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☑ 裁判要點
人民法院在審查行政行為的合法性時，不僅需要審查行政行為是否符合程序要件，包括行政機關是否具備法定的職責權限、是否遵循法定程序；同時還需要審查行政行為是否符合實體要件，包括作出的行政行為所依據的事實是否清楚、證據是否充分、內容是否合法適當等。關於本案涉及的行政行為的程序問題。
☑ 裁判文書
裁判文書網發佈日期：2019-12-11
中華人民共和國最高人民法院
行 政 裁 定 書
（2019）最高法行申10358號
再審申請人（一審原告、二審上訴人）：王樹臣，男，1936年4月17日出生，漢族，住黑龍江省訥河市××鎮六合委1組。
被申請人（一審被告、二審上訴人）：黑龍江省訥河市人民政府。住所地：黑龍省齊齊哈爾市訥河市新和街與文府路交匯口。
法定代表人：宋陽，該市人民政府市長。
被申請人（一審被告、二審被上訴人）：黑龍江省齊齊哈爾市人民政府。住所地：黑龍江省齊齊哈爾市建華區新明大街**。
法定代表人：李玉剛，該市人民政府市長。
第三人：尹寶文，男，1968年3月13日出生，漢族，住黑龍江省訥河市××鎮六合委1組。
第三人：劉偉，男，1984年9月14日出生，漢族，住黑龍江省訥河市××鎮六合委1組。
再審申請人王樹臣因訴黑龍江省訥河市人民政府（以下簡稱訥河市政府）國有土地使用權處理決定、黑龍江省齊齊哈爾市人民政府（以下簡稱齊齊哈爾市政府）行政複議一案，不服黑龍江省高級人民法院（以下簡稱二審法院）（2019）黑行終136號行政判決，向本院申請再審。本院依法由審判員梁鳳雲、審判員張豔、審判員張劍組成合議庭，對本案進行了審查，現已審查終結。
王樹臣向黑龍江省齊齊哈爾市中級人民法院（以下簡稱一審法院）提起行政訴訟，請求撤銷訥河市政府作出的訥政處決字（2017）001號《關於王樹臣、尹寶文、劉偉國有土地使用權的處理決定》（以下簡稱《決定》）及齊齊哈爾市政府作出的齊政複決（2018）10號行政複議決定書（以下簡稱行政複議決定書）。
一審法院查明：王樹臣與尹寶文、劉偉系前後院鄰居，王樹臣的房屋在南側，尹寶文、劉偉的房屋在王樹臣房屋的北側並臨街。王樹臣有東西兩座房屋，1996年11月獲得(1996)第6476號國有土地使用權證，該證土地使用面積3748.80平方米。2011年，尹寶文、劉偉以黑龍江省訥河市國土資源局（以下簡稱訥河市國土局）為王樹臣頒發的國有土地使用權證侵犯其合法權益為由訴至黑龍江省訥河市人民法院（以下簡稱訥河市法院），請求予以撤銷。該院經審理認為，訥河市國土局為王樹臣頒發的國有土地使用權證主要證據不足，將該證予以撤銷，並責令訥河市國土局六個月內為王樹臣補辦土地使用權登記並頒發土地使用權證書。2014年8月19日，訥河市國土局作出《關於王樹臣、尹寶文、劉偉國有土地使用權的處理意見》（以下簡稱《處理意見》）。王樹臣不服，向訥河市法院提起訴訟。該院經審理認為，應由鄉級人民政府、縣級人民政府處理且該《處理意見》缺乏陳述、申辯、告知程序，撤銷該《處理意見》。2015年5月11日，訥河市政府再次作出《關於王樹臣、尹寶文、劉偉國土地使用權的處理意見》（以下簡稱《使用權處理意見》），王樹臣不服向一審法院提起訴訟。一審法院經審理認為該《使用權處理意見》缺少對王樹臣的告知程序，撤銷該《使用權處理意見》，責令重新作出處理決定。2016年5月19日，訥河市政府作出訥政處決字(2016)001號國有土地使用權的處理決定。王樹臣不服，向一審法院提起訴訟。一審法院以訥河市政府給王樹臣陳述、申辯權利時間沒有屆滿，撤銷了訥政處決字(2016)001號國有土地使用權的處理決定，責令重新作出處理決定。2017年4月18日，訥河市政府作出《決定》，其主要內容為：1.王樹臣房屋東西兩側、房屋南側按原使用界線確權，房屋北側按牆皮北3米往南為界確權，其中法定使用面積為每個房屋250平方米，共500平方米，超出部分為臨時用地；2.王樹臣房屋北側3米至尹寶文、尹爽房屋南2米、劉偉房屋南6.02米，為國有土地，未確定使用權；3.尹寶文、尹爽、劉偉房屋南合法使用面積之外填平部分，未經審批，不得使用。2017年6月10日，王樹臣向一審法院提起訴訟。一審法院因王樹臣不服訥河市政府作出的處理決定，其未對該《決定》申請行政複議，直接向法院起訴於法無據，駁回王樹臣的起訴。王樹臣上訴至二審法院後撤回上訴。2018年3月26日，王樹臣針對《決定》向齊齊哈爾市政府提起行政複議。2018年6月16日，齊齊哈爾市政府作出行政複議決定書，維持訥河市政府作出的《決定》。2018年6月29日，齊齊哈爾市政府向王樹臣送達了行政複議決定書。2018年7月9日，王樹臣向一審法院提起行政訴訟，要求撤銷訥河市政府作出的《決定》和齊齊哈爾市政府作出的行政複議決定書。
另查明，訥河市政府作出的訥政處決字(2016)001號國有土地使用權的處理決定被撤銷後，訥河市政府於2017年3月23日，對王樹臣進行了調查。2017年3月25日，訥河市政府對劉偉、尹寶文進行了調查。2017年3月30日，訥河市政府作出訥政處告字(2017)1號行政處理告知書，將處理意見及當事人享有的陳述和申辯權利進行了告知。當日，訥河市政府向尹寶文及劉偉進行了送達，以中通快遞方式向王樹臣進行了郵寄送達。王樹臣、尹寶文、劉偉未提出陳述和申辯。2017年4月18目，訥河市政府依據《中華人民共和國土地管理法》（2004年修正）第九條、第十六條第二款，《確定土地所有權和使用權的若干規定》第二十七條，《黑龍江省土地管理條例》（2015年修正）第三十八條第二款、第三款的規定，作出《決定》。當日，訥河市政府向尹寶文、劉偉進行了送達，以中通快遞的方式向王樹臣進行了郵寄送達。
一審法院認為：根據《中華人民共和國土地管理法》第十六條第一款規定：“土地所有權和使用權發生爭議，由當事人協商解決；協商不成的，由人民政府處理。”本案中，王樹臣與尹寶文、劉偉住南北鄰居，王樹臣於1996年11月取得的國有土地使用權證因沒有宗地檔案，權屬來源不清，被訥河市法院判決撤銷。王樹臣因此與尹寶文、劉偉關於土地使用權發生爭議，因當事人協商未果，訥河市政府具有對王樹臣、尹寶文、劉偉土地使用權糾紛作出處理的法定職責。《黑龍江省土地管理條例》（2015年修正）第三十八條第三款規定：“城市近郊和鄉政府所在地以及省屬農、林、牧、漁場場部的宅基地，每戶不得超過250平方米。”本案中，王樹臣的兩座房屋座落於訥河市××鎮所在地。王樹臣的房屋南側及東西兩側的土地使用權未發生爭議，應按原使用界線確權。王樹臣的房屋北側原有土坑雖經其整理、使用多年，但王樹臣未取得合法的土地使用權、結合王樹臣東西鄰居房屋北側分別為3米和2.8米及城市近郊和鄉政府所在地的宅基地，每戶不得超過250平方米的規定，訥河市政府以王樹臣房屋北側按牆皮北3米往南為界確定土地使用權，法定使用面積每個房屋250平方米,共500平方米，超出部分為臨時用地的國有土地使用權處理決定符合上述法律規定。王樹臣要求依據《黑龍江省土地管理條例》（2015年修正）第十九條的規定將爭議土地使用權確認給其使用的理由不符合法律規定，不予支持。訥河市政府作出的訥政處決字（2016）001號國有土地使用權的處理決定被撤銷後，訥河市政府經過調查調解後作出行政處理告知書，向王樹臣、尹寶文、劉偉告知其處理意見及應享有的陳述和申辯權利，後依法作出《決定》並向當事人送達，該程序符合律規定。齊齊哈爾市政府作出的行政複議決定書認定事實清楚，程序合法。一審法院於2018年11月9日作出（2018）黑02行初33號行政判決：駁回王樹臣的訴訟請求。
王樹臣不服，向二審法院提起上訴，請求撤銷一審判決及訥河市政府作出的《決定》。二審法院認可一審法院查明的事實，以與一審基本相同的理由，於2019年4月24日作出（2019）黑行終136號行政判決：駁回上訴，維持原判決。
王樹臣不服，向本院申請再審，請求依法撤銷二審判決，撤銷訥河市政府作出的《決定》；依法在尹寶文、劉偉房前7米確權發證；將李立新等人移送監察機關查處；要求訥河市政府賠償經濟損失、精神損失費20萬元。主要的事實與理由為：原一審、二審判決錯誤，訥河市政府作出的《決定》違反法定程序、適用法律錯誤，《決定》的依據是偽造的，該《決定》未告知其陳述、申辯等權利。
本院認為：本案的爭議焦點為訥河市政府作出的《決定》的合法性及齊齊哈爾市政府作出行政複議決定的合法性。
首先，人民法院在審查行政行為的合法性時，不僅需要審查行政行為是否符合程序要件，包括行政機關是否具備法定的職責權限、是否遵循法定程序；同時還需要審查行政行為是否符合實體要件，包括作出的行政行為所依據的事實是否清楚、證據是否充分、內容是否合法適當等。關於本案涉及的行政行為的程序問題。 《中華人民共和國土地管理法》（2004年修正）第十六條規定：“土地所有權和使用權爭議，由當事人協商解決；協商不成的，由人民政府處理。單位之間的爭議，由縣級以上人民政府處理；個人之間、個人與單位之間的爭議，由鄉級人民政府或者縣級以上人民政府處理。”因此，訥河市政府具備法定的職責權限。訥河市政府經過調查、調解之後作出行政處理告知書，並向王樹臣及第三人尹寶文、劉偉告知處理意見及其應當享有的陳述和申辯權利，依法作出的《決定》已經向其送達，程序符合法律規定。關於本案涉及的行政行為的實體問題。訥河市政府作出的《決定》在事實上認定清楚、證據也經過充分質證、作出的決定也符合法律及地方性法規、處理決定的內容也並無不當之處。齊齊哈爾市政府作出的行政複議決定，認定事實清楚，程序合法。因此，訥河市政府作出的《決定》及齊齊哈爾市政府作出行政複議決定合法。
其次，王樹臣要求在尹寶文、劉偉房前7米確權發證；將李立新等人移送監察機關查處以及要求訥河市政府賠償經濟損失、精神損失費20萬元的請求超出了一審訴訟請求範圍，本院不予審查。
綜上，王樹臣的再審申請不符合《中華人民共和國行政訴訟法》第九十一條規定的情形。依照《最高人民法院關於適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第一百一十六條第二款之規定，裁定如下：
駁回再審申請人王樹臣的再審申請。
審判長 梁鳳雲
審判員 張 豔
審判員 張 劍
二〇一九年九月二十五日
法官助理 趙 瑞
書記員 吳 冉
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