導讀：近日，北京在明律師事務所的梁紅麗律師代理的東北某城市房屋拆遷許可行政糾紛案件引起了筆者的研究興趣。2018年3月，梁律師代理了東北某城市6戶當事人的國有土地上房屋徵收拆遷案件。據悉，該6戶當事人的房屋2006年即被納入該市的拆遷許可證的拆遷範圍，因為補償安置標準以及回遷安置等問題，該6戶當事人以及其他住戶參與的各類信訪問題不斷產生，多年來6戶當事人居住區域始終未完成拆遷。而拆遷人為了保證自己的拆遷主體地位，拆遷許可證始終處於續期狀態。經過多年信訪，當事人發現信訪並不直接解決實際問題，存在相互推諉等踢皮球的情形且效率低下，從而使當事人逐漸意識到通過法律手段依法維權的重要。因此，經過對北京多家律師事務所的比較，6戶當事人最終選擇北京在明律師事務所依法維權。
這裡需要提及的是本案仍然適用拆遷許可證進行城市房屋的拆遷，即仍然以《城市房屋拆遷管理條例》為拆遷的法規依據。眾所周知，自2011年1月21日《國有土地上房屋徵收與補償條例》（國務院第590號令）生效後，《城市房屋拆遷管理條例》被廢止。那麼為何該東北城市2018年的拆遷行為仍然適用《城市房屋拆遷管理條例》呢？這是因為《國有土地上房屋徵收與補償條例》在第35條作出了特別規定，即本條例施行前已依法取得房屋拆遷許可證的項目，繼續沿用原有的規定辦理，但政府不得責成有關部門強制拆遷。因為該6戶當事人居住區域的拆遷許可證始終處於不斷續期的狀態，所以，依然適用拆遷許可證的規定進行拆遷，只是已經不能在當事人法律程序用盡之前強拆其房屋了。
與北京以及其他地區不同的是，該東北城市並不是對拆遷許可證進行續證，而是就該拆遷許可證進行續期。梁律師經過對當地拆遷法規檢索後發現，該拆遷許可證的續期行為存在嚴重的違法點，故指導6戶當事人提起拆遷許可證行政訴訟。根據以往的辦案經驗，該6戶當事人可以選擇作為共同原告合併提起拆遷許可證行政訴訟的方式，也可以選擇分別提起行政訴訟，然後申請法院合併審理的方式。這是因為，集體性維權的徵地拆遷類案件，同樣存在每戶補償金額不同的特點，因為每戶利益訴求的差別，徵收拆遷人在與每戶當事人的談判中，會針對每戶的特點進行區分。分別提起訴訟，存在每戶達到維權訴求後，可以選擇隨時撤訴的便利。同時，大量的司法實踐也存在地方法院要求將合併起訴進行拆分的情形。因此，梁律師選擇每戶分別起訴，然後申請法院合併審理的方式。
《行政訴訟法》經過2014年大篇幅的修改之後，根據其第18條第二款的規定，由基層法院管轄的行政案件已經大多建立起異地管轄或者集中管轄等制度，該東北城市也不例外，實行交叉異地管轄。因為本案涉及多年前的拆遷行政許可證問題，並且《城市房屋拆遷管理條例》已經失效多年，在立案環節，該管轄受案法院設置了不少的障礙，經過律師的據理力爭，該案件成功立案。立案之後，案件被移送行政庭進行審理。在法院組織的證據交換環節，主審法官以被訴行政行為屬於同一行政行為為由，釋明6戶當事人應當作為共同原告合併起訴，撤回分別的起訴。那麼，法官的這一說法是否有法律依據呢？
什麼是行政訴訟法上的共同訴訟呢？根據《行政訴訟法》第27條的規定，當事人一方或者雙方為二人以上，因同一行政行為發生的行政案件，或者因同類行政行為發生的行政案件、人民法院認為可以合併審理並經當事人同意的，為共同訴訟。根據行政訴訟法對共同訴訟的定義可知，法律將共同訴訟區分為兩種情形，即因同一行政行為發生的行政案件“必要的共同訴訟”與因同類行政行為經人民法院認可並經各當事人同意合併審理的“普通的共同訴訟”。何為必要的共同訴訟？必要的共同訴訟是指因同一行政行為引起的共同訴訟，由於該行政行為不能分割且審判結果單一，法院必須一起審理的訴訟。該訴訟形式源於民法的理論和制度。同樣可以分為兩種情況：一是共同原告，就是兩個以上的行政相對人對同一行政行為不服而向法院起訴。如兩人以上共同違法，行政機關在同一行政決定中作出處罰，受處罰人均不服，提起訴訟的；或者行政處罰案件中違法行為人和受害人均不服處罰決定，提起訴訟。二是共同被告，就是兩個以上行政主體共同實施的行政行為被起訴到法院等。何為普通的共同訴訟？普通的共同訴訟則是指因同類行政行為發生的共同訴訟，由於並非因同一行政行為引起的，當事人之間不存在不可分割的權利義務關係，受案法院既可以作為不同的案件分別審理，也可以經各當事人同意後合併一起審理的訴訟。之所以成為共同訴訟，是因為這類行為性質相同，或者事實和理由相同，從提高審判效率和保證裁判統一性上考慮，可以共同審理。普通共同訴訟需要符合以下四個條件：一是必須由同一法院管轄；二是必須屬於同一訴訟程序，或者都適用普通程序，或者皆適用簡易程序；三是當事人同意作為共同訴訟合併審理；四是必須符合合併審理的目的，即提高審判效率。
就本案而言，6戶當事人就同一行政機關作出的同一拆遷許可行政行為，分別提起行政訴訟，符合必要的共同訴訟同一行政行為合併審理的條件。但是，受案法院釋明的應當將各原告合併為共同原告，並撤回分別的起訴，是否只是唯一選擇呢？由於梁律師並未在本案立案環節設計將6戶當事人作為共同原告合併起訴的方式，而是選擇分別立案，並申請在程序上合併審理的方式。根據現有司法制度，受案法院有如下三種處理方式。第一，在立案環節，根據《行政訴訟法》第二十七條的規定，將6戶當事人合併為共同原告，要求當事人合併起訴，並作出一個判決書；第二，即按照梁律師的訴訟設計，根據《最高人民法院關於適用的解釋》第73條的規定，6戶當事人分別立案後，在程序上通過一次開庭，合併審理6戶當事人的案件，並對6戶當事人分別作出審理結果一致的判決書；第三，選擇審理其中一個案件，中止其他案件審理的模式。即根據《行政訴訟法》第61條第二款、《最高人民法院關於適用的解釋》第69條第（九）項的規定，審理其中的一個案件，中止其他5個案件的審理，並根據審理案件的終審結果，裁定駁回其他5戶案件的起訴。由於拆遷許可證等案件存在不能具體確定原告數量，並且存在訴訟的非同步性等特點，受案法院對該案件的法律釋明，並非共同訴訟的必然模式。
徵地拆遷類案件，除拆遷許可證行政訴訟屬於必要的共同訴訟之外，如國有土地上房屋的房屋徵收決定、集體土地上的先行用地批覆、補償安置方案，以及針對同一片區土地的建設用地規劃行政許可、建築工程施工許可等行政案件，同樣屬於存在共同原告的必要的共同訴訟。另外，根據《行政訴訟法》第26條的規定，複議機關維持原行政行為以及兩個行政機關作出同一行政行為的情形，則屬於法律規定的多個被告的必要的共同訴訟，如行政複議機關維持房屋徵收決定或者多個行政機關共同強拆當事人的房屋等情形。而針對《最高人民法院關於適用的解釋》第73條規定的情形，則屬於普通的共同訴訟，同一行政機關對不同的行政相對人分別作出補償決定或者責令交地、責令限期拆除等行政決定，當事人分別起訴的情形，則屬於典型的可選擇合併審理的普通的共同訴訟的情形。在徵地拆遷案件的行政訴訟中，由於司法實踐的多樣性，律師在代理群體性維權的案件中，會根據每個案件的特點設計相應的訴訟模式，除個別案件外，必要的共同訴訟並非一定選擇合併起訴，能夠分別審理的行政案件也有申請合併審理等情形。由此可見，行政法的共同訴訟的制度仍是發展中的制度，其必將隨著不斷的司法實踐，逐漸豐富、完善。
作者丨蔡雲鵬
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