——訪財稅學者李煒光
本報記者劉玉海 吳小飛 天津報道
1689年英國“光榮革命”確立現代政治治理體制以來，財政即是政治的核心議題，甚至可以說財政是現代政治的基石。在中國，情況同樣如此——每年的全國和地方各級政府的“兩會”，審議“政府賬本”——財政收支報告，都是常規議程之一，也是核心議題。
然而相較於本世紀前十幾年中國財政收入持續兩位數的高增長，2014年以來，中國的財政收入增速放緩，持續至今；與此同時，隨著一系列宏觀環境變化，企業和輿論呼籲“減稅降負”的聲浪此起彼伏。
財稅徵收和財富創造之間究竟是怎樣的關係？如何在稅收和企業的可持續財富創造之間尋找平衡，成為中國財稅變革必須思考的問題。2019年3月1日，經濟觀察報記者就此專訪了天津財經大學財政學首席教授李煒光。2016年底，李煒光教授領銜的團隊發佈了一份中國企業稅負調研報告，引發廣泛關注。
在長期研究財稅史的李煒光教授看來，中國迄今為止還沒有確立“稅收要處理好和社會財富創造系統的關係”的理念，在稅負測算、稅種設計、分稅制改革、預算公開等領域，尚存巨大改革空間。
在這次訪談4天之後，國務院總理李克強在全國“兩會”宣佈，今年將減輕企業稅收和社保繳費負擔近2萬億元。某種程度上，這可以視為對2016年底以來中國持續減稅呼籲和2018年企業經營形勢嚴峻的回應。
與此同時，房產稅立法進程的動向，也引發又一波關於房產稅是否應該開徵、財政在國家公共治理中的角色問題的激烈討論——顯然，在現代國家治理與現代稅制的探索上，中國仍任重道遠。■
【訪談】
要改變流轉稅為主的稅制結構
經濟觀察報：1月下旬，財政部國庫司公佈了2018年的財政收支數據，全國一般公共預算收入增速6.2%，跟GDP增速大致持平，也是2014年以來連續第五年財政增速低於10%，財政增速持續放緩意味著什麼？可能會有哪些影響？
李煒光：中國曾經連續多年財政收入增速高於經濟增速，跟中國的稅制結構有關，中國實行的是流轉稅為主的稅制結構。流轉稅制跟市場密切相關，而與企業經營和盈利狀況的關係比較弱，隨著市場規模擴大，財政收入的增速就容易快速提升。目前財政增速下滑這麼明顯，說明企業、市場這個層面出了問題。
近年來，中央雖然做了決議，政策頻繁出臺，但企業稅負並沒有真正降下來。這會影響到企業家的預期，決定接下來是不是還繼續擴大投資。從我目前接觸到的企業家的反映來看，企業部門的資產回報率這些年持續下降，從2012年以前的11.7%降到了目前的7%左右。這種情況是中國經濟增長缺乏支撐力的一個表現。
還有一個影響就是，中國的城鎮化情況不是特別樂觀。中國的城鎮化進展並不順暢，農民進入城市只是個打工者，很難成為真正的城市居民——在城市就業、購房、給城市納稅，做一個自立自為的納稅人。現在農村進入城市的“農一代”已經老了，要回到農村去；由於城鎮化改革的滯後，“農二代”又難以成為真正的城市居民，只能“漂”在城市的邊緣，他們收入的大部分用於個人消費，特別是支付房租，毫無積累可言，也就難以成為未來經濟增長的支撐力量。
經濟增長點在哪兒？不能還寄託在政府的大量投資上、寄託在量化寬鬆政策上、寄託在房地產上——這些最終會影響到經濟增長、財政收入，因為資產的回報率在下降，交不了多少稅。
經濟觀察報：也就是說，財政收入的增速還將進一步放緩？
李煒光：有這個可能。所以，國家的宏觀政策才會有這麼大的調整。中國要實行稅制改革——改變以流轉稅為主的稅制結構，逐步實行以所得稅、財產稅制為主體的結構，還要推進經濟的結構性改革，給市場提供更大的自由空間，放棄對國有企業的資助、補貼等，都是很好的辦法。如果這樣去做，經濟結構會逐漸變得合理，但一些既得利益者就會受到影響。
增值稅適合製造業而不利於新興產業
經濟觀察報：每次輿論一出現減稅的討論，總是會有諸如“現在國家要花錢的地方很多……沒有多少減稅空間”之類的聲音。你怎麼看這個問題？
李煒光：減稅這個問題比較複雜，現在各方都很重視。但是我們的報告發布兩年過去了，問題還在。
現在很大的一個問題是，沒有處理好政府徵稅、用稅與財富創造系統之間的關係問題。稅負輕重不是說稅收把企業徵死還是沒徵死，而是要確保企業部門的資產回報率保持在一定水平。這個回報率決定著企業家未來的投資，包括風險投資——也就是技術和組織管理的創新，政府得把這塊利潤給企業留出來，不能都拿走。
反過來，如果能夠把企業稅負定位在一個適當偏輕的水平，會提高投資收益率，刺激企業擴大投資、形成資本積累。這又會導致僱傭增加和工薪上漲，而增長的這些就業和工薪變成消費的話，能刺激其他企業擴張，形成乘數效應；變成租金或者按揭的話，能更好的支撐資產價格和債務槓桿。
特朗普減稅最大的啟發就是：他減的是企業所得稅。企業所得稅在美國聯邦財政收入中佔比10%左右，很低。剛開始，批評者說，特朗普減企業所得稅那麼小一個稅種，怎麼不從個人所得稅開始減？之前里根、小布什都是減個人所得稅。但兩年後再看，減企業所得稅是非常有道理、非常有效的。因為，雖然企業所得稅只佔美國聯邦財政收入的10%，但減輕這部分，對每個企業來說，恰恰就使商業淨利潤往上增，而那部分錢決定了企業未來投資多少以及敢冒多大的風險去進行投資。特朗普通過減稅，給企業充分留利，讓企業去發展。而美國企業家的特點就是敢冒險，再給他一點條件，他就更起飛了。而且，美國這次減稅有幾個政策特別離奇，比如企業購置固定資產100%計入成本，沒有折舊，從2018年到2023年，這個政策都生效。未來若干年，美國企業整個設備、技術更新換代會非常快。
這其實就是政府和市場的互利分工，也是從“光榮革命”到“一戰”之前英美經濟一直領跑全球的秘笈所在。熊彼特在《經濟發展理論》中認為，只有當這種類型的市場機制穩住以後，創新（包括技術創新和組織管理創新）才是可能的。
經濟觀察報：最近這幾年，中國進行了“營改增”，個人所得稅也做了改革，但從2018年的數據來看，增值稅和個人所得稅仍然是增幅比較顯著的兩個重要稅種，你怎麼評價這兩個稅種的改革？
李煒光：營業稅改增值稅和個人所得稅改革，看著力度不小，也可能對企業產生了某種正面效果，但是感覺力度還不夠。
增值稅是大工業時代的產物，產業鏈條很長，上游、下游分得很清楚。製造業為主的情況下，企業生產什麼，人們消費什麼，增值稅與這樣的經濟形態可以相互適應，環環抵扣，對新創價值徵稅，在流轉稅裡中性算是強的，較少重複徵稅。這是它的優點。但它在稅制設計上，仍存在問題。
首先，現在不是傳統工業時代了，已經進入數字經濟時代，有人叫“消費商”時代。社會生產方式被重構了，不再是教科書中的生產決定消費，而是消費決定生產。以前是生產者在市場交易關係中處於主導地位，生產者決定著生產什麼產品，消費者只能在現有產品中決定是否購買，不能參加到產品的研發和生產環節去。但現在消費者在市場交易關係中越來越處於中心位置，消費者需要什麼，生產者就生產什麼，以往的供需關係被整個兒顛倒、重構了。它不再需要那麼長的產業鏈，不再需要很多的購置和庫存，甚至不需要很大的企業，企業小型化、個性化逐漸成為趨勢。增值稅與這樣的產業結構可能會形成一些衝突。
增值稅的另一個問題是，企業支付員工的工資和為員工繳納的社保並不屬於增值稅抵扣範圍，而是構成企業產品或服務的增加值，要一併繳納增值稅，而增值稅的稅率又不一樣，這會導致企業增值稅負擔加重或不平等。過去大工業時代，人工成本相較機器設備和原材料成本的比重不高，企業對這部分稅負尚可接受。但現在市場分工不斷細化，企業可能更需要的是程序設計、編程方面的工程師或其他高級人才。人數可能不多，但人力成本卻大大提高，這時候儘管增值稅稅率未變，企業的稅負就可能已經過高了。
我們在調研中，有服裝製造企業反映，小工序如印花、蕾絲等，需要依靠“小作坊”來輔助生產，但是無法取得專票抵扣，致使企業負擔加重。在調研建安企業時瞭解到，眾多中小規模建安企業不得已選擇一些不具備開票資格的企業購進原材料，約佔總成本的30%~40%。由於企業無法足額取得進項發票，增值稅便構成了企業負擔加重的因素。
第三個問題涉及貸款利息。2016年的營改增把金融服務也納入增值稅範圍，而我們都知道增值稅的特點是需要一個較為完整的運轉鏈條。對於提供貸款服務的機構——無論是金融機構還是非金融機構，它們收取的利息都要繳納增值稅，而增值稅的原理是把已經繳納的增值稅在下一個環節進行抵扣，以便將其轉嫁給購買者或消費者。但是按照現行規定，利息收入繳納的增值稅不得給下一環節開具增值稅發票，這就會造成下一環節增值稅負的提高（因為它不能抵扣）。這個問題在資金密集型的企業，如建築業和房地產開發企業中要更嚴重些。
此外的問題還有，專用發票抵扣鏈條不完善，導致“走逃”和“連坐”之類的問題發生，也給企業造成很大困擾，增大了企業家的法律風險。參與調研的企業多次表示，他們均曾遇到過企業“走逃”問題。企業間進行貿易合作，業務、合同、資金流均是真實的，但是當上遊企業出現問題，即這個合作鏈條出現問題時，即使下游合作企業所提供的業務證據是真實的，也要負抵扣鏈條斷裂的“連坐”責任，大家感覺很不公平，也增加了企業負擔。
我國實施的增值稅制，有別於西方的價稅分離，包含增值稅的含稅價格成為市場交易的信號，容易造成供求雙方因價格提高過快而導致的“無謂損失”的出現——供給方提高價格以實現稅負轉嫁、導致需求方對過高價格需求量降低，交易量減少，這就是經濟學上的“死角損失”原理。所以，下調增值稅稅率不是好不好的問題，是不降不行的問題。(編者注:4月1日，增值稅減稅政策落地。根據此前公佈的減稅方案，此次增值稅的下調包括將製造業等行業原有16%增值稅率降為13%，將交通運輸、建築、房地產等行業現行10%稅率降為9%，保持6%一檔稅率不變。)
徵收房地產稅需要一系列前提條件
經濟觀察報：你曾經在談稅制結構調整優化時主張，從間接稅向直接稅轉變，並且提到遲早會對財產徵稅——房產稅和遺產稅。最近兩年，房產稅的各種政策動向尤其引人關注，你對這個稅種持什麼看法？它的法理性、開徵時機和可能造成的影響如何？
李煒光：我同意這個說法：中國都是國有土地，向居民徵收房產稅，本身法理就不夠充分。但是，也有人說，有些國家或地區也存在國有土地下徵收房產稅的情形。法理上是不是有問題，目前，不是真問題；更多的應該是，既得利益在房產稅上（造成）的阻力更大一些。比如，有很多計劃經濟以來的特權階層佔有的房產數量遠遠高於普通人家，這些房產如果都按評估價值徵稅，顯然他們的持有成本會很高。
如果說是不是應該有這個稅種，我倒偏向於可以考慮將來建構這個稅——這是直接稅，而中國現在直接稅比例偏低。這個稅的好處是，納稅人可以直接承擔稅收，難以轉嫁，他當然就會關注這個稅的用途、去向，有利於培養納稅人的權利意識；再就是可以成為地方政府可依靠的財源——開徵某些跟地方利益直接相關的直接稅應該是需要的，因為地方政府跟民眾的關係最近，承擔著公共服務的責任。一般房產稅中央政府不能都拿走，最多是跟地方分成。所以，在地方政府缺乏財源、現有的分稅制體制存在缺陷的情況下，將來考慮建構中國的房地產稅，我倒是持贊成態度——但要有一系列前提條件。
比如，要從法律上解決房產稅歸地方，由地方人大和政府共同決定這個稅怎麼徵；房產稅的徵收需要房產價值評估，應該由第三方機構評估，被評估者如果有異議，可以申訴，申訴得到仲裁仍然不合理，可以訴諸法律，法律有相應的救濟條款來幫助。因為如果評估不合理，稅負就重，而這個稅負是不能轉嫁的，當然要較真。中國目前沒有這種“較真”的機制，這個稅怎麼徵？要開徵房產稅，還有一個前提條件，就是要把流轉稅的比例降下來，給直接稅上升留出空間。
總之，房產稅的徵收是一個非常複雜的問題，設計上需要非常嚴謹，管理上非常精細，要有跟納稅人面對面博弈的能力。而中國稅收管理目前似乎不具備這個溝通機制，且缺乏徵納雙方的平等意識——而房產稅這種財產稅內涵著政府和納稅人之間在法律上是平等關係。
經濟觀察報：財稅除了“收”還有“支”，2015年中國出臺了《預算法》，預算法頒佈後，預算問題有實質性變化嗎？
李煒光：預算管理實際上是政治權力的一個方面：預算的制定、審批、執行、執行結果的評估……所有這些都是在政治領域進行的，而不是純粹的經濟問題。用術語來講就是：預算是一種外部政治控制機制。從這個角度來衡量中國現在的預算，在公開性和投票機制方面還有很大問題。
《預算法》2015年頒佈實施，到現在為止，實施細則還沒有出來。沒有實施細則的法律相當於沒辦法正式執行：出現問題怎麼問責？怎麼糾錯？還是靠行政命令嗎？
中央與地方的財稅關係
經濟觀察報：中央與地方的財稅關係，是中國持續數千年都在討論的問題。前幾年時任財政部長樓繼偉一直呼籲，在中央和地方之間建立“財權與事權相匹配”的財稅體制。而中國歷史上的“變法”、財政改革，呈現出的一個鮮明特點是“挹地方而注中央”，你覺得中國現在走出這個傳統的路徑依賴了嗎？
李煒光：沒有。因此，我希望的財政聯邦制——通過以公共責任為軸心的分稅制體制來建立從中央到省和省以下各級政府的財政分權體制，以解決中國財政資源的責任與支配權相適應的問題，短期內是做不到了。
建立真正的分稅制（我國省以下沒有實行分稅制），首先要由法律——國家從憲法、法律上，確定每一級政府做什麼事、履行哪些公共責任，並匹配相應的資源、權力。有了法律的明確責任，在此基礎上，以責任為軸心來確立體制——做這些事需要哪些資源，體制就是用來解決支配資源的權力歸屬問題的。換言之，縣長做什麼、省長做什麼，中央做什麼，中間是有邊界的。而且，一旦確定了這個邊界，就不能輕易逾越——因為它是法律性質的，分稅制的各級政府之間的責任權力邊界是用法律隔開的。所以，分稅制之下，沒有中央干預地方、地方上級干預下級的問題，也不能去幹預；否則，就是“挹地方而注中央”、“挹下級而註上級”，會造成財政秩序紊亂的，出了問題，說不清楚到底是誰的責任。
再就是法律的產生，不能定一個法律，納稅人有苦無處訴說。只要是大家自由意志的表達，稅負重一點，國民也同意、也認。近代以來，英國稅負一直相對比較重，但英國人認這個賬。
經濟觀察報：如果實施你說的分稅制，由於區域經濟發展的不平衡，區域之間的財政資源是否會非常懸殊？是不是還是需要中央的財政轉移支付？
李煒光：財政轉移支付是一種資源的配置方式——已有的財政資源中央先收上來，再根據全國的情況，為了均衡發展的需要，做一點資源的調配。這不是沒有道理，但支配的資源量不宜過大、佔比過高。地區的不均衡永遠存在，中央統一的調劑、轉移支付，有一定的合理性，但在這個事情上中央管得太多，對落後地區的發展未必就有利。像中國這麼大的國家，存在一定的地方差異是可以容忍的，對於貧困地區或者是群體給予一定的救濟也是可以的，但是要有一個數量的限定。
經濟觀察報：如果現行框架下，你說的那種分稅制不可能實現，現實而言我們可以做什麼樣的改變？
李煒光：體制問題倒逼政府必須往前推進改革，那很有可能。改革本來就是倒逼出來的。在改革之前，應該是一系列的改良、局部的修修補補，但修修補補不能替代改革。■
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