當前，我國正處於高速城市化進程中，也正迎來城市更新快速發展期，更面臨著經濟由高速增長轉向高質量發展、社會主要矛盾發生根本變化等宏觀背景下的城市物質空間和經濟社會的發展變化和調整建構。因此，我國的城市更新有著自身的複雜性和特殊性，亟須根據其特點和需求，對城鄉存量國土空間的利用和管理政策進行完善和調整。
城市更新將成為
城市發展的必經之路
生態文明建設賦予城市更新更為豐富的內涵。
黨的十八大首次把生態文明建設納入中國特色社會主義事業“五位一體”總體佈局，提出大力推進生態文明建設。“建設美麗中國”指引城市更新方向。中央指出生態文明建設要融入經濟、政治、文化、社會建設各方面和全過程，建設美麗中國。城市更新與城市可持續發展、綠色發展相融合，通過城市更新提升和緩解資源環境承載壓力，落實生態文明理念，促進城鄉可持續發展和綠色發展。
資源節約集約為城市更新帶來更為廣闊的實踐空間。
節約資源是保護生態環境的根本之策。通過城市更新促進轉型發展和節約集約用地，嚴格控制建設用地總量，遏制城市過度外延擴張，進一步倒逼城市節約集約用地，把節約優先的要求轉化為實際行動，促使城市發展進入存量時代。
人民對城市美好生活的嚮往是城市更新的內在動力。
黨的十九大報告指出我國社會主要矛盾已經發生轉變，人民群眾期待更舒適的居住條件、更優美的環境、更可持續的發展。通過城市更新對衰落區域進行改造、升級、整治、重建，對“城中村”“棚戶區” “老城區”等居住條件較差的區域、公共服務功能缺失嚴重的地區進行改造或重新構建，滿足和適應人們對城市美好生活的需求和嚮往。
城市化發展到一定階段後開展城市更新是發展的必然要求。
一方面，我國部分大城市已進入城市化成熟穩定期，“再城市化”“城市復興”等城市更新需求正在增加，城市向外擴張的動力和內部更新的動力同時存在。另一方面，新型城鎮化對城市更新提出了明確要求。黨的十八屆三中全會明確要求，堅持走中國特色新型城鎮化道路。《國務院關於深入推進新型城鎮化建設的若干意見》提出，加快城鎮棚戶區、城中村和危房改造，對約1億人居住的城鎮棚戶區、城中村和危房實施改造。城市更新正迎來發展機遇。
發展方式轉型升級是城市更新的外驅動力。
現階段，我國經濟發展由高速增長階段轉向高質量發展階段，一些城市的產業佈局、類型、結構正在進行轉型和升級，需要相應的物質條件和空間進行匹配和承載，需要統籌新增建設用地和存量建設用地，盤活存量、提升效率，保障新型工業化、信息化、城鎮化和農業現代化的土地和空間需求，適應新產業新業態和大眾創業萬眾創新項目用地需要。
存量土地更新中
需要調整的幾個關係
城市更新帶來了國土空間利用方式的轉變、土地權利的調整、國土空間利用效益的變化以及相關利益的再平衡。這些變化也促進了更新對象、更新區域在空間上、經濟社會結構功能上的變化和調整，存量土地更新有幾個關係需要進行調整和協調。
產權關係的調整。
存量用地的更新通常以產權的取得或調整為前提，但是其產權具有分散性。如何取得或協調眾多分散的產權，是存量土地更新中的一大難題。在實踐中，舊住宅區難以通過自願談判或是市場交易取得產權進行更新，多采用房屋徵收方式進行，而談判或交易方式更多用於工業用地的更新，或是與集體經濟組織合作開展“城中村”改造。同時，由於部分存量土地存在歷史遺留問題，土地權利來源複雜、權屬不清、地類用途模糊，還有各種形式違法違規用地無法取得合法產權。在城市更新中需要先釐清這些產權方面的歷史遺留問題，本著客觀、實事求是的原則，堅持原則性與靈活性相結合，進行客觀公正的處理。
主體關係的調整。
更新主體通常包括產權人、政府和市場力量，在農村集體存量建設用地更新中，還涉及到農民集體。存量用地的更新需要重新定位產權人、政府、市場以及公眾之間的關係，通過制定清晰、明確、既定的預期收益和法律約束的制度規則，來約束和協調各個主體之間的關係。首先，應維護原權利人的合法權益，同時其權利的行使不應損害第三方利益。其次，發揮好政府的作用。政府不僅是城市更新名義上的主導者，城市更新制度的供給者，同時也是事實上的參與者，地方政府主動參與城市更新，彌補了市場動力的不足，協調解決更新中單憑市場力量難以解決的問題。再次，市場力量的參與。如果僅由政府主導城市更新，會帶來政府投入負擔重、過程複雜、矛盾凸顯、效率低下等問題，在各地城市更新的實踐中，發揮政府和市場兩個積極性是其中重要的成功經驗。
利益關係的再平衡。
本質上，城市更新是利益再調整再分配的過程。從各自利益角度來看，政府以公共利益為主、開發商以商業利益為主、產權人以自身利益為主。其中，政府必須作為利益調整的關鍵角色，要轉變以前通過新增土地增加財政收入的模式，因為存量土地更新的成本、收益和風險相較於新增用地是不同的，政府適宜於參與涉及公共利益、對社會經濟發展有益的更新活動，更多的存量用地再開發活動可以多種方式進行。例如：吸引開發商參與，或是由原權利人按照統一的要求，進行自主更新；又如：政府成立更新機構，或社會、社區成立組織開展更新。在更新中，既要吸引市場力量的參與，又要維護公眾利益，還要保護個人和社區利益不被商業利益所吞沒。
空間利用上的調整。
城市更新的目標具有多樣性，是社會、經濟、生態、文化多維價值的協調統一，其表現在空間利用上具有複雜性、動態性和矛盾性，必須以城市統一的空間規劃為約束，對城市空間進行整體佈局。通過統一的空間規劃，合理規劃城市區域發展功能佈局，全面統籌城市生活、生產、生態發展空間。對需要進行更新改造的應當分類、分期，採取區別化的更新方式進行。目前，統一空間規劃改革正在進行，這將為城市更新工作中實現規劃統領提供了條件。
完善我國城市更新中
存量土地管理制度政策的建議
當前，土地制度各項改革的推進正在完善存量土地更新的制度條件，十分有必要從實際出發，結合城鎮存量用地特點，對存量建設用地的再開發利用管理政策制度體系進行梳理和完善，以適應城市更新中土地資源優化配置和土地關係調整的需要。
修改土地管理法律法規，構建存量建設用地更新的法律法規體系。從城鎮存量土地的開發條件和特點出發，經充分調研論證，在整合《物權法》《土地管理法》和《城市房地產管理法》中對城鎮存量土地管理相關法律規定的基礎上，完善和調整與我國現階段城鄉存量建設用地再開發再利用需要相適應的法律法規體系，健全存量土地產權關係調整機制、利益平衡機制、公眾參與機制，強化規劃的引領和管控作用，理順存量土地再開發流程、制定再開發各項標準規範。
國有存量工業用地改變用途應當堅持規劃控制、市場主導的原則。城鎮工業項目用地依據城鎮規劃改變用途的，不應當套用新增建設用地的供地、開發管理方式，而應按照市場規律，採取靈活的開發政策，通過市場化方式開發利用土地，可在依據新的規劃前提下，由原土地使用權主體自主開發；或通過市場引進投資主體與原土地使用權主體合作開發；也可在充分保護原土地使用權主體產權利益基礎上，政府有償收回土地，通過招拍掛方式出讓開發。用途改變的收益分配應兼顧國家、原土地使用權人的利益。
建立維護社會公共利益和大多數產權人利益的居住小區改造司法裁判制度。在調研中發現，在各地通過“自主改造”方式對舊住宅小區進行更新改造過程中，出現個別人不合理的要求損害大多數社會成員合法權益的現象。建議通過完善法律制度，建立相關的司法裁判程序，規定小區實施自主和合作改造達到一定比例的業主一致同意的，主管部門應當立項並受理項目申請；對影響項目的少數產權人，可以由多數利益相關人和項目投資人共同進行司法訴訟，法院應當受理和進行裁判，判決生效後沒有按期執行的，可以由申請訴訟主體申請法院強制執行。
“城中村”城市更新需要有新的制度設計。“城中村”的改造是我國一些城市實施城市更新項目的難點。實踐中，地方探索了“城中村”集體土地“轉地”開發制度，由集體經濟組織自願申請將集體土地轉為國有土地。在廣東“三舊改造”和深圳城市更新實踐中已有類似做法，取得了較好的效果，應當進行總結和完善。同時，在農村土地制度改革試點中，一些試點採用集體建設用地入市的方式提高農村存量建設用地效益，從而實現了集體存量建設用地的更新。建議結合當前自然資源管理制度改革和建立城鄉建設用地統一市場的要求，對農村集體存量建設用地的更新進行制度設計，使得城鄉存量建設用地更新制度能夠銜接和規範。
在有條件的城市開展城市更新政策創新和立法試點。根據各地開展城市更新工作遇到的問題，特別是法律法規和政策規定不完善而實踐中又亟須重點解決的問題，建議在城市更新實踐時間較長的城市和有條件的地區開展專項政策和立法試點。比如：在深圳進行完善城鎮建設用地管理制度綜合試點。探索建立適合城鎮存量建設用地再開發再利用的系統化制度體系，同時，開展維護社會公共利益和大多數產權人利益的居住小區自主或合作開發改造司法裁判制度探索；在廈門、南京開展國有工業建設用地改變用途採用市場化方式的制度探索；在廣東的相關城市開展“城中村”集體土地實行徵收或者由集體經濟組織申請轉為國有的制度探索。
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