07.29 刑事審判參考：如何認定“受委派從事公務”

轉自：悄悄法律人

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【指導案例1233號】

朱思亮非國家工作人員受賄案——如何認定“受委派從事公務”

一、基本案情

被告人朱思亮，男，1964年3月19日出生，湖北省天門市信用合作聯社原主任。2013年5月24日因涉嫌犯受賄罪被逮捕。

湖北省松滋市人民檢察院以被告人朱思亮犯受賄罪、鉅額財產來源不明罪，向松滋市人民法院提起公訴。

被告人朱思亮辯稱其不屬國家工作人員，指控其犯鉅額財產來源不明罪不能成立；指控其所犯受賄罪，證據不足，即使構成犯罪也應認定為非國家工作人員受賄罪。

湖北省松滋市人民法院經公開審理查明：

2006年，湖北省政府根據中央要求對農村信用社管理體制進行改革，全省農村信用社的管理由省人民政府負責，具體方式為組建湖北省農村信用社聯合社（以下簡稱省聯社），履行省政府對全省農村信用社的管理、指導、協調和服務職能。經湖北省銀監局批准，2007年2月，湖北省天門市農村信用合作社聯合社改製為股份合作制的社區性地方金融機構，即天門市信用合作聯社（以下簡稱天門聯社），由自然人股本金21 106萬元和法人股本金352萬元構成註冊資本，由社員代表大會選舉理事組成理事會，由理事會聘任聯社主任。根據中共湖北省委組織部、省聯社黨委相關文件，各市縣聯社理事長、副理事長、主任、副主任、監事長、黨委書記、副書記、紀委書記、黨委委員屬省聯社黨委管理的幹部，由省聯社黨委進行考察和任免。2009年12月，省聯社黨委明確被告人朱思亮為天門聯社黨委委員，提名主任人選。2010年1月，天門聯社理事會聘任朱思亮為聯社主任。2010年11月，省銀監局核准朱思亮天門聯社主任的任職資格。

2010年7月至2011年1月，朱思亮在擔任天門聯社主任、貸款審查委員會主任委員期間，利用職務上的便利，為天門雙贏置業投資有限公司申請貸款提供幫助，夥同黃某（時與朱思亮同居，另案處理）先後三次收受該公司法定代表人羅某某及其妻林某某所送人民幣130萬元及價值人民幣1.14萬元路易威登品牌女包一個。

另查明，2008年至2013年案發時，被告人朱思亮的個人和家庭財產及支出總額為人民幣603.6779萬元，而朱思亮能說明來源的收入為231.407112萬元，朱思亮對於差額人民幣372.270788萬元的財產不能說明來源。

松滋市人民法院認為，被告人朱思亮任職的單位性質為股份合作制企業，不屬於國有單位，但綜合分析朱思亮的任職方式，省聯社經省政府授權承擔對全省農村信用社進行管理的職能，其對朱思亮的人事任免在省政府授權的職能範圍之內，朱思亮符合“受委派從事公務”的特徵，應以國家工作人員論。據此，該院於2013年10月10日作出判決：認定朱思亮犯受賄罪，判處有期徒刑十一年，並處沒收個人財產人民幣一百萬元；犯鉅額財產來源不明罪，判處有期徒刑三年，決定執行有期徒刑十二年，並處沒收個人財產人民幣一百萬元。

一審宣判後，被告人朱思亮提出上訴，理由與一審時相同。

湖北省荊州市中級人民法院經公開開庭審理查明的事實和證據與一審相同。對於被告人朱思亮的主體身份，認為湖北省聯社、天門聯社均不屬國有企業或國家出資企業，省聯社黨委不構成法定的“委派”主體，朱思亮的職位不具有“從事公務”性質，因而朱思亮的主體身份不能以國家工作人員論。一審判決認定受賄罪罪名不當，認定朱思亮構成鉅額財產來源不明罪有誤。據此，該院於2015年4月24日判決撤銷原審判決；以朱思亮犯非國家工作人員受賄罪，判處其有期徒刑九年，並處沒收財產人民幣一百萬元。

二、主要問題

如何認定刑法規定的“國家機關、國有公司、企業、事業單位委派到非國有公司、企業、事業單位、社會團體從事公務”的人員？

三、裁判理由

（一）天門聯社和湖北省聯社均不屬國有企業或國家出資企業

對於天門聯社不屬國有企業或國家出資企業，兩審法院和控辯雙方意見一致，因為天門聯社註冊資本中確實沒有國有資產，聯社股本由自然人股和法人股組成，其中自然人股本金人民幣21 106萬元，法人股人民幣352萬元，其決策、經營機構的產生方式是由社員代表大會選舉理事，組成理事會，由理事會聘任主任。

對於天門聯社的上級機構湖北省聯社是否具有國有性質，一審法院和二審法院存在分歧：一審法院認為，儘管湖北省聯社並無國有資本控股或者參股，但其代表省政府履行對全省信用社管理職責，具有明顯行政管理性質，其管理權來源於省政府的授權，並代表省政府承擔管理責任。省政府出於金融穩定的考慮，對於各信用社經營中產生金融風險和其他突發風險，勢必會以某種形式介入並化解風險，國有資本有可能隨時介入信用社的運作，就目前中國國情來說，農村信用社是以國有資本和國家信用為最終保障進行經營的，因此受省政府委託對全省農村信用社進行管理的省聯社帶有一定國有性質。公訴機關亦持此觀點。二審法院則、認為，湖北省聯社註冊資金全部由湖北省內的90家市縣區農村信用社共同認購，共同以出資額為限對省聯社承擔責任，不具有任何國有性質。

我們同意二審法院的意見，理由是：（1）從省聯社現有股權結構看，其不是國有企業或國家出資企業，而是自主經營、自負盈虧的獨立法人，對全省農村信用社提供有償服務的收入和按規定收取的管理費作為省聯社的費用來源，自擔風險，自我約束。（2）從省聯社職能看，受計劃經濟影響，地方政府及相關主管部門對農村信用社負有一定管理職責，如同政府對商業銀行的管理職責和信用擔保一樣，但不能由此改變企業所有制性質，故公訴機關和一審法院以所謂“國有資金隨時可能介入”否定該企業非國有性質的觀點，不能成立。

（二）省聯社黨委不具有“委派”主體資格

公訴機關和一審法院認定本案成立“委派”，理由是：（1）從歷史背景分析，農村信用社是由農民自願入股組成的合作制金融機構，定位於服務“三農”。2005年，國務院決定對信用社進行改革，要求省級人民政府通過省級聯社或其他形式的信用社省級管理機構實現對當地信用社的管理、指導、協調和服務；同時防範和處置信用社的金融風險。湖北省改革方案亦明確省聯社為省委、省政府領導下的廳級金融機構，具體承擔省政府對全省農村信用社的管理、指導、協調和服務職能。（2）省聯社以企業的形式出現是因為其同時還具有辦理系統內資金結算業務等服務功能，是特殊歷史條件下的一種特殊的組織形式，雖然形式上是商業性金融機構，但實質上主要是受省政府委託履行行政管理職責的特殊組織。（3）由於省政府承擔對信用社金融風險的防範和處置責任，因而有權力和責任加強對全省信用社的管理，統一組織有關部門防範和處置轄內信用社金融風險。基於省聯社的特殊性質和肩負的職責，其對轄內信用社高級管理人員的管理採取了特殊的形式，將管理人員按級別和職責分屬省委、省委組織部、省聯社黨委管理。被告人朱思亮屬於省聯社黨委管理的高級管理人員，其任職先由省聯社黨委提名，再按信用社章程進行選舉，最終決定權在省聯社。（4）雖然省聯社行使對各市縣信用社高級管理人員職務的任免權，與省聯社章程中的規定存在一定衝突，但這恰恰說明在實際工作中，省聯社並沒有嚴格按照國務院和省政府文件規定放權，而是嚴格遵循“黨管幹部”的原則，基於權力的延續性和省政府的授權，代表政府行使人事任免權。綜上，朱思亮任職天門市信用社主任實質上是由省聯社主導，可以視為省政府通過省聯社行使委派權。

二審法院認為，根據刑法和有關司法解釋規定，“委派”主體限於國有單位或者國家出資企業中特定組織，湖北省聯社黨委不符合這一要求，不具有“委派”的主體資格。

我們同意二審法院的意見，理由是：（1）兩高《關於辦理國家出資企業中職務犯罪案件具體應用法律若干問題的意見》對於如何認定“國家機關、國有公司、企業、事業單位委派到非國有公司、企業、事業單位、社會團體從事公務”（以下簡稱“受委派從事公務”）規定：“經國家出資企業中負有管理、監督國有資產職責的組織批准或者研究決定，代表其在國有控股、參股公司及其分支機構中從事組織、領導、監督、經營、管理工作的人員，應當認定為國家工作人員”。據此，委派的主體應限於兩類組織：一是刑法明確規定的“國家機關、國有公司、企業、事業單位”；二是上述兩高《意見》中規定的“國家出資企業中負有管理、監督國有資產職責的組織”。從形式上看，湖北省聯社不屬於刑法規定的上述單位中的任何一種；省聯社黨委也不屬於國家出資企業中組織，本案並不具備認定“委派”的前提條件。（2）根據國務院、湖北省改革方案和湖北省聯社章程，省聯社的主要職能是對成員社提供協調關係、資金調劑、信息支持、風險處置等方面的有償服務。省聯社管理職責限於規範經營和防範風險等宏觀方面，並不對全省眾多成員社的經營管理負責，這有別於總公司對分公司的管理職能，而類似於人民銀行對商業銀行和其他金融機構的監督、管理。因而，省聯社的管理權不應包括對高級管理人員實質意義上的任免權。朱思亮任職之所以由省聯社提名，一方面是基於銀行業的特殊管理需要，另一方面是基於歷史傳統的習慣性延續。那種認為獨立自主經營各縣市信用社管理人員必須由政府主導任命的觀點，也與國務院、湖北省政府的改革方案、省聯社章程以及給企業經營自主權的改革方向相悖。因而，本案沒有充分事實依據表明省聯社對於朱思亮天門聯社主任職務的任命具有主導權。（3）省聯社是受國家機關委託對轄區內信用社進行管理的組織，由於省政府的委託授權，省聯社代為行使了省政府的部分行政職權。然而，受國家機關委託代表國家行使職權的組織本身不能視為國家機關，也並不因為這種授權委託而改變其自身的法律性質。值得注意的是，省聯社的工作人員如果在代為行使行政管理職權的過程中有職務犯罪行為，應當將其視為國家工作人員，但並不因此改變省聯社作為企業法人的性質。正如村民委員會等基層組織人員在受政府委託協助政府從事救災、搶險、防汛、優撫、扶貧、移民、救濟款物的管理等工作時，以國家工作人員論，但並不因此改變村委會作為基層群眾自治性組織的法律性質。

（三）被告人朱思亮的行為不屬於“從事公務”

公訴機關和一審法院認為，天門聯社儘管沒有國家出資，但從各級黨委下發的文件看，市州縣級信用社負責人具有一定行政職權，被告人朱思亮受賄放貸的行為不僅具有經營性質，還具有一定從事公務的性質。二審法院則認為朱思亮的職務行為不具有從事公務性質。

我們同意二審法院的意見，理由是：（1）所謂“從事公務”，是指代表國家機關、國有公司、企事業單位、人民團體等履行組織、領導、監督、管理等職責。公務主要表現為與職權相聯繫的公共事務以及監督、管理國有財產的職務活動。“從事公務”是認定國家工作人員的本質特徵。公務具有國家代表性、職能性和管理性，三者缺一不可。對於受國家機關委派從事公務的，主要表現為管理公共事務或者經營管理國有資產；對於受國家出資企業委派的，主要是代表國有投資主體對國有資產行使監督管理權，使其保值增值，體現國有投資主體的意志。一般來說，委派主體屬於國家機關或者具有國有資本出資，是受委派者從事經營管理國有資產的前提，本案並不滿足這一前提條件。（2）國家代表性是公務的本質特徵，被告人朱思亮的管理職位不具有國家意志性，因為朱思亮並非代表國家機關、國有企業行使職責。農村信用社是獨立經營、自負盈虧的以盈利為宗旨的股份制企業，服務“三農”、防止金融風險等只是附帶責任。任何企業在追求利潤的同時都擔負一定的社會責任，但不能將這種社會責任一律視為“與職權相聯繫的公共事務”。依照我國目前的金融管理體制，任何商業銀行金融風險的防控和應急處置，最終均由人民銀行、銀監會等政府部門負責，都是國家信譽擔保，但顯然不能基於這種國家信譽擔保一概認定這些金融機構的管理人員都在從事公務。（3）從產權結構和歷史背景看，省聯社的資本構成是由作為發起人的90家市縣信用社共同出資認購的，不存在國有資本成分，而天門聯社與湖北省其他市縣聯社一樣，都是由集體所有制改制而成的股份制金融企業，同樣不存在國有資本成分，因此認定朱思亮代表國家擔負經營、監督、管理國有資產，使其保值、增值的職責並無依據。從刑法第九十三條第二款的立法目的看，“受委派從事公務”人員作為國家工作人員認定主要是保護國有資產。受委派人員是否屬於從事公務，與接受委派的公司是否包含國有資產具有直接關聯。國有資產所在，即是受委派人員的公務所在。一般情況下，只有非國有公司中有國有資產，才存在委派；若無國有資產，既無委派必要，亦無委派可能。

綜上，湖北省農村信用社聯合社、天門市信用合作聯社均不屬國有企業或國家出資企業；湖北省農村信用社聯合社黨委不構成法定的“委派”主體；被告人朱思亮的職位不具有“從事公務”性質。因而朱思亮不屬國家工作人員，也不屬刑法規定的“國家機關、國有公司、企業、事業單位委派到非國有公司、企業、事業單位、社會團體從事公務的人員”。二審法院以非國家工作人員受賄罪對被告人朱思亮定罪處罰並撤銷一審判決認定的鉅額財產來源不明罪符合法律和法理，是正確的。

撰稿：最高人民法院刑二庭 黃明剛

湖北省荊州市中級人民法院 沈維瓊

審編：最高人民法院刑二庭 尚曉陽