转自:鲁法行谈
☑ 裁判要点
可诉的行政行为必须具有法效性，即行为直接对外发生法律效果。所谓“直接”，是指法律效果必须直接对相对人发生，导致法律关系的发生、变更或消灭。所谓“对外”，是指行政行为对于行政主体之外的人发生法律效果。行政机关之间或行政机关内部的请示报告等内部行为因欠缺对外性而不具有可诉性。换言之，如果行政行为的效力仅停留在行政内部领域，并未对公民、法人或者其他组织的权利义务产生直接影响，则不具有可诉性。
☑ 裁判文书
中华人民共和国最高人民法院
行 政 裁 定 书
（2018）最高法行申5391号
再审申请人（一审原告、二审上诉人）：天津市中联建通国际物流有限公司，住所地天津港保税区滨海十路129号标准厂房A022号房。
法定代表人：杨国华，该公司执行董事。
诉讼委托代理人：孟文静，北京来硕律师事务所律师。
诉讼委托代理人：张金达，北京来硕律师事务所律师。
再审被申请人（一审被告、二审被上诉人）：天津市滨海新区人民政府，住所地天津市滨海新区塘沽大连东道1060号。
法定代表人：杨茂荣，该区人民政府区长。
再审被申请人（一审被告、二审被上诉人）：天津市人民政府，住所地天津市河西区友谊路30号。
法定代表人：张国清，该市人民政府市长。
再审申请人天津市中联建通国际物流有限公司（以下简称中联建通公司）因诉被申请人天津市滨海新区人民政府（以下简称滨海新区政府）行政批复及被申请人天津市人民政府（以下简称天津市政府）行政复议一案，不服天津市高级人民法院（2017）津行终261号行政裁定，向本院申请再审。本院依法组成合议庭对本案进行了审查，现已审查终结。
天津市第二中级人民法院（以下简称一审法院）查明，2016年8月4日，滨海新区政府依据天津市滨海新区规划和国土资源管理局的《滨海新区规划国土局关于收回爱兰德等公司四宗土地使用权有关问题的请示》（以下简称《请示》），向天津市滨海新区规划和国土资源管理局作出津滨政函（2016）156号《天津市滨海新区人民政府关于同意收回爱兰德等公司四宗土地使用权的批复》（以下简称《批复》），主要内容为“……现批复如下：一、同意依法有偿收回爱兰德等公司四宗土地使用权，具体情况如下：……收回天津市中联建通国际物流有限公司一宗土地使用权，房地产权证号为10××80号，土地面积为48834.3平方米。二、同意由区土地发展中心作为收回土地使用权补偿主体单位，具体负责收回土地补偿相关工作。三、请区规划国土局督促并配合区土地发展中心尽快落实收回国有土地使用权的相关工作。”中联建通公司对该《批复》不服，向天津市政府申请行政复议，天津市政府于2017年3月31日作出津政复决字（2017）1-16号《行政复议决定书》，维持了天津市滨海新区政府作出的《批复》。中联建通公司不服，向法院提起诉讼，请求撤销天津市滨海新区政府作出的津滨政函（2016）156号《批复》及天津市政府作出的津政复决字（2017）1-16号《行政复议决定书》。
一审法院另查，被诉《批复》作出后，滨海新区规划和国土资源管理局已对中联建通公司作出了收回国有土地使用权决定，中联建通公司认可其于2017年1月收到天津市滨海新区规划和国土资源管理局对其作出的收回国有土地使用权决定，并针对该决定已经另案提起行政复议并提起行政诉讼。
一审法院认为，滨海新区政府作出的被诉《批复》系根据天津市滨海新区规划和国土资源管理局的请示向其作出的，该《批复》作出后，天津市滨海新区规划和国土资源局对中联建通公司作出收回国有土地使用权决定，决定收回原告的土地使用权。故该《批复》尚未对原告的权利义务产生实际影响，属于内部行政行为，不具有可诉性，不属于行政诉讼受案范围。故裁定驳回中联建通公司的起诉。
中联建通公司不服，向天津市高级人民法院（以下简称二审法院）上诉，请求撤销一审法院裁定，指令一审法院或者有管辖权的法院依法继续审理。
二审法院认为：被诉《批复》系滨海新区政府对天津市滨海新区规划和国土资源管理局作出的，属于上级行政机关对下级行政机关请示依法作出的内部行政行为，收回土地使用权的批复并不向中联建通公司送达，对其合法权益尚未产生实际影响，根据《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第（八）项之规定，不具有可诉性。对中联建通公司合法权益产生实际影响的是天津市滨海新区规划和国土资源管理局作出的对外发生效力的收回国有土地使用权决定。中联建通公司可在对收回国有土地使用权决定的另案行政诉讼中依法主张权利。故裁定驳回上诉，维持一审裁定。
中联建通公司不服，向本院申请再审，请求撤销一、二审裁定书；由本院提审或指令再审。主要理由：两审裁定错误，滨海新区政府作出的《批复》对再审申请人的实体权利产生了实际影响，侵害了再审申请人的土地使用权，应属于行政诉讼受案范围。再审申请人通过申请政府信息公开知悉了《批复》内容，《批复》不再局限于行政机关内部产生法律效果。一审行政案件原则上应当公开开庭审理，但一审法院并未开庭审理本案，严重侵害了再审申请人的质证权、辩论权等法定诉权，违反法律规定。
本院认为，本案的争议焦点是滨海新区政府作出的《批复》是否具有可诉性。可诉的行政行为必须具有法效性，即行为直接对外发生法律效果。所谓“直接”，是指法律效果必须直接对相对人发生，导致法律关系的发生、变更或消灭。所谓“对外”，是指行政行为对于行政主体之外的人发生法律效果，行政机关之间或行政机关内部的请示报告等内部行为因欠缺对外性而不具有可诉性。换言之，如果行政行为的效力仅停留在行政内部领域，并未对公民、法人或者其他组织的权利义务产生直接影响，则不具有可诉性。
本案中，滨海新区政府根据滨海新区规划和国土资源管理局的请示作出津滨政函（2016）156号《批复》，该《批复》并不具有法效性，对外发生法律效力的是滨海新区规划和国土资源管理局作出的收回国有土地使用权决定。再审申请人如认为收回决定侵犯其合法权益，可以依法提起行政诉讼。一审法院查明，再审申请人对该收回国有土地使用权决定已经另案提起行政复议并提起行政诉讼，由于《批复》本身所产生的法律效果最终被收回国有土地使用权决定所吸收，因此对收回国有土地使用权决定的合法性进行审查就能够保护行政相对人的合法权益。故本案一、二审裁定驳回再审申请人的起诉并无不当。
《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第一款规定的公开审理并不排斥人民法院在某些特殊情况下采取书面审理等方式。本案属于对原告起诉条件的审查，一审法院可以通过书面审理、调查或询问当事人等方式查明相关事实。再审申请人并未提出证据证明一审法院查明的事实有误，故本院对于再审申请人提出的一审法院未开庭审理违法法定程序的理由不予支持。
综上，天津市中联建通国际物流有限公司的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用的解释》第一百一十六条第二款之规定，裁定如下：
驳回再审申请人天津市中联建通国际物流有限公司的再审申请。
审判长 王振宇
审判员 张 艳
审判员 李纬华
二〇一八年八月二十三日
书记员 薛 菁
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