨胀就会解散国会，国会力量一膨胀就会推翻行政，最终国无宁日。为了避免这种情况出现，他们决定给权力运行安装一个刹车装置，这就是美国权力结构中的所谓“制约和平衡”。因此，宪法中做出规定，政府任何一个分支的法定权力都要受到另外两个分支的制约，三大分支相互制约，任何一个分支都不可能在权力上的比重大于另外两个分支，从而杜绝绝对权力的出现。

三、尼克松总统因“水门事件”被国会弹劾，展现美国制度对权力的制衡。

前面说到，美国宪法的制定者们为了防止中央政府的权力无限扩张，将权力切割为立法权、行政权和司法权，并且三权相互监督，相互制约。这些制度在往后的几百年里不断实践，也遇到不少新问题，所以后世的美国人在原有基础上，不断改进和完善。最典型的就是规定了美国总统的任期。美国总统一个任期是4年，但对于总统连任，宪法并没有规定。比如罗斯福，就在美国历史上当选三次总统，连任两次，只不过在最后一个任期结束前就去世了。

罗斯福

随着时代的发展和美国国力的积累，美国政府的行政分支快速扩张，总统所掌握的财力、人力、物力以及军力都和两百多年前不可同日而语。美国人又一次感觉到不安全了，他们觉得应该给总统任期加以限制。于是，在1951年，美国人在宪法第二十二修正案中，规定了美国总统的职位只能任职两次，也就是连任一届。这条修正案强调了“人是不可靠的”这个观点。这条修正案也对选民进行了限制，当多数选民连续选一个人，并让他当了8年总统后，选民对同一个人的连续选举权就终止了。法律的目的是打断选民的热情，让他们冷静一下，再重新做出选择，以防止被哪个高明的政客给洗脑了。这种洗脑药在世界历史上并不罕见。

回想二战时，正是狂热追随者们排山倒海的呐喊声，给了希特勒和纳粹党发动世界大战的勇气。纳粹让美国人对“人是不可靠的”这个观点有了新的理解，不仅处于巅峰的当权者有可能是不可靠的，作为监督者的“人民”也一样可能是不可靠的，所以需要不断完善法律，不断升级政治制度的“收银机”，让一切不可靠因素都处于制约和平衡的系统当中。

希特勒和纳粹党

国会和最高法院的制约，以及对总统任期的限制，汇聚成一个监督总统职权的笼子，在这个笼子之外，美国社会对付总统还有最后一个武器，那就是弹劾。弹劾是指如果一位总统失职或者犯罪，违背了人民对他的委托，那么选民们可以选择弹劾总统，让他下台。弹劾总统的流程是代表广大民众的众议院发起弹劾法案，在联邦最高法院首席大法官的主持下审理，最后将弹劾提案交给参议院表决，如果出席的参议员有三分之二表示同意，那么弹劾法案就生效了，历史上最著名的就是尼克松总统弹劾案。

共和党人尼克松给艾森豪威尔总统当了八年副总统，积累了丰富的政治资本，距离总统之位只有一步之遥，可是尼克松在选举中输给了肯尼迪，两年后竞选加州州长也失败了，按理说接连两次失败已经算是为政治生涯画上了句号。可是不服输的尼克松还是在1968年卷土重来，以微弱优势险胜对手，当上了总统。但这几次选举经历让尼克松面对选举时多少有些不自信。

尼克松的第一个任期内，无论是处理国内政治事务还是国际外交事务，都显示出一个出色政治家的专业素养。所以尼克松渴求连任，继续完成他还未完成的抱负，另外作为一个政治家，他还有一丝虚荣心，那就是在1976年作为美国总统，主持美利坚合众国成立两百周年的庆典。可是，对选举有些不自信的尼克松还是显露出对总统连任的担忧。上级的担忧成了下级工作的动力，尼克松的手下为了获取民主党竞选策略的情报，跑到民主党竞选办公室水门大厦里安装窃听器，偷拍机密文件。结果第一次安装的两个窃听器，一个失效了，另一个录音质量不高。于是竞选班子成员第二次潜入民主党竞选办公室安装窃听器，这一次被抓了正着，这就是著名的“水门事件”。

水门事件

本来这件事只是尼克松手下的个人行为，选民们也不会太认真。可是随着新闻和检察官的深挖，越拉越多不利于尼克松的证据浮出水面。虽然这期间，尼克松赢得大选，成功连任，但是针对总统的调查一直在持续。后来，尼克松开始销毁有关的录音证据，这激怒了美国人民，游行示威不断。在民意的推动下，国会司法委员会决定对总统进行弹劾。其实，此刻的尼克松手握强大的军队权力和行政权力，可以负隅顽抗到底，但这将引发宪法危机。最终，尼克松从家人那里获得了慰藉，与好友兼国务卿基辛格商议后，在弹劾正式启动前，尼克松宣布辞职。

尼克松下台后，由他的副总统福特接任总统任期，福特上台后立马赦免了尼克松，确保他以后不会再被追究法律责任。美国人民也觉得这个赦免是公正的，尼克松已经为犯下的错误付出了代价。

四、总结

首先，我们说到了美国总统在美国政治中的定位，美国实行三权分立，把立法、行政、司法这三种权力分开，总统并不是权力最大那个人，他仅仅是行政分支的大管家。在实际权力运行过程中，总统的权力受到国会和最高法院的制约。

其次，我们介绍了美国人的一种思维方式，那就是认为人是不可靠的，威高权重的总统是不可靠的，作为监督者的人民也是不可靠的，因此需要用制度去限制总统的权力，就像为了避免店员顺手拿走零钱而设计出收银机一样。

最后，我们说到了在制度之外，美国社会对付总统的最终武器，那就是弹劾总统。最著名的总统弹劾案就是因“水门事件”而丑闻缠身的尼克松总统。尼克松下台后，被继任者福特特赦。这展示了美国监督机制对总统的强大制约能力。

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