党的十九届四中全会提出坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化。作为自然经济综合体的土地，是人类赖以生存和发展的物质基础，也是国土空间治理体系和治理能力现代化的空间载体。而要关注作用于土地自然经济活动并揭示其规律性，需要利用大数据技术分析处理和决策支撑土地利用/土地覆被变化的管理，由基于用地类型的管理向基于构成要素的治理提升。
土地系统调查监测是自然资源调查监测的基础
土地是地球表层包括地质、地貌、气候、水文、土壤、植被等多种自然要素在内并于经济社会系统要素相互作用的自然经济综合体，包含这一地域范围内过去和现在人类活动的种种结果。当然，作为自然物的土地是逐渐由人类生存和发展的最基本生态环境要素转化为人的劳动对象和劳动资料，因其作为人类生活和生产活动的自然资源基础，而成为一切生产资源和生产资料的源泉和依托；并使自然资源和生态环境要素的土地转化为人工自然资源和人工生态环境要素而成为自然资源综合体。
自然资源是指天然存在并有利用价值的自然物，包括土地、矿藏、水、生物、气候等。一般来说，土地资源是自然资源的一种重要类型，自然资源的外延大于土地资源。但土地资源是除了矿产资源、海洋资源之外的其他一切自然资源的载体，如森林、草、作物等生物资源的载体，湖泊河流等水资源的载体，其他自然资源依存于土地资源，形成自然资源分布的空间关系。每个自然因素在整个自然地理环境中以及人类利用自然资源的活动中，各有其重要作用，而在地球表层自然、生态、经济、社会、技术等要素组成的复合系统发展与演化进程中，土地资源处于核心地位并具有综合作用。土地自然生产力是自然资源要素配置的集中体现，土地边界是自然资源产权界定的基本依据，土地容量是自然资源承载能力的空间表征。由此，土地利用现状调查成果为支撑土地管理、提升国土空间治理能力做出了基础性的历史贡献。
土地资源调查源于1980年，为摸清土地利用家底、以耕地保护为目的而开展。尽管顺应形势发展在“二调”中增加了为控制建设用地无序扩张细化建设用地调查内容，在“三调”中为加强自然资源统一管理，增加了自然资源类型调查内容，因土地利用现状调查的本质是土地利用类型的调查，仍然难以充分反映土地的自然、经济和社会综合体特征。
因此，作为自然综合体和人类活动结果的土地系统调查监测，是自然资源调查监测的基础。
构建土地大数据决策支持系统和公共服务平台
土地资源的自然属性对土地资源的利用方向起到基础性的决定作用，土地资源的经济属性在很大程度上引导着土地利用的方向，土地资源的社会属性（土地产权、土地使用制度等）对土地资源的利用起到保障、促进和约束作用。因此，
土地资源有别于水、生物、土壤、气候等其他类型自然资源，是复杂的自然、经济、社会综合体。基于土地利用类型的管理，远远不能满足作为生存之基、发展之本、财富之源、生态之要的自然资源保护利用与管理的需要。“十三五”以来，我国在原国土资源“一张图”和综合监管取得显著成效的基础上，全面推进了以“国土资源云”为核心的信息技术体系及基于大数据和“互联网+”的管理决策与服务体系建设，以及现代对地观测与信息技术集成为支撑的全覆盖全天候的资源调查监测及监管体系建设。但由于长期以来以耕地红线控制土地利用和保护，对地质、地貌、气候、水文、土壤、植物等构成土地的自然要素和驱动土地利用变化的人文因素及其变化和相互作用考虑欠完整，并且这些要素信息存在着来源众多、类型多样、尺度不一、管理分散等问题，而且驱动因素和驱动机制不清，无法有效体现气候变化、自然环境变化和经济社会发展变化等对土地利用/覆被的影响等问题。如何创造性地集成现代对地观测与信息技术，切实做到土地资源精准监测、快速评价、智能决策与开放服务，是当前迫切需要解决的科技问题。
为此，需要在构建土地构成要素多源异构大数据集成的基础上，开发影响土地利用/土地覆被变化的土地大数据领域知识推理技术和分析模型等，进而开发出支撑统一行使全民所有自然资源资产所有者职责，统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责的土地大数据决策支持系统和公共服务平台。
基于要素融合的自然资源要素管理
学习贯彻党的十九届四中全会精神，不断提升自然资源管理治理体系和治理能力现代化，要着力研究基于要素融合的自然资源要素管理。
- 以土地与其他自然资源要素相互作用的土地系统认知为要素管理之基，研究土地的自然经济综合特征，以及土地系统及其形成、特征、演化和分布规律。研究土地类型划分，明晰土地系统调查监测技术，从而更深刻地揭示土地要素与其他自然资源的配置特征及其对国土空间功能的影响。
- 以土地要素与其他自然资源、经济社会要素的数据融合为要素管理之源，梳理与“三调”的关系，做好历史数据的承接，并融合经济社会数据信息，从而厘清土地要素与其他自然资源的相互作用关系以及土地要素与经济要素的相互作用，并做好与专项调查的衔接。
- 以自然资源知识生产能力提升的大数据技术为要素管理之技，在现有自然资源信息化的基础上，充分利用大数据、区块链等信息技术对现有资源本底“一张图”和综合监管“一张网”的升级改造，通过信息化实现由基于利用类型的管理向基于构成要素的治理提升。
（作者：单卫东 黄贤金 胡月明 作者单位：自然资源部科技发展司，南京大学地理与海洋科学学院，华南农业大学）
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