摘要：瀾湄合作機制的成功創建是作為制度倡議方的中國和作為參與方的中南半島五國基於各自利益和戰略考量共同促成的結果。瀾湄合作機制是中國追求區域引領的重要機制，有助於我國輸出優質產能、制定技術標準、培育共同市場、傳播發展理念，樹立國際威望。瀾湄合作機制是中南半島五國表達公共產品需求的通道，反映了其欲獲取中國穩定的經濟支持、反向規範大國外交行為、依託多邊參與平臺改善本國周邊環境、改變原有過剩且低效的國際制度的願望。
圖源：新華網
瀾湄合作的同時也面臨著中南半島的經濟、政治、外交風險，且受域外日本、美國、東盟和印度的政治競爭。為了降低瀾湄合作的風險，我國應當：第一，建立包括瀾湄合作工商峰會、部長級磋商渠道、瀾湄爭端解決機制、風險預警系統、事後評估機制等更加立體的功能性機制；第二，通過瀾湄合作模式打破中國“國強必霸”的爭議，適當增加民生項目的比重，進一步加強成員國的信任；第三，拓寬合作領域，豐富合作內容；第四，協調全域的力量，增加利益攸關方，尋找與以東盟為代表的域外力量與我國的利益交匯點，以共同利益為基礎尋求雙方在中南半島上合作的可能性。
一、中國與中南半島五國共同促成瀾湄合作
瀾湄合作機制的成功創建是作為制度倡議方的中國與作為參與方的中南半島五國基於各自的利益和戰略考量共同促成的結果。
1.中國對區域引領地位的追求推動瀾湄合作創立
國際制度中的大國通過權力分配優勢能夠部分地將該制度體系私有化，從而實現其國家利益，這是大國付出成本建設國際制度的重要動力。瀾湄合作的創立源於中國對區域引領地位的追求，具體表現在以下四個方面。
第一，瀾湄合作有助於我國輸出優質產能。尋求擴大海外投資和產能合作是當前中國宏觀經濟政策的一個重要策略。東南亞地區特別是中南半島五國，具有與中國地理毗鄰、外交關係親密、經濟基礎良好、社會文化環境友善等比較優勢，同時在基礎設施建設和工業化發展方面存在較大的需求缺口，是中國尋求對外經濟合作的突破口。2014年，李克強總理在第 17 次中國－東盟( 10+1)領導人會議上強調，要將中國部分優質產能轉移到包括中南半島五國在內的東盟國家。
第二，瀾湄合作通過提供公共產品樹立中國國際威望。瀾湄合作的成立可以視為“中國主動承擔周邊區域合作責任”承諾的實踐。瀾湄合作機制的建立有利於擴大中國為中南半島國家提供公共產品的渠道，直接惠及各國經濟與社會發展，改善各國民眾對中國的認知，進而在政府層面增進國家間的友好互信程度，使相關國家出於對中國能力和行動的信服，從而在國際事務上更加積極地支持中國。
第三，瀾湄合作有利於我國制定技術標準、培育共同市場。在現代國際關係中，爭奪技術標準的制定權是世界主要國家產業競爭的重要形式之一。面對當前全球基礎設施建設標準不統一、中南半島五國不完全具備自主形成技術標準體系的現象，我國可將瀾湄合作作為契機，制定並推廣中國技術標準、培育共同市場，逐步實現成為技術標準制定國的目標。
第四，傳播中國發展理念。在瀾湄合作的框架下，中國通過與中南半島五國開展產業升級、建設基礎設施等合作，可以增強這些國家對中國道路、中國方案的認同，提升中國的軟實力。
2.中南半島五國對區域公共物品的需求促進瀾湄合作落成
第一，中南半島五國希望獲取中國的穩定經濟支持。中南半島五國，尤其柬埔寨、緬甸、老撾三國的發展水平欠佳，民眾受教育程度不高，對基礎設施、民生項目的需求較高。瀾湄合作大力倡議援助這些國家建設開發能源、完善交通運輸設施，興建醫院與學校，發展民生項目，切實滿足各國的相關需求。
第二，中南半島五國藉助瀾湄合作反向規範大國外交行為。在中國國力迅速崛起的背景下，中南半島五國積極參與瀾湄合作，依靠合作協議，將中國對該地區的外交決策在一定程度上制度化、可預期化，爭取與中國在多邊對話中解決爭端和矛盾，增加其與中國進行相關議題談判的集體性籌碼，保障自身利益。
第三，中南半島五國依託多邊參與平臺以改善本國的周邊環境。中南半島五國之間存在複雜的外交關係，依託瀾湄合作這樣一個多邊參與平臺，五國之間能夠加強溝通、增進理解。例如，越南可藉助這個平臺緩和與中國的政治外交關係，緬甸可通過更多參與瀾湄合作改變長期被孤立的處境。
第四，中南半島五國希望改變原有過剩且低效的國際制度。中南半島國際制度數量繁多，包括瀾湄合作、大湄公河機制、湄公河委員會等三大國際機制以及日本、美國等國和世界銀行等國際組織建立的各種合作機制，但是既有制度化水平較低、制度安排績效不足，難以滿足中南半島五國對於物資援助、決策自主權等日益增長的需求。
二、瀾湄合作或可成為中國外交制度中最有成效的倡議
1.瀾湄合作具有相對合理的制度階級結構
第一，瀾湄合作的制度成員國數量有限。相比於APEC、東亞峰會等，瀾湄合作僅有六個成員國（5+1），能夠在相關決策上易於達成一致意見。並且，由於成員數量較少，中南半島五國可以在瀾湄合作框架下的資源分配中獲得更大比重的福利，各國的利益與意見也能夠在更大程度上得到兼顧和重視。第二，制度內部存在明確且積極的制度引領者。相比於東亞峰會、上海合作組織，瀾湄合作的引領者明確。中國作為經濟力量遠超其他成員國的合作引領者，承擔公共產品供給者的角色，在某種程度上減少了瀾湄合作的建設與運行阻力。
2.中國與中南半島五國具有總體良好的外交關係
除與越南關係較為複雜外，中國與其他四國的外交關係總體處於良好狀態。詹德斌在《試析中國對外關係的差序格局——基於中國“好關係”外交話語的分析》一文中，將中國的外交關係歸納為一張差序餅圖，最內圈（即關係最好的）是巴基斯坦和柬埔寨，第二圈是泰國，其他中南半島的國家也基本均屬於中國內圈。中國與中南半島五國基本處於可以協商共議、共同協作的友好關係。
3.中國與中南半島五國存在“唇齒相依”的地緣關係
毗鄰的地理條件是中國加強與中南半島國家合作最為得天獨厚的優勢。綿長的邊境線、緊鄰的國土與共享的河流為實現中國與中南半島各國在交通運輸上的互聯互通提供了難得的便利條件。此外，國土相鄰、河流共享也意味著相關國家在邊境安全、水能開發與利用等方面休慼與共。
4.中國與中南半島五國是親密的貿易伙伴
中國與中南半島五國的貿易與投資關係日益深化。2013年，中國成為柬埔寨、泰國和越南的第一大貿易伙伴國，也是老撾與緬甸的第二大貿易伙伴國。與此同時，中國正逐漸發展成為這些國家外來直接投資的主要來源國。2013年，中國是老撾的第一大FDI來源國，也是柬埔寨、緬甸、泰國的第二大FDI 來源國以及越南的第五大FDI來源國。但值得注意的是，美國耐克的生產線從中國轉移到越南、三星電子已在越南佈局等情況在未來可能會對我國紡織以及電子行業產生較大影響，也可能會對我國在中南半島的貿易投資地位構成挑戰。
5.中國與中南半島五國共享同源親近的社會文化
湄瀾合作的六國同處佛教文化圈，各國在宗教信仰上有天然的親近性。此外，東南亞是海外華僑華人最為集中的地區，華僑華人一直是其遷居國與中國民間交往的關鍵紐帶，華商在中國與中南半島國家的交往中還扮演著吸引中資進入中南半島的角色。
三、瀾湄合作已在制度設計、項目實施、增進關係方面初顯成效
第一，基本形成成熟的制度體系。瀾湄合作主要以外交部牽頭，專設秘書處作為日常行政機構，確保瀾湄合作的各項事務得到落實。針對特定議題領域建有合作中心並召開工作組會，其中最早建立的是水資源以及環境合作中心。
第二，項目實施成效初顯。瀾湄合作在水資源與航運開發、科技教育與醫療衛生等領域推進了區域項目，有效解決了中南半島共同的難題。國別項目精準對應了各國的現實需求：中國在柬埔寨開展了交通設施建設、能源開發、通信與互聯網設施建設、經貿合作區建造與運營等多樣化項目；中國在老撾投資了多座水電站和輸電線路項目，正在開展中國-老撾鐵路建設；中緬油氣管道將緬甸的資源優勢轉化為經濟實力，也一定程度上保障了中國能源安全；因泰國受日本的影響較大，瀾湄合作在泰國項目最少，其中泰中羅勇工業園最具影響力。
第三，多方關係日漸深化。自瀾湄合作啟動以來，六國的貿易、投資聯繫日益增強。自2014年起，中國對中南半島五國的直接投資快速增長，2018年中國與中南半島的貿易額達到近兩千億美元。同時，瀾湄國家之間的民間往來更為頻繁。2010-2017年，中國去往泰國、越南旅遊人數急劇增長，去柬埔寨的人數也逐漸增多，但由於緬甸的政局不穩定，緬甸的中國旅客呈現波動趨勢。
四、瀾湄合作面臨中南半島內部風險與域外大國政治競爭的挑戰
1.中南半島的內部風險
在經濟方面，中南半島多數國家處於較低的發展階段，普遍存在發展不成熟的問題。受配套基礎設施不完善、勞動力受教育水平較低、社會生產率低下、市場容量小等因素的影響，除泰國、越南以外，瀾湄合作在其他國家的經濟風險較大。
在政治領域，中南半島部分國家的 政府治理能力相對較低，且普遍存在政治腐敗、社會治安紊亂問題。除了越南與老撾政權較為穩定外，緬甸、泰國與柬埔寨都不同程度地存在政權非正常更迭的風險。
在外交領域，瀾湄合作成員國關係的預期不穩定。在中國與中南半島國家的關係中，中越關係受此影響最為明顯。越南在美國的印太戰略中扮演非常重要的角色，中越之間仍有許多複雜的問題需要處理。中南半島各國之間存在島嶼與陸地領土之爭，中南半島國家與中國價值觀念的衝突及其國內的民族主義情緒，均是瀾湄合作的潛在風險。
2.域外大國政治競爭的風險
瀾湄合作機制作為中南半島上的國際制度的“後來者”，在擴大自身影響力的過程中勢必受到由其他國家及其主導的國際制度的擠壓。目前，中國強化瀾湄合作主要面臨來自日本、美國、東盟和印度的競爭壓力。
具體而言，日本牽頭的大湄公河機制跟瀾湄合作機制之間的競爭關係在於日本要建立東西走向的鐵路，瀾湄合作要建立南北走向的鐵路；美國持續在南海爭端上作文章，並試圖以此離間中國與中南半島相關國家之間的關係；東盟強調十國用一個聲音來說話，而瀾湄合作將東盟分為瀾湄機制成員國和非瀾湄合作機制成員國；印度通過“東向行動”政策稀釋中國影響力。
五、推進瀾湄合作的建議
1.建立更加立體的功能性機制
第一，建立瀾湄合作工商峰會。參照APEC，建立除領導人磋商之外的工商峰會，使更多企業家也加參與到瀾湄合作當中。
第二，建立更加完善的部長級磋商渠道。納入除外交部以外的商務部、財政部、央行、發改委、教育部、公安部等部委，參照中國與俄羅斯合作模式，建立中國部委與成員國對口部委的交流機制。例如，可通過公安部長的對話機制防止湄公河慘案再度發生，解決金三角的毒品問題。
第三，建立瀾湄爭端解決機制。泰國是整個瀾湄合作的中心，可在曼谷成立獨立的專家委員會，建立爭端解決機制。獨立的專家委員會是指該委員會需要吸納域外國家成員，成為一個相對中立的爭端解決部門，通過爭端解決機制妥善應對以投資糾紛為主的各項糾紛。
第四，建立風險預警系統。每年對瀾湄合作進行評估，建立項目評價動態數據庫，評價項目績效，歸檔入庫。
第五，建立事後評估機制，及時總結問題與經驗。
2.進一步加強成員國的信任建構
第一，通過瀾湄合作模式打破中國“國強必霸”的爭議。一方面，適當提高中南半島在瀾湄合作的決策地位，可在合作領域擴大之後開放一些次要領域，踐行協商一致決策原則，提高中南半島對於瀾湄合作的參與度和責任感，消除瀾湄國家對於中國透過瀾湄合作“稱霸”中南半島的疑慮。另一方面，規範我國在中南半島投資的國有企業行為，低調行事，不要把我國某些國企的不良作風帶到這些區域。
第二，適當增加民生項目的比重。中國的醫療和教育是比較成功的，因此我國應投入更多的精力幫助中南半島國家改善醫療和教育。可以在中南半島五國開設孔子學院，同時增加瀾湄合作成員國來華留學項目、擴大留學生招生比例。
3.拓寬合作領域，豐富合作內容
瀾湄合作要彌補其在金融領域上的短板，進一步開拓社會治安及軍事領域的合作。第一，增加人民幣國際化程度。泰國是中國支付寶境外使用排名第一的國家。以此為基礎，我國可以通過更加細緻以及周密的政策安排，通過支付寶等手段，讓人民幣在瀾湄國家先用起來。同時，由國家開發銀行牽頭建立銀聯體，通過第三方合作、多方合作引入更多的資金來源，拓展瀾湄金融合作。第二，建立社會治安的情報共享系統，加強執法合作與治安信息共享，維護社會穩定，並嘗試開設我國與瀾湄國家的軍事互訪與合作。
4.協調全域的力量，增加利益攸關方
第一，尋找中國與以東盟為代表的域外力量的利益交匯點，以共同利益為基礎尋求雙方在中南半島上合作的可能性。在國際場合適當強調中南半島東盟成員國的身份，不要一味突出瀾湄合作的成員國角色，表示瀾湄合作並不是想破壞東盟的主導地位；同時創新制度形式，邀請東盟秘書長參與瀾湄合作峰會，邀請亞投行、亞開行、世界銀行以及東亞宏觀經濟研究辦公室等相關的國際組織作為觀察員參與
領導人會議及其他高級別會議，展現瀾湄合作的開放性，消除外界對瀾湄合作的疑慮。第二，積極爭取新加坡加入瀾湄合作。新加坡在中南亞佔有重要地位，中國可以與新加坡進行密切溝通，通過一些重點項目，讓新加坡成為瀾湄合作的觀察者甚至是參與者，增加利益攸關方。
作者：李巍，察哈爾學會研究員，中國人民大學國際關係學院教授
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