金康：系江苏现代资产投资管理顾问有限公司管理咨询事业部品牌经理，现代研究院研究员。
李启春，系江苏现代资产投资管理顾问有限公司管理咨询事业部业务总监，现代研究院高级研究员。
“十三五”已接近收官，我国经济发展在复杂的国际环境中顺利换挡并保持“稳增长”态势，同时正处于新旧动能转换的关键起步阶段。在五大发展理念的指导下，适应经济发展新常态的高质量发展已成为我国经济发展的基本要求，指明实现全面建成小康社会目标、开启社会主义现代化建设新征程的发展道路。
与此同时，各地方“十四五”规划前期研究工作已经展开，中央企业和地方的国有企业在国务院的统一部署下，就“建立覆盖全国资监管系统的三级国资规划体系”事宜做相关规划准备，抓紧研究制定国有企业改革三年行动方案。公开信息显示，各地围绕“十四五”规划的国有企业改革转型筹备工作已经陆续开展。对于深度耦合国民经济发展轨迹的地方城投公司而言，“十四五”规划以及规划带来的机遇和挑战将深刻影响其发展战略。
一、从历次五年规划看城投行业的演变
五年规划，即“国民经济和社会发展五年规划纲要”，是我国国民经济计划的重要部分，每一个五年计划都对国家重大建设项目、生产力分布和国民经济重要比例关系等作出重要规划，为国民经济发展远景规定了目标和方向。从“一五”计划（1953-1957）开始，我国进入有计划地发展和改造国民经济、推动工业化发展阶段；“二五”至“九五”计划（1958-2000）期间的数十年，国民经济发展和经济体制改革计划有序推进，改革开放总体部署也逐步落到实处，以上海久事集团为代表的城投雏形诞生于20世纪末叶。
“十五”计划（2001-2005）是中国新千年第一次置身于全球化背景之下的经济计划，确立了以经济结构的战略性调整作为主线的发展思路。随着分税制改革的实施推进，相当一部分城投公司于“十五”期间设立，承担了地方城市投融资建设的重任。
2006年，我国国民经济和社会发展由“计划”进入“规划”时代。“十一五”（2006-2010）规划是科学发展观正式提出后制定的第一个五年规划，全面贯彻落实科学发展观，阐明国家战略意图，规范引导市场主体行为。“十一五”期间，全球金融危机爆发，由全球价值链传导的负外部性给国内的经济造成了巨大威胁。2008年，为应对国际金融危机，国家实施了“四万亿”的投资拉动计划，中央政府积极鼓励地方政府成立各类投融资平台，进行大规模的融资和建设，以抵消经济乏力的影响。中央的号召激起了地方政府融资的新冲动，地方政府利用大量的国有资产和土地资源，通过新设和注入的方式，成立了一大批城投公司。到“十一五”末，全国地方政府融资平台数量已达8700多家，这些城投公司为地方经济发展和产业发展提供了重要支持和保障，成为我国经济逆周期调节的创新型主力军。
“十二五”规划（2011-2015）从政策指向上清晰勾勒出未来五年中国产业路线图，即要围绕发展现代农业，传统制造业转移和升级、培育和发展新兴产业、提升现代服务业规模和效率四条主线，以产业发展为基础构建下一阶段中国经济的支点。这一时期，国内经济进入快速发展通道。与此同时，长期以来城投公司的野蛮生长和融资活动的无序开展，也带来了投资效率低下、政府性债务激增等诸多问题。在此背景下，2010年6月，国发〔2010〕19号文，提出了对地方投融资平台进行清理、规范的要求，拉开了城投公司清理整顿的大幕，城投行业也从盲目扩张融资进入限制融资阶段。
“十三五”规划（2016-2020）要求，在新“五大发展理念”指导下，加快形成引领经济发展新常态的体制机制和发展方式，为实现第二个百年奋斗目标奠定坚实的基础。这一时期，我国经济发展进入增长速度换挡期、结构调整阵痛期和前期刺激政策消化期的三期叠加的阶段。经济新常态下，供给侧结构性改革和国资国企改革都朝着深入推进，国民经济朝着高质量发展迈进。这一时期，伴随着防范化解重大金融风险列入三大攻坚战，城投行业也进入高压监管和规范转型阶段。国家及相关部委陆续出台一系列文件并召开会议等对债务风险提出新的监管要求，问责、处理了多起地方政府和城投公司违规举债融资事件。
在这样的背景下，“政府融资平台”将逐步退出历史舞台，城投公司不得不开始转型并将作为一个独立的市场主体存在，以此进一步服务于地方政府和社会经济发展。2019年，站在“十三五”的末端回顾。建国70年来，从“一五”初期的百亿美元，到如今的约14万亿美元，跃居成为全球第二大经济体，中国经济经历了史无前例的增长。我们也必须客观地认识到，在快速发展的背后是生产要素的大量投入和风险集聚，供给侧结构性改革的推进也昭示着我国国民经济和社会发展正逐步改变之前的低质量发展路径，进入体制机制系统性切换的关键时期。对于以城投公司为代表的国有企业来说，需要以一以贯之的高度政治责任感和使命感，坚持市场化改革方向不动摇，推动国有企业改革向纵深发展。
二、“十四五”规划对城投公司转型发展意味着什么？
2021-2025年，是国民经济和社会发展第十四个五年规划时期，我们即将迎来中国共产党成立一百周年，更要在全面建成小康社会成果的基础上谋划下一个“百年大计”。据NBER、哈佛大学等机构研判，这一阶段我国未来经济增长将保持中速平稳态势，年增长率约为4%。这个数据背后是多重因素共振影响，一方面是增长速度换挡期、结构调整阵痛期和前期刺激政策消化期的三期叠加的余震效应，另一方面是我国经济增长由高速增长阶段转向高质量发展阶段转换的负外部性。
放眼“十四五”，在这样一个具有特殊意义的历史交汇期，国民经济发展势必迎来历史性的机遇，地方经济社会发展也必将迎来新的发展目标和发展任务。而城投行业依附和支撑于地方经济发展，也势必将迎来重大变化。
那么，与我国经济发展息息相关的城投公司，“十四五”对其来说，意味着什么呢？
1、从价值的意义来看，是趋势，也是地方发展需要
从中央到地方，新一轮国资国企改革已经进入攻坚期，以城投为代表的地方国有企业改革转型也已渐入成熟期。城投公司对于地方政府最大的价值就是促进地方经济发展，虽然政策要求城投公司不得承担政府融资职能，必须转型，然而未来城投公司仍然将在中国经济发展中发挥重要作用。随着地方“十四五”规划的出台实施和战略推进，伴随着时代机遇，地方产业发展机遇将显现且空间巨大，城投公司作为地方最主要的国有资本运作主体，在服务于地方新型城镇化建设、城市运营、产业导入和培育等方面有着巨大的社会责任和先天的发展优势。
2、从机遇的角度来看，时代机遇赋能城投公司转型
从历次五年规划看城投行业的发展演变，不难看出“十四五”时期对于城投行业转型、发展、升级的重要意义。城投行业的发展根植于我国特有的投融资体制，“十四五”时期，我国将进入全面工业化的攻坚期、深度工业化的攻关期、产业智能化的奠基期，5G、特高压、新能源、大数据中心、人工智能、工业互联网和区块链等新型基础设施建设逐步普及，将带来城市发展业态升级，大量的机遇会涌现，城投行业也势必将迎来发展的新流量接口。对于城投行业而言，一方面是国家和地方政策指导转型升级，另一方面也是自身的发展需要，两方面因素都要求提前布局“十四五”规划。“十四五”时期是城投行业深化改革的重要时期，也是转型升级的重大机遇期，在一般性发展战略规划的基础上结合对“十四五”时期的前瞻性研判设计十四五相关规划，具有重要实践价值。
3、从风险的角度来看，需要避免盲目激进或过度保守
“十四五”是推动国民经济高质量发展、跨越中等收入陷阱的关键五年，也是地方推动产业升级、新旧动能转换的关键五年，带来机遇的同时也会淘汰末位产能和落后产能，地方产业发展会面临着传统优势产业竞争性外迁、头部产业升级瓶颈抑制、新旧产业衔接断档等风险。对于城投公司而言，这种风险防范需要从两个对立的面来落实：一是避免盲目激进的风险。城投行业的时代机遇大量涌现，企业往往偏好于做大规模，但过于追求规模的扩张会形成路径依赖并分散资源、扩张风险，这就需要地方重视国有资本运作的节奏，守住发生系统性风险和保持国有资产保值增值两条底线，避免盲目跟风、高杠杆、高风险操作。二是避免过度保守的风险。在现有的已经趋稳的政策指导下，地方债务化解、城投公司转型、国有资产保值增值都是建立在健康、可持续的企业运营基础上的，为了避免操作风险而过度保守错失机遇，也会造成一定程度的国有收益损失。此外，地方也需要打造国民经济和社会发展的有力抓手，不断推进高质量发展，把握机遇、稳步发展是首要任务。
三、面向“十四五”，城投需要做哪些准备？
“十四五”将至，国家将迎来由大国走向强国的重要战略机遇期，一万多家城投公司亦将伴随国家发展大势迎来转型发展的新红利。适应变化的关键在于认清变化，并主动拥抱变化。在这样的背景下，作为地方政府天才般创造的城投公司，也需要适应时代变化而谋求自身转型发展，未雨绸缪、整装待发，在新的城建投融资体制下，以新的运作机制继续依附和支撑于地方经济与产业发展。
面向“十四五”，城投行业的转型升级需要从多主体、多方面着手准备：
1、提高战略认知，重塑地方投融资体制机制
对于地方政府和城投公司而言，都需要清晰地认识到，每个五年规划期都有对应的时代红利。“十三五”规划将圆满收官，“十四五”规划带来的机遇将产生新一轮的流量红利。以基建业务为例，未来的基建重心不再是“铁公机”和房地产，而是支撑5G、特高压、新能源、大数据中心、人工智能、工业互联网和区块链等技术的新型基础设施，这些新型基础设施建设的背后，又蕴藏着无数的新业态风口。这就需要城投公司提高战略认知，主动发现并借助大趋势的变化，积极引导地方政府重塑投融资体制机制，从体制机制层面做好迎接时代红利的准备。
2、顺应时代趋势，重构企业中长期发展战略
在充分理解“十四五”时期时代要求的基础上，城投公司需要借助外力深刻洞察内外部环境的演变，把握和顺应时代趋势。根据国家政策导向、城市定位、深化国资国企改革的要求、地方政府对国有投融资平台的要求和期望、公司内部积累的资源和潜在争取的政府性资产资源，系统性重构企业的中长期发展战略，包括但不限于重构企业经营哲学、战略发展思路、战略发展定位、战略业务布局、战略职能规划、战略保障措施等，打造新投融资体制机制下的企业核心竞争力。
3、把握对话窗口，争取整合优质资产资源
“十四五”的时代红利是巨大的，但也是需要把握的，过度保守无疑会错失地方国民经济和社会发展的良机。在未来几年，这样的特殊时期内，地方的政府和城投公司之间需要密切交流与合作，特别是城投公司，需要更加主动地打开对话窗口。城投公司作为地方最主要的国有资本运作平台，长期以来与政府联系密切，理解政府意图明确，具有作为未来地方国有资产资源整合载体的天然优势，也具备地方打造国有资本投资公司和国有资本运营公司“两类”主体的基础能力。对于城投公司而言，需要主动承担责任，盘活利用以泛城市特许经营权价值为核心的能产生充裕现金流的项目资产和现金流资产。在外部整合的基础上，进一步对城投公司内部资源要素进行配置和运营。
4、优化运作体系，专业、高效参与市场竞争
城投转型发展需要规划先行，科学的战略发展规划则需要专业、高效的运作体系支撑才能落地实施。这就需要在国家深化国企改革的基础上，对现有的组织架构进行填白和优化，对现有的职能进行扩充和筛选，对现有的制度流程进行梳理和再造。比如，理顺城投与地方政府的关系、建立完善的内部组织体系、建立完善的制度体系等。随着城市化进程的减缓，城投公司城建投资开发的使命面临结束，然而城投公司核心价值依然存在，但需推进城投公司转型，转变投资方向，通过产业、创新要素、人力资源等方面的新型投资参与市场竞争，引导和促进地方经济与产业发展。
5、提升资本运作能力，发挥国有资本规模效益
资本运作是一个企业获得持续发展的动力源泉，一方面为企业业务的发展提供资金支持，是企业持续经营的动力，另一方面可以提高企业自身竞争力，在强大的竞争压力之下增厚资本、壮大企业。城投公司通过市场化的资本运作，实现以资本为“纽带”，导入社会资本和先进运营经验，更加高效地发挥国有资本规模效益，助推地方经济与产业发展。此外，地方应当积极以国家支持开发区平台上市为契机，提前布局，集中资源打造优势业务板块，积极争取实现优质资产上市。
四、结 语
即将到来的“十四五”，势必是新一轮高质量发展的关键时期，地方城市发展和产业升级都将迎来一波可观的时代红利。“政府融资平台”已逐步退出历史舞台，城投公司将以提升运作效率和提高企业竞争力为出发点，转型为一个独立的市场主体进一步服务于地方政府和社会经济发展。未来，城投公司作为地方最主要的国有资本运作主体，应当把握机遇积极谋划转型发展，以战略先行、规划引领，通过系统、完善、前瞻的发展战略规划明确发展框架和思路。从规划本身来看，科学、完善、合理的规划方案有助于城投公司统一思想、争取资源、梳理目标和稳步提升，有助于其打造可持续的市场化融资能力，在新的政企关系和投融资体制机制下以新的使命继续服务于地方城市发展和产业发展。最终，在时代浪潮的推动下，转型成为以服务城市发展和产业发展为主要职责，以国有资本投资和运营为主要手段的智慧型城市综合大管家。
参考文献
1、任继球. “十四五”产业高质量发展:阶段性判断、风险与战略任务[J]. 中国发展观察, 2019(10).
2、郭克莎. 中国产业结构调整升级趋势与“十四五”时期政策思路[J]. 中国工业经济, 2019(7).
3、郭占恒. “十四五”规划的里程碑意义和重大趋势[J]. 浙江经济, 659(09):10-13.
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