立足案件質量節點強化內部監督機制
高揚捷
◇解決案件質量評查和辦案內部同步監督不協調問題有兩種思路:第一種是改變單純的案件辦結後才評查的模式,把評查端口前置,充分發揮案件質量評查的功能作用;第二種是探索建立案件同步審查監督機制,構建各盡其職、配合有利、制約有效的工作體系。
◇強化檢察官辦案內部監督機制需考慮:結合檢察官履職情況建立負面清單,建立檢察官辦案全過程留痕的司法檔案;對辦案關鍵環節、節點,應分層次設立內部監督機制;充分利用各種信息化條件,強化案件評查制度與數據分析態勢相結合;發揮檢察官聯席會議的指導作用;完善檢察長、檢委會對檢察官的監督約束機制。
自2018年年底以來,檢察機關自上而下進行內設機構改革,刑事檢察部門實行“捕訴一體”辦案機制,權責更加集中,主體地位更加突出。需完善內部監督機制,促進案件質量把控和監督,提供高效優質的法治產品和檢察產品。
檢察官辦案質量制約因素
當前,有的案件辦案質量仍存在一些問題,需要在已有質量評查、流程監控、檢察官聯席會議、紀檢監察等方式的基礎上作進一步完善強化。結合當前“捕訴一體”機制改革、實行認罪認罰從寬制度全面鋪開等新形勢,有三個因素需再思考:
一是權責不一致問題。2018年修訂的人民檢察院組織法第8條規定確立了檢察官司法辦案責任制原則。通過科學界定辦案權力清單,完善司法辦案責任制,實行誰辦案、誰負責的辦案機制。司法改革至今取得顯著成效,但也面臨一些問題:一方面,司法責任制改革取消傳統的三級審批機制,在推行檢察官辦案獨立性以及認罪認罰機制的同時,出現了因案件大部分由檢察官主導決定導致案件結果因人而異的問題;另一方面,有少數檢察官就案辦案,沒做到政治效果、法律效果和社會效果的統一,甚至個別檢察官認為司法責任由其個人承擔,其應具有完全的辦案決定權。
二是檢察官素能與案件高要求不相配問題。2018年刑事訴訟法修改規定“認罪認罰從寬制度”,檢察機關作為國家追訴者、訴訟監督者、案件質量把控者多重角色,行為貫穿刑事訴訟的全過程,決定了檢察機關在實行認罪認罰從寬制度中承擔主導責任,是訴前程序的主導者。檢察官要履行好指控選擇權、量刑建議權和程序建議權三項責任,對檢察官的司法責任和業務素能提出更高要求。一方面,要防止“捕訴一體”辦案機制給檢察官辦案自由裁量權擴大帶來權力濫用的風險。在認罪認罰案件中,需要對檢察官辦案權力通過內部監督的機制進行規範。如要加強對當事人認罪認罰自願性審查,保障辯護權充分行使,證據開示、量刑建議和案件處理過程和結果等方面進行全程記錄,有助於檢察官嚴格把好認罪案件質量關。另一方面,案件質量很大程度依賴檢察官的業務素能把握核實證據和法律適用的判斷。
三是監督機制仍不完善。實行“捕訴合一”後,檢察官辦案決定權進一步擴大,但是,與之配套相適應的司法體制改革和辦案監督機制尚未完全建立。目前,檢察院更側重對事後監督,事前、事中監督機制仍存在不足。該種情況主要表現在:案件評查權威性不足、評查結果應用效果不佳;檢察官聯席會議作為服務“諮詢”作用,指引效力不強;尚未建立檢察官對檢察輔助人員的監督機制;監督效果不明顯等等。
建立內部監督機制考量的維度
加強對檢察官辦案的內部監督,要在司法責任制改革目標指導下有序推進,堅持程序公正和實體公正並重,兼顧司法公正和辦案效率。建立內部監督機制要正確處理好三種關係:
一要正確處理辦案“放權”與“控權”的關係。檢察官辦案權的正確行使除需要具備不偏不倚、客觀公正的司法理念和高標準的專業素能外,還需要內部辦案監督機制的制約。檢察官在刑事辦案中存在兩重角色:一種是,來自往返於案件事實與法律適用的司法辦案主體;另一種是,司法辦案的司法責任主體。檢察官作為法律運用的主體,辦案過程中需要一定的權限,這就需要“放權”;而作為司法責任的主體,需要受到監督制約,這就需要“控權”。雙重角色中檢察官無論發揮哪種角色作用,都離不開對檢察官辦案的內部監督。構建檢察機關內部監督制度,能夠促使檢察官依法辦案,一定程度上緩和或消除“放權與控權”之間的衝突。
在司法體制改革中,推行員額檢察官獨立辦案責任制,“去行政化”比較明顯,現在再強調對刑事辦案的監督,會不會與司法改革的目標相悖?當然不會。檢察院的同步監督是一種動態的監督運行機制,關注的是刑事辦案業務質量,不會破壞檢察官、辦案組織辦案的獨立性,其最終目標是通過內部的監督制約,促進辦案質量的提升。
二要注重辦案同步監督和案件質量評查相結合的關係。“捕訴一體”背景下辦案組織調整、扁平化管理中對辦案質量如何進行有效的同步監督是目前面臨的新問題。當前,對案件的監督方式主要通過案件管理部門建立案件質量評查機制,對已經辦結案件以常規評查、重點評查、專項評查等形式對檢察官的辦案質量進行評價,在充分尊重檢察官辦案的獨立性下,以此發揮案件質量評查結果對檢察官辦案質量的“指揮棒”作用。但是,案件質量評查這種對“已結”案件的評查已無法滿足“捕訴一體”辦案所要求的同步監督的需要。
解決案件質量評查和辦案內部同步監督不相協調的問題,有兩種思路:第一種是改變單純的案件辦結後才評查的模式,把評查端口前置,充分發揮案件質量評查的功能作用,對“捕訴一體”辦結的案件有重點加強結案審核和評價,避免“問題案件”進入法庭。第二種是探索建立案件同步審查監督機制,這種同步監督機制在監督內容上,既可以對案件程序性進行監督,也可以對檢察官辦案過程遇到的實體性問題進行監督;在監督節點上,可以事前監督、事中監督和事後監督;在層級層面上,既可以對案件本身監督,又可以形成類案指導,甚至可以形成一套內部的辦案標準。總的來說,同步審查監督機制的運行,實際上是在監督中指導、在指導中監督的過程,構建各盡其職、配合有利、制約有效的工作體系。
三要注重批捕權和公訴權的協調的關係。檢察官的辦案工作都應該圍繞確保案件質量展開,不同階段的批捕工作和公訴工作都應有自己的角色定位。對審查批捕工作,檢察官除嚴格適用逮捕條件,可進一步思考案件能否經受得起審查起訴,法院能否作出有罪判決,這樣在作出批准逮捕決定時能夠更加審慎。在履行偵查監督時要更加積極主動及時跟蹤,加強引導偵查取證,從起訴的證據標準要求提高偵查的科學性和合法性。對於公訴工作,因檢察官在審前的主導作用,可以充分適用認罪認罰從寬制度,鼓勵犯罪嫌疑人認罪認罰換取從輕處罰,實現審前程序“入罪出刑”的分流,從而促進寬嚴相濟刑事政策的實現。
強化內部監督的對策建議
一是要完善檢察官權力清單與健全司法檔案相結合。實行“捕訴一體”的首要任務就是要對檢察官權力清單進行全面梳理,制定符合檢察權運行的檢察官權力清單。另外,要結合檢察官履職情況,對於應當履職而未履行的,要建立負面清單。只有對司法活動建立明確的權力清單和負面清單,做到權責相一致,才能真正落實司法責任制。此外,建立檢察官辦案全過程留痕的司法檔案,把檢察官的履職情況完整真實記入司法檔案,並作為崗位調整、績效考核和責任追究的依據,促進檢察官的廉潔履職、全面履職和公正履職。
二是完善對辦案關鍵環節、節點規制。檢察官在司法辦案過程可能會遇到案件質量風險或者影響公平公正的關鍵節點或環節,應該分層次設立內部監督機制,通過抓重點、抓環節來保證案件質量。如可建立備案管理制度、重點審查制度和業務指導制度,針對作出不起訴決定的普通刑事案件、被法院判處無罪的案件、撤回起訴的案件、公安機關對不批准逮捕決定不服要求複議、複核等案件重點關注和審查,加強對檢察官的培訓和指導。
三是強化案件評查制度與數據分析態勢相結合。在當前智慧檢務、檢務公開等不斷湧現的大數據背景下,檢察院可以充分利用各種信息化條件改變辦案模式,實現辦案流程的信息化監控。案件質量評查應藉助流程與信息有機結合的全線常態監控網絡的效能,全面精準監控案件受理、信息填錄、辦案期限等內容,及時預警不符合標準的業務源頭信息,精細研判出現異常波動的數據對應的案件特點、趨勢,提煉苗頭性、深層次問題,查找工作短板和薄弱環節,提升業務態勢分析的針對性和實效性。
四是發揮檢察官聯席會議的指導辦案作用。檢察官聯席會議作為一種選擇性的諮詢程序,是集結檢察官多年的辦案經驗,對辦案起指導的作用。一要對會議過程全程記錄全程留痕,定期或不定期對會議的記錄與案件最終處理結果進行比對和參照,並作為檢察官業務水平的參考標準;二要把檢察官聯席會議作為案件質量評查的參考內容,檢查檢察官是否按要求召開會議,流程是否規範;三要對聯席會議研究的類案進行總結,對共性法律適用問題形成統一標準,在部門範圍內解決“同案不同訴”情況的發生。
五是完善檢察長、檢委會對檢察官的監督約束機制。檢察長對檢察官正在辦理的重大案件可以隨時瞭解掌握案件進展和有關事項的處理情況,進行全面監督,通過對隨機抽查或專項檢查檢察官所辦案件,發現問題及時糾正;當檢察長髮現辦案檢察官在辦案中有重大疏漏或者徇私枉法等重大問題的,按有關辦法依法作出處理。檢委會具有宏觀指導、議事決策、業務管理和司法監督的功能,應發揮對檢察官辦案在事實證據、法律適用等方面予以監督指導。
(作者為福建省泉州市人民檢察院檢察長)
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