導讀：違法建築的拆除程序，一直是行政法領域一個頗多爭議的問題。其矛盾突出表現為理論層面與實務操作領域的較大差異，常常令行政相對人無所適從。實踐中，各地的法院在審理因拆除違建所引發的行政糾紛案件時，在適用法律上也不盡相同。然而，依據《行政強制法》的明文規定，催告程序是強拆違建前的法定必經程序，沒有不行。但在一些地方，這個步驟卻是“真沒有”。那麼，催告這一步究竟意義何在？它到底是應該有還是沒有呢？

《行政強制法》明文規定要先催告

一般認為，對違建的處理決定屬於行政處罰性質，而對於違建的行政強拆則屬於行政強制範疇。後者的主要法律依據，是《行政強制法》的第44條。基於此，催告這一規定於《行政強制法》中的步驟便被引入到了違建拆除領域中。《行政強制法》第35條規定，行政機關作出強制執行決定前，應當事先催告當事人履行義務。催告應當以書面形式作出，並載明下列事項：（一）履行義務的期限；（二）履行義務的方式；（三）涉及金錢給付的，應當有明確的金額和給付方式；（四）當事人依法享有的陳述權和申辯權。據此可知，催告是指當事人在行政決定，也就是責令限期拆除違法建築決定作出後不自覺履行拆除房屋的義務，行政機關督促當事人在一定期限內履行義務，否則將面臨行政強拆後果的一種程序。違建的處置進入行政強制階段後，大致是這樣的：

責令限期拆除決定（一般認為系行政處罰性質）→書面催告→聽取陳述、申辯→作出強制執行決定→張貼強制拆除公告→行政強拆

如此看來，催告程序的確是沒有不行的。若行政機關未依法履行催告義務，其所作出的強制執行決定即程序違法，當事人可通過複議或者訴訟尋求救濟。

催告和告知是兩碼事，不得相互替代

有一種觀點，認為拆除違法建築不受《行政強制法》的調整，而屬於《行政處罰法》規制的範疇。而在《行政處罰法》中，規定了行政處罰決定作出前的告知義務，告知之後當事人不服的也可以進行陳述和申辯，必要時可要求舉行聽證。在明律師認為，這兩種程序所適用的位置、法律性質均有明顯不同，故不應存在相互替代、省略其一這回事。換言之，告知是責令限期拆除決定得以合法作出的前提；而催告則是強制執行決定得以合法作出的前提。一碼歸一碼，不宜混在一起說。

需要強調的一點是，由於違法建築的認定、處置牽涉當事人的重大財產權益，故實踐中當事人是有權就此決定要求聽證的。《行政處罰法》第42條規定，行政機關作出責令停產停業、吊銷許可證或者執照、較大數額罰款等行政處罰決定之前，應當告知當事人有要求舉行聽證的權利；當事人要求聽證的，行政機關應當組織聽證。當事人不承擔行政機關組織聽證的費用。這裡在列舉聽證的適用情形時有一個“等”字，實踐中在處置違法建築時通常會得以體現。

為什麼有些地方從沒見過“催告”這張紙？

原因就在於一些實際已凌駕於法律之上的地方政府規章甚至是紅頭文件對此作了截然不同的規定，這頗有些“縣官不如現管”的意思。譬如北京市政府於2011年發佈的《北京市禁止違法建設若干規定》中，對於違建的拆除程序作了如下明文規定：

第13條：城鎮違法建設當事人逾期不拆除的，負有查處職責的機關應當在期限屆滿後5個工作日內，將限期拆除決定及逾期未拆除的情況報告違法建設所在地的區縣人民政府。區縣人民政府應當責成區縣城市管理綜合行政執法等機關實施強制拆除。

第17條：強制拆除違法建設，應當提前5日在現場公告強制拆除決定，告知實施強制拆除的時間、相關依據、當事人的權利和義務等。當事人是公民的，通知本人或者其成年家屬到場；當事人是法人或者其他組織的，通知其法定代表人、主要負責人或者其上級單位負責人到場。拒不到場的，不影響實施強制拆除。

而在13條到17條之間，並沒有關於需要書面催告的任何規定。實踐中，基於這一《規定》的明文規定，在拆除違法建築過程中是見不到催告這份書面材料的。

那麼問題就是，當兩種程序規定存在明顯差異時，到底哪種程序才是符合法律規定的精神的呢？答案是很清楚的。其一，新法優於舊法。《行政強制法》於2012年1月1日起施行，而前述《規定》則出臺於2011年1月；其二，上位法優於下位法。《行政強制法》是全國人大常委會通過的法律，而《規定》僅是北京市人民政府通過的地方政府規章。其三，《規定》的制定顯然是按照行政處罰的法律性質設計的，即將拆除違法建築視為一種處罰行為，並未引入行政強制這一概念。故從制度理念的角度看，《行政強制法》所規定的程序無疑也是更為先進的。

在明律師最後想提示大家的是，違建拆除的最重要救濟“點”不在於催告，而在於責令限期拆除決定或通知。行政機關即使未依法催告就直接作出了強制拆除決定，仍僅屬於程序違法，而實體問題無疑更加重要。尤其是在“以拆違促拆遷”的案件中，相當一部分房屋本身並非需要強制拆除的違建，此時對責令限拆決定的及時複議、訴訟就顯得更加重要。無論如何，是否催告是當事人依法維權的重要切入點之一，“無催告，不拆違”也理應成為違建拆除領域的金科玉律。

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