康熙六十一年十一月十三日，康熙皇帝突然駕崩於暢春園。皇四子胤禛出人意料地奪得了皇位。滿朝上下，對這匹皇位竟爭賽中的黑馬都缺乏瞭解。各地官員，都不知道這位新皇帝會燒什麼樣的“三把火”。

在動盪中即位的雍正，面臨著重重危機。除了皇族的懷疑、兄弟們的不服、天下人的竊竊私語，他還面臨著嚴重的財政危機和社會危機。在老皇帝康熙的晚年的寬縱之下，大清王朝已經亂象重重，再不治理整頓，早晚要出大事。

雍正上位初期的經濟危機

第一大危機是財政虧空。

雍正皇帝即位之後，查了一下戶部的家底，看看他的口袋裡還有多少錢。他驚訝地發現，大清帝國國庫的存銀，不過才八百萬兩。這是個非常危險的數字，因為如果突然發生一場中等規模以上的戰爭，就會耗光大清的全部家底（比如康熙晚年，準噶爾部入侵西藏，康熙皇帝派十四子大將軍允禵前往征討，一次就花軍費“數百萬兩”）

按常理，康熙晚年大清王朝每年財政收入應該在三千多萬兩。戶部的存銀康熙四十八年(1709年)還有5000萬兩，為什麼到了雍正即位之時，國庫裡只有區區八百萬兩呢？

最主要的原因，是康熙年間嚴重的財政虧空。各地本來應該上交到中央的銀兩大部分都被各級官員挪用了。如雍正元年(1723年)四月，吏科給事中崔致遠上疏說:“（各地宣稱）存貯數萬者即虧空數萬，存貯數十萬者即虧空數十萬”。

第二大危機是官場的貪汙腐敗。

康熙晚年，買官賣官已成常態，甚至連皇子們都紛紛身陷貪腐之中。比如皇九子允糖曾經收受覺羅滿丕三十萬兩白銀，為他謀得了湖廣總督一職。覺羅滿丕上任之後，大肆貪汙，導致他的轄地“督、撫、布、按七人，貪庸一轍”，也就是說七位地方高官全部貪腐，湖廣吏治一塌糊塗。

雍正帝即位之初，對各省總督巡撫布政使按察使一級“封疆大吏”的總體判斷是：“懈弛者十之八九，其中一塵不染者僅一二人而已”。在這些地方大員的帶領下，地方官員結成利益同盟，共同對付中央的監督和檢查，導致各地中央政策得不到執行，火耗加派惡性發展。（何為火耗，請看我的前一篇文章）

雍正的性格

雍正皇帝的個性與乃父康熙截然相反。一提起雍正，人們馬上想到的是“嚴苛”、“險刻”、“抄家皇帝”等等詞彙。確實，康熙皇帝崇尚寬仁，對臣下不法經常睜一隻眼閉一隻眼，雍正卻是出了名的“精明嚴刻”，眼裡揉不得一粒沙子。他不能容忍他所看到的任何貪瀆行為，必將犯官嚴懲而後快。雍正皇帝也並不迴避自己的“苛刻”之名，甚至以此為榮。他曾經說：“其實心任事，整飭官民，不避嫌怨，遂不滿人之意，或謗其苛刻，或議其偏執。”“精明嚴刻，此四字即自相矛盾。既雲精明，則所懲者必當其罪，安得又有嚴刻之誚?”

康熙皇帝好名，喜歡在百官面前“買好”。雍正卻不屑於此。他公開表示絕不會謹讓退縮，“以取庸主之名”。他深刻認識到，正是父親喜歡“寬大之名”，才導致“人心玩偈已久，百弊叢生”，因此即位後，他不憚以嚴酷手段，誅除異己，厲行整頓。他公開說，他不怕死後身負罵名：“至於眾口之褒貶後世之是非，朕不問也。”

康熙中年以後，追求穩定，在地方上好用“安靜不生事”的官吏、巧宦。雍正卻最為反感這種“好好先生”。他說：“柔善沽譽以為和平安靜，此風乃國家之大害，實奸詐小人之存心，非忠良大器之行事。”他愛起用那些積極有為甚至是剛猛嚴苛的官員。

另一個很重要的不同，是雍正比康熙更為洞悉下情。

雍正登基之後，曾經把自己和康熙作了一個比較，說他事事不及乃父，“唯有洞悉下情之處”，比乃父高明。確實，康熙八歲即位，深居九重。雖然天資聰明，然自古天子所居的，都是極易受人矇蔽的地位，沒幾個人敢對皇帝說真話。

正如戴逸先生所說：“皇帝……置身於變幻莫測的官僚政治的漩渦中。周圍充滿著歡呼和讚美，欺騙和謠言，搖尾作態的獻媚乞恩，誠惶誠恐的畏懼戰果”。為什麼會這樣呢？雍正皇帝曾經親自說法，說這是因為大家在皇帝面前說話，首先考慮的是自己的利益：“大小臣工方欲自行其私，又孰肯敷陳其弊”，就連他自己，都沒對老皇帝說過幾句真話：

“在朕居子臣之位，定省承歡，又有不便陳言之處。以朕為皇考之愛子尚不能言，則皇考果何從而知之乎?”

中國歷史上，除了開國之君外，那些能大有作為的君主往往有一個特點，那就是曾經深入民間社會，“洞悉下情”，對社會實情有深入透徹的瞭解。比如創造了漢代“漢宣中興”的漢宣帝，小時候曾經進過監獄，十七歲才被霍光從民間迎入宮中，深知當時民間疾苦和吏治得失。明孝宗的童年也非常不幸，生下後差點被皇后溺死，幸被好心人藏起，吃百家飯長大，所以他即位後才能勵精圖治，有針對性地施政，創造了明代的“弘治中興”

雍正皇帝也是這樣。他曾經居於藩邸四十餘年，在康熙朝的儲位鬥爭中飽經風波之險，對天下利病、世事人心有著深入的認識。他說：“朕事事不及皇考。唯有洞悉下情之處，則朕得之於親身閱歷。朕在藩邸四十餘年，凡臣下之結黨懷奸，夤緣猜忌，欺罔矇蔽，陽奉陰違，假公濟私之習，皆深之灼見，可以屈指而數者。”

因為洞悉下情，所以雍正施政比康熙更現實、更理性。這樣的性格特點，決定了康熙留下的問題，在雍正手裡能得到解決。面對這些嚴重的問題，雍正表現出了非同尋常的政治勇氣。這個竣急嚴厲的皇帝沒有遵循“三年無改父之道”的古訓，即位之初，就迫不及待地調整康熙晚年的政策，在短短的十三年間，相繼推出創建軍機處、確立密摺制度、推行改土歸流、廢除賤民制度等林林總總的重大改革措施。當然，其中最重要的，還是養廉銀和火耗歸公改革。

雍正雷厲風行的改革

一般來講，新皇帝登基，為了爭取臣下的支持，都會首先廣施恩澤。特別是雍正在動盪中即位，面臨著皇族的集體挑戰，他上臺後應該先給官僚階層一筆大大的好處才對。然而，雍正卻不屑於此。帝位認同的危機，絲毫沒有影響雍正果斷整頓吏治。

清代慣例，新帝登基，都會頒發《登基恩詔》豁免官員在前朝的罪責。但是雍正一上臺，卻破例將內閣草擬的“恩詔”當中關於豁免虧空的條例刪除。雍正皇帝即位後明確指出，整頓吏治是他面臨的第一要務，“古今為政之道多端，究其根本，未有不以吏治為先”。這是因為官場腐敗比盜賊為害更大：“命案、盜案，其害不過一人一家而止，若侵帑映民者，在一縣則害此一縣，在一府則害此一府，豈止殺人及盜之比”。

因此他即位不久就發動了一場聲勢浩大的吏治整頓運動。

雍正決定以解決虧空問題為切入點，理順大清財政體制。上任之後不久，他就開始全面清理虧空，並且規定各地要在三年之內自行消化財政赤字，補足過去的虧空：

“限以三年，各省督撫將所屬錢糧嚴行稽查。凡有虧空，無論已經參出及未經參出者，三年之內務期如數補足。毋得苛派民間，毋得藉端遮飾，如限滿不完，定行從重治罪。三年補完之後，若再有虧空者，決不寬貸。”

對於造成嚴重虧空的官員，雍正對他們先罷官後索賠，要他們自掏腰包賠補。自己還不起的，家人和親戚代還，畏罪自殺的，人死債不除，仍由其家屬親戚代賠。

雍正清查虧空的目的，第一個當然是快速充實國庫，讓他手裡有錢可花，二是可以藉機排查各地官員的貪汙情況。這一招非常見效，各地通過查賬查出不少案子。

雍正皇帝排查虧空給很多地方官員造成了強大心理壓力。很多官員因此丟官罷職甚至進了監獄，很多地方，貪瀆無能的官員被大幅撤換。雍正十年(1732年)，直隸總督李衛上奏：通省府廳州官員，在任三年以上已寥寥無幾。雍正也因此獲得了“抄家皇帝”的“美名”。

務實的改革——高薪養廉與火耗歸公

當然，在清查虧空的過程中，雍正也比以前更為深入地瞭解了大清財政體制的弊端，認識到各地虧空的成因主要不是官員們的“婪索”，而是地方財政經費不足所致。他意識到財政制度不改革，虧空問題不可能得到根本解決。

在皇帝追查虧空的強大壓力下，很多地方官員也不約而同地向他提出了“火耗歸公”和“養廉銀”這兩項重大改革意見。要想從根本上解決虧空問題，就只有突破康熙“不加賦”的成例，把“火耗”由私下徵收，變成公開徵收，並用於彌補地方財政收入和官員生活支出的不足。這點，其實是從康熙晚年到雍正初年各地封疆大吏的共識。

中國歷史上很多著名的政治發明其發明權其實都不屬於最高統治者。最高統治者做的，往往只是明智地採納並且有效地推行。

山西是全國的錢糧大省，財政虧空也一直非常嚴重，雍正即位之時，山西各府州縣的虧空積欠，達四百五十萬兩之多。雍正元年四月，內閣學土諾岷被任命為山西巡撫。他到任後經過半年考察，於雍正元年十一月提出建議，將全省的火耗徵收權由州縣上收到省裡，省政府統一徵收火耗，一部分用來彌補以前的虧空，一部分用來給官員們補貼生活。

諾岷說，這個辦法有四大好處。

一是可以降低百姓的負擔。

二是以前的虧空可以順利彌補上。諾岷估計，全省每年可以拿出二十萬兩白銀彌補虧空，這樣慢慢地可以把以前的財政欠款都補足。

三是地方開支有了著落。

四是此外所餘火耗還可以發給官員作為養廉，讓他們不再靠貪汙受賄生活。諾岷說，如果發放養廉，官員們“均得養家之銀，又可杜絕禮物之耗費而安分守己。若非極不肖者。必不會冒死而動私於挪移錢糧之心”。可以極大程度地改善吏治。

諾岷的思路與雍正皇帝不謀而合。所以讀到這個詳明的建議，雍正極為讚許，當即批准他立刻在山西全省實行。

諾岷的思路與雍正皇帝不謀而合

山西改革破冰，而且成效也不錯。雍正皇帝於是想一鼓作氣，把這個做法在全國範圍內推廣。當然，如此重大的改革，需要集思廣益，進行輿論動員。於是雍正把這個議題交給廷臣討論。

不料，在會議中大部分中央官員都對此明確表示反對，他們反對的理由和康熙皇帝相似，就是火耗歸公，會讓老百姓感覺增加了賦稅，屬於“加派”，違反了老皇帝“永不加賦”的承諾。康熙當年反對明定火耗標準，說難保官員在標準之外還要多收。很多中央官員也持此意見。比如給事中崔致遠說，如果公開允許加派，難保官員們不“另行蒐括，剝膚洗髓，無所不至”。

那麼，如何解決虧空問題呢？朝臣們老調重彈，認為杜絕虧空之源在“慎選督撫、裁抑家口、崇尚節儉”。也就是從選人和教育上下工夫，不必涉及體制。

雍正感覺到了改革的阻力。很明顯，中央官員高高在上，不瞭解地方財政運作實情，多數人恪於成見，固守教條。而地方官員因為身處實際政務之中，所以能充分認識到改革的必要性。

眼看著公開討論不能取得統一意見，雍正決定乾綱獨斷。雍正二年七月初六日，皇帝發表了長篇上諭，詳細論述火耗歸公及養廉銀改革的必要性，痛斥了朝臣的因循守舊，表明了他堅決改革的態度。

雍正毅然諭令將此項改革“通行天下”。這道上諭充分顯現出新代君主的朝氣和強勢。

火耗歸公和養廉銀改革在朝臣的懷疑中在全國推開，不久之後，各地情況彙報上來，大家發現，改革的效果非常好。

第一個效果，是減輕了老百姓的負擔。在改革詔書中雍正曾說，火耗徵收由州縣政府徵收改為省政府統一徵收，可以降低火耗率。因為地方上徵多徵少，與地方官實際利益不掛鉤，這樣可以避免他們濫收多收：“耗羨與正項同解，分毫不能入己。州縣皆知重耗無益於己，孰肯額外加徵乎?”

事實證明，雍正這個判斷是正確的。火耗歸公由省政府公開進行，收到的錢進不了地方官的私囊，與地方的利益並不直接掛鉤，因此火耗徵收率普遍降低，人民的隱形負擔相對減輕。改革之後，山西省的火耗率由原來的百分之三十到四十，降到了百分之二十，河南由原來的百分之八十降到了百分之十三，山東由原來的百分之八十降到了百分之十八。這樣一下子扭轉了康熙後期地方官狂徵濫派的嚴重局面。

第二個效果，是財政狀況大幅好轉。火耗歸公之後，各地財政虧空有了穩定的彌補渠道，數年間各地虧空基本上補額完畢，雍正三年(1725年) 國庫存銀上升到6000萬兩。魏源後來總結說，乾隆盛世國庫充足，也是因為雍正打下的堅實基礎：

“戶部存銀……雍正間漸積至六千餘萬兩，至乾隆五十一年，雖經南巡、西北用兵等鉅額開支，仍存七千餘萬兩，皆雍正十餘載清釐整飭之功。”

中央財力有了保障，就有能力惠及民生。遇到災年，雍正開始經常減稅。

第三個效果，是地方公共事務得以開展。火耗歸公緩解了中央與地方行政間的緊張，使地方各級政府獲得了相對充裕的收入，有助於地方政府提高行政管理水平。火耗歸公的一部分被用於擴大地方政府資助的工程，改善了一些地方的交通、公共福利和水利設施。有學者認為，“這標誌著近代國家發展的重要一環，即對政府職責的認識已超越了賦稅的徵收以及維持公共秩序”。

第四個效果，是貪腐得到了有效扼制。官俸太薄，結果自然是清官吃不飽飯，貪官貪婪無忌。比如康熙初年御史趙環所說：“俸祿不增，貪風不息，下情不達，廉吏難支。”雍正認為，要反腐真正有成效，就要解決官員收入問題。否則，怎麼教育、多少禁令都沒有用。

所以雍正說，他要求的只是清廉，而井不是讓官員們餓著肚子辦公。

雍正皇帝按各級官員的官職高低、事務繁簡，給全國地方官制定了不同的養廉銀標準。一般來說，雍正年間總督每年的養廉銀為2000左右，巡撫為1500兩左右，布政使為1萬兩左右，按察使為8000兩左右，道府為5000兩左右，州縣為一二千兩。養廉銀數額超過了他們各自俸銀的數倍、數十倍乃至一百多倍。

養廉銀改革使財政資金由省級政府支配，規範用途，撥給下級，劃清了公私的界限，明確了資金使用的程序。改革之後，下級沒有必要也沒有財力向上行賄，上級也可以理直氣壯地監管下級。這就打破了長期形成的“下養上”的局面，增強了地方對中央的向心力。發放養廉銀數額雖然龐大，但實際上只是變暗為明，並沒有加重人民的負擔，也沒有加大朝廷開支。

更重要的是，在養廉銀改革之後，雍正就可以正式禁止“陋規”。雍正說，厚給養廉，就是要讓官員“從容不窘”，則自然不貪。火耗歸公和養廉銀製度實施後，官員的合法收入已經可以滿足需要，收受規禮自然就少了最重要的藉口。在此基礎上雍正皇帝開始禁革陋規。

對雍正改革的評價

對於雍正的養廉銀改革，歷來評價都比較高。比如清代學者章學誠說：

我憲皇帝澄清吏治，裁革陋規，整飭官方，懲治貪墨，實為千載一時。彼時居官，大法小廉，殆成風俗。貪墨之徒莫不望風革面，時勢然也，今觀傳志碑狀之文，敘及雍正年間府州縣官，盛稱杜絕饋遺，搜除積弊，斤斤自守，革除例外供支，其文詢不愧於循吏傳矣，不知彼時逼於功令不得不然！

火耗歸公和實行養廉銀製度，使清代的稅收附加走上了規範化的軌道，一定程度上緩解了地方經費的不足，這是清代反腐制度建設的最大一項成就也是中國歷史上反腐制度建設的為數不多的成功案例。

當然，雍正時期的養廉銀改革也不是十全十美。它有幾個明顯的問題。

第一個問題是利益分配不合理。雍正的養廉銀改革主要針對地方官員，改革之後，地方官的薪俸增長數十倍。但是，清代京官收入也很低微，生活非常困窘，待遇卻沒有得到同步提高，因此京官與地方官收入差距非常巨大。此外，地方上高級官員比如總督、巡撫的養廉銀額定得很高，而府縣官員相對較低。特別是吏員未有養廉，歷代以來吏員衙役橫行鄉里、魚肉人民的現象仍然沒有得到解決。

第二個問題是養廉銀改革制度化不夠。作為一項影響極深的改革，養廉銀製度的推行並沒有成立相關的組織機構，主要是依靠雍正帝的意志來強力推行。從根本上說，養廉銀製度要想完善，就應該在中央政府層面加以統籌讓養廉銀如同原俸一樣，由中央政府從國家正項中支出，而不應該由省級政府從“費”中支出，留下未來監管的難點。

當然，對於僅僅執政十三年的雍正來說，我們不能苛求更多。這些問題應該由他的繼任者們來解決，當然，前提是他的繼任者能秉承他的改革精神。那麼，他的接班人們表現如何呢?

乾隆的“撥亂反正”——格式化、僵化的改革思維

雍正的養廉銀改革，在雍正一朝是非常成功的。雍正去世之後，二十五歲的乾隆繼位。乾隆是一個正統儒家思想培養教育出來的皇帝，對於乃父為政之剛猛和為人之刻薄，早就腹誹不已，所以上任不久，就開始對雍正的很多做法“撥亂反正”，比如釋放了雍正時期被因的康熙第十四子允禵，釋放了許多因為填補不上虧空被抓起來的官員、廢除了雍正的“奏開墾”政策等等。

開始，乾隆想把他父親的火耗歸公和養廉銀改革也一併廢除，因為乾隆即位之初，就有大臣向他上奏，火耗歸公形同加賦，不如歸復康熙舊制。乾隆剛剛登基，對於這樣一件牽一髮而動全身的大事不敢輕下決斷，於是讓大臣們公開討論。九卿大臣們會議之後，認為從實行情況看，火耗歸公和養康銀改革是非常成功的，不但便於朝廷，也便於百姓，因此不需要更改。

乾隆採納了群臣的建議，雍正皇帝的這項重要改革倖存下來。不過乾隆還是忍不住對父親的這項遺產動了動手腳，進行了富有自己個性色彩的調整和“完善”。

乾隆是中國歷史上另一個聲名遠播的著名皇帝，他這個人有兩大特點。其一是才幹非凡，雄心、自信心和責任心在清代帝王中首屈一指。他對自己的能力極端自信，因此絕不僅僅滿足於自己統治的這一代平安無事。他對每件事的考慮，都是從“大清朝億萬斯年”這一大局出發，著眼於大清江山的永遠鞏固。

與此同時，乾隆和康熙一樣，也是一個“靜態思維”的人，在他的頭腦中世界永恆不變。所以乾隆酷愛用規章制度，把他治理下的一切都標準化、格式化起來，希望讓社會永不再變化。他迷信集權，害怕地方的自發性和創造性，因此大力強化中央對地方的嚴格控制。

所以他決心在自己任內，把大清的一切制度都完善並且固定下來，不用自己的子孫後代再費腦筋。這其中就包括火耗歸公和養廉銀製度。上文我們說過，雍正時期的養廉銀製度確實還有很多需要完善之處。比如這一制度並沒有全面覆蓋整個官僚體系。乾隆皇帝上任之後，首先擴大了養廉銀製度蓋的範圍，無論文職武職，均有養廉。京官則擴大“雙俸”覆蓋範圍，減少京官與地方官的收入差距。

其次，乾隆對養廉銀製度進行了整齊劃一的“固定化”處理。雍正皇帝立的養廉銀，本來是一個動態的可以隨著需要不斷調整的數字。其原則是由地方官員根據實際情況請示，由中央政府最後定奪。這樣就可以保證養廉銀的數字可以適應各種變化。
但是乾隆卻規範了各級官員養廉銀的數字，並且形成定製，不得突破。乾隆十二年(1747年)，他發佈上諭說：

“各省督撫養廉有二三萬兩者，有僅止數千兩者，在督撫俱屬辦理公務，而養廉多寡懸殊，似屬未均，著軍機大臣等酌量地方遠近，事務繁簡、用度多寡，定議具奏。”

朝廷因此對各級官員的養廉銀都重新審定，公佈了明確的數字，並且永為定製，輕易不做調整。從表面上看，乾隆此舉是對養廉銀製度的規範和完善，但是，這個做法卻造成了嚴重的後果，那就是在通貨膨脹之時，官員的收入與支出不能合理調適。

乾隆改革的弊端和嚴重後果

從雍正到乾隆再到嘉慶，大清王朝經歷了一波漫長的通貨膨脹,物價上漲非常明顯，生活在乾隆朝的很多人都有非常強烈的感受。比如汪輝祖在乾隆五十七年(1792年)說，當他十多歲的時候（乾隆十年前後)，每鬥米的價格只有九十到一百文，現在，一斗米在一百八十到三百一十文間浮動。錢泳則說，經他研究，順治朝一畝地的價格不會超過二三兩，在康熙時期每畝上升至四五兩。乾隆初年，每畝價格上升至七八兩，偶爾甚至有十兩。到了乾隆後期和嘉慶初年，土地已升至平均每畝五十兩。

地方政府的經費遇到了同樣的問題。物價上漲了三倍，意味著原本就不甚充足的地方經費又縮減為原來的三分之一。物價上漲，意味著基建物料勞役工食及幕賓和胥吏的薪金都必須相應地增加。除此之外，人口增長了，就需要更多的胥吏，以應對地方管理，並且要求越來越多的經費用於諸如貧民賑濟的支出。所以從乾隆中期開始，幾乎所有的衙門都感覺到了嚴重的經費緊張。

火耗的徵收幅度，在雍正的設計當中，和養廉銀一樣，也是一個可以根據實際情況不斷調整的變量。但是與養廉銀遇到的“完善”一樣，酷好靜態控制的乾降皇帝把各省的大耗數額也固定下來了，不許輕易提高火耗標準。因此在通貨膨脹三倍後，“火耗歸公”改革同樣失去了意義：

“火耗歸公到了乾隆末年不再起作用的主要原因之一是，中央政府拒絕同意定期增加火耗的徵收，而這樣本可以便於地方官員應付由通貨膨脹和人口增長所帶來的支出的增加。儒家的仁政觀念阻止稅收增長達到一個有可能毀壞小農經濟的水平。然面,無法擴展財政基礎只能引起地方與中央政府重新爭奪有限的資源。”

除了把火耗和養廉銀的標準固定化，乾隆皇帝大力削弱了地方政府在財政上的自由支配權。雍正年間，省級政府徵收到的火耗，歸省政府自行支配，並不需要上報戶部。乾隆卻把省級財政支配權上收到中央。地方官員要把每年火耗徵收的數目彙報到戶部，如何使用，也要經過戶部批准。如果未得到戶部的同意而對地方工程項目進行撥款，將遭到彈劾。然而，許多這種類型的開支都是緊急事情，比如搶修道路橋樑甚至決口，官員常常沒有時間走完戶部所規定的繁瑣程序。這種情況下，即便開支是合法的，相關官員也要為動用經費負賠償責任。
乾隆朝的財政制度僵化到了這樣的程度。以至於我們在《宮中檔》中見到這樣一份奏摺，直隸巡撫方觀承在乾隆十七年(1752年)上奏，要求戶部批准以下幾項“重大支出”,其中包括密雲縣兩條河流上衛兵工食銀48兩，水手工食銀105兩，賞賜給兩個節婦的官方津貼銀12兩。這份奏摺,“生動地表現了徵求戶部同意支出的多樣性和小數額”,讓我們看到中央財政對地方的控制細化到了什麼程度。在這種制度下，“許多在處理地方財政時富有創造性和革新精神的官員反而遭到處分,也就不足為奇了。
在這種情況下，地方官員沒有別的選擇，他們不約而同又一次開始在地方上偷偷徵收“附加費”，雍正皇帝擔心的“耗外加耗”大面積出現。

一切回到原點，甚至更惡劣

歷史似乎又回到了原點，乾隆皇帝的正確應對方式，是效仿父親，來一次新的財政體制改革，大幅度地提高官員收入，把他們從收支不平衡的桎梏下解放出來。
但是乾隆拒絕這樣做。相反，因為財政緊張，他開始不停地打官員們那筆養廉銀的主意。已經大大縮水的養廉銀，在乾隆晚期，又開始遭受朝廷的七扣八扣。比如乾隆四十年(1775年)，浙江省修築石塘，因為物價上漲嚴重，工料物價“今昔不同”，原來估算的工程造價，竟然短缺二百萬兩之多。這短缺的經費如何彌補呢？乾隆要求，浙江通省官員自乾隆四十六年(1781年)起，每年各捐養廉四分之一。
這種做法並非乾隆創新，而是康熙時的舊例。康熙時期，因為地方公用不足，皇帝經常要求官員們捐出俸祿，要求吏員捐出工食銀。但是雍正皇帝對這種剜肉補瘡的做法是極為反感的。並不需要太高的智商就能想明白，把本來不多的工資捐出之後，官吏們不可能甘於喝西北風，他們肯定要從老百姓身上想辦法弄錢，而且還會層層加碼，本來只需一萬，最終會從百姓身上剋扣出三萬，國家受到的損失反而更大。

但是乾隆皇帝完全不理解父親的思路。這種臨時抱佛腳式扣款，從乾隆晚年起漸漸成為常態。嘉慶親政之初，福建巡撫汪志伊說閩省官員“實得養廉不及一半”。福建所屬臺灣情況更糟糕，據說當地官員的廉俸“非扣罰，即公捐，非部規，即私例，有名無實，百不一存”。
嘉慶皇帝繼位之後，也順理成章地沿用這一“祖制”，靠扣發官員養廉銀來解決一時的財政窘迫。比如嘉慶十九年(1814年)四月，因為“教匪滋事”，直隸省動用軍需約九十萬兩，皇帝命令“在現任大小官員養廉銀內分作十五年均勻攤扣歸款”。

因循守舊的嘉慶帝

本來就不足花用的養廉又被扣得差不多了，現實又是“百物翔貴，委難敷用”。官員們應該如何自處呢？毫不奇怪，貪汙腐敗又一次開始橫行，陋規體系全面死灰復燃。

歷史又流轉回到了雍正初即位時面臨的困境，再次燃起的腐敗之火，比原來更有破壞力。

到了道光時期，大清王朝的統治者最後一次鼓起勇氣，試圖解決陋規問題。
清代皇帝在雍正之後，基本規律是一代不如一代。道光天資平常，能力比較差，也沒有什麼魄力。但是，再無能的統治者剛上臺之時，也想挽起袖子，乾點事業。因此，新帝登基，例有一番興革。道光皇帝在位期間，唯一一次積極進取，就發生在即位初期。
道光皇帝登基不久，召見資深重臣英和，詢問他如何整頓政治，改革國家。英和當時任吏部尚書，並在軍機大臣上行走。他為官多年，深知當時天下最關鍵的問題在於吏治，而吏治的核心是整頓陋規。於是他建議道光從陋規這個問題抓起。
關於陋規橫行之下官場的種種醜態，道光皇帝當皇子之時，也有所耳聞。聽英和這麼一說，他也深感這個問題不抓不行。親政之初，他雄心勃勃，又沒有實際政治經驗，不知道這個問題的深淺，對英和的建議立即表示同意。十幾天內，道光接連下了四道語氣堅決的諭旨，宣佈要整頓陋規。他說：

自雍正年間至今，已近百年，各省上自督撫大員，下至府、廳、州、縣等地方官吏，藉口辦公經費不足，紛紛私定名目繁多的陋規， 如舟車費、行戶費、火耗費、平餘費、雜稅、存滕費、鹽當費、規禮費等等，不一而足，恣意苛求，藉以肥私。督撫等各省上司，明知通省官吏，莫不如此，難以參奏糾劾，只好表面禁止，而私下放縱，聽之任之，於是，巧取豪奪，斂財聚富之風，日甚一日，小民生計，屢經膠削，日見困頓。

從這道聖旨來看，道光對陋規問題的實質看得倒是很清楚。其思路與雍正完全相同。
可惜，道光不是雍正那樣的大有為之君，道光時的大臣們也罕少雍正時期那樣的能臣，道光時期，“人才消磨已盡”，剩下的絕大多數已經是能力嚴重退化只知維護自身利益的庸臣。
道光皇帝的這道聖旨一發下，大清官場一下子炸了鍋。大臣們紛紛激烈反對，不斷上奏，給剛上臺的皇帝殺了個下馬威。如吏部侍郎湯金釗、山西學政陳官俊、禮部尚書汪廷珍等上了奏章，認為對陋規作明文規定，與傳統的以德治國的精神不符。道光的這道諭旨，不僅解決不了吏治腐敗的問題,反倒會加深政治矛盾，進而引起社會危機。

氣勢洶洶的反對把道光皇帝一下子嚇倒了。他本來是一個沒什麼主意的人，現在一看大臣們異口同聲說此事不可行，那顯然是不可行了。所以他後來回憶說，“據湯金釗、陳官俊、汪延珍先後陳奏，皆以此事為不可行，朕心已悟此舉之非矣”。等到地方大吏進京面陳，特別是讀到孫玉庭的奏摺，完全說服了他，讓他感覺“所言尤為剴切詳明。此事不但無益於民生，抑且有傷國體”。他出了一身冷汗，感覺非常後怕，因為自己差點捅了個政治大婁子，造成政治嚴重不穩定，幸虧有經驗的大臣們救了他。

結語：

鴉片戰爭之後，國家步入危急存亡之秋，財政問題更加突出，但是清代末期的幾個皇帝更是一蟹不如一蟹，他們解決財政問題的思路只剩下一條，就是扣減百官的俸祿和經費。特別是太平天國軍興，咸豐皇帝首先想到的“節源”之方，就是給京官“減薪”。“咸豐六年(1856年)，為緩解太平天國戰爭造成的財政收支不平衡，政府對京職文官俸祿進成折扣發放：

文職官員二品酌給七成；三四品酌給八成；五品以下及七品之正印官，武職三品以上，酌給九成。

甲午戰爭爆發，扣減又接踵而至。光緒二十一年(1895年)“在京王公以下，滿漢文武大小官員俸銀並外省文武大小官員養廉，均按實支之數核扣三成，統歸軍需動用”。
如果能效法雍正的改革精神，後世皇帝本來可以有更大作為。傳統社會除了宋代之外，其他王朝大多數都陷人了財政思維誤區，皇帝們只重視田賦，工商業稅收卻大量流失。在“崇本抑末”的思想指導下，即使在康乾盛世，皇帝對於日益發展的工商業，也沒有給予足夠的關注。商業特別是鹽商等壟斷商業獲得的鉅額利潤一部分只是以陋規的形式進入官員的腰包，政府卻要承受財政拮据。所以晚清統治者完全有機會徹底改革財政制度，變不完全財政為完全財政，增加財政收入，大幅增加財政支出中養廉和地方公費的預算。當然，這樣做就要求他們打開國門，讓中國經濟融入世界經濟大潮，充分發展工商業，以提供足夠的稅源。

崇本抑末的思想導致清朝不可能發生西方式的工業革命

在世界大勢發生急劇變化大背景下，清朝統治者卻更加因循守舊，更加抱殘守缺。因此我們可以說，養廉銀改革的失敗，不是因為“高薪養廉”思路的失敗，而是大清後世統治者們缺乏雍正皇帝那樣實事求是的政治作風和敢任艱鉅的改革勇氣所導致。

感悟：

通過研究雍正、乾隆皇帝的財政制度改革，我有以下很強烈的感受：

1、 我黨一直強調“實事求是”“從群眾中來，到群眾中去”。任何組織、個人如果要有一番作為，這兩句話應作為座右銘，沒有實事求是的作風，沒有深入一線的紮實的工作經驗，任何改革的成功性都不可能有。

2、 萬事萬物都是不斷變化的，如果以僵化的、固定的思維看待世間的事務，看待自己所面對的工作，總想用一種一成不變的法治一針捅破天的解決，那是痴心妄想，一定會捅出簍子的。

3、 王安石變法事提出的三不足，其中有一句“祖宗不足法”，聽起來離經叛道，但是卻有他的道理，法祖有時就是因循守舊，不敢突破現有思維，不敢打破自己的舒適區，安於現狀又怎會取得變革的成功？

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