01.21 複議前置和複議選擇模式下，複議機關的不予答覆或程序性駁回救濟

最高法院判例：複議前置和複議選擇模式下,複議機關的不予答覆或程序性駁回的救濟

【裁判要旨】

複議機關程序性駁回複議申請的，不屬於複議機關維持原行政行為、複議機關與原行政行為機關作共同被告的情形。同時，法律、法規規定複議機關對申請人的複議申請不予答覆，或者程序性駁回複議申請的複議前置案件中，複議申請人只能起訴複議機關的不答覆或駁回複議申請行為，不能一併或單獨對原行政行為提起行政訴訟。理由是，複議前置案件經過複議程序實體處理，才能視為經過複議。複議機關對複議申請不予答覆，或程序性駁回複議申請，不能視為已經經過複議，未經複議當然也就不能一併或單獨對原行政行為提起行政訴訟。而在不是法律、法規規定的複議前置案件中，複議機關對申請人的複議申請不予答覆，或者程序性駁回複議申請的，申請人只能選擇針對複議機關不答覆、駁回複議申請的行為或者原行政行為兩者之一，提起行政訴訟，不能對兩者同時提起行政訴訟。理由是，複議程序和訴訟程序是兩個具有承接關係的救濟程序，申請人選擇起訴複議機關的不予答覆、駁回複議申請行為，實質是選擇先行對複議進入救濟程序，在針對複議機關的複議決定作出處理之前，人民法院對相關行政爭議無管轄權，所以不能同時起訴原行政行為；如果複議申請人已選擇直接起訴原行政行為，實質是放棄複議程序的救濟，同時又起訴複議機關不予答覆、駁回複議申請行為的，人民法院則無法既判決複議機關限期對被訴行政行為作出實質的複議決定，同時又由自己對被訴原行政行為的合法性進行實體審理並作出判決。

【裁判文書】

中華人民共和國最高人民法院

行 政 裁 定 書

（2018）最高法行申947號

本院經審查認為，《中華人民共和國行政訴訟法》第二十六條第二、三款規定，經複議的案件，複議機關決定維持原行政行為的，作出原行政行為的行政機關和複議機關是共同被告；複議機關改變原行政行為的，複議機關是被告。複議機關在法定期限內未作出複議決定，公民、法人或者其他組織起訴原行政行為的，作出原行政行為的行政機關是被告；起訴複議機關不作為的，複議機關是被告。《最高人民法院關於適用若干問題的解釋》第六條第一款規定，行政訴訟法第二十六條第二款規定的“複議機關決定維持原行政行為”，包括複議機關駁回複議申請或者複議請求的情形，但以複議申請不符合受理條件為由駁回的除外。根據上述規定，複議機關程序性駁回複議申請的，不屬於複議機關維持原行政行為、複議機關與原行政行為機關作共同被告的情形。同時，法律、法規規定複議機關對申請人的複議申請不予答覆，或者程序性駁回複議申請的複議前置案件中，複議申請人只能起訴複議機關的不答覆或駁回複議申請行為，不能一併或單獨對原行政行為提起行政訴訟。理由是，複議前置案件經過複議程序實體處理，才能視為經過複議。複議機關對複議申請不予答覆，或程序性駁回複議申請，不能視為已經經過複議，未經複議當然也就不能一併或單獨對原行政行為提起行政訴訟。而在不是法律、法規規定的複議前置案件中，複議機關對申請人的複議申請不予答覆，或者程序性駁回複議申請的，申請人只能選擇針對複議機關不答覆、駁回複議申請的行為或者原行政行為兩者之一，提起行政訴訟，不能對兩者同時提起行政訴訟。理由是，複議程序和訴訟程序是兩個具有承接關係的救濟程序，申請人選擇起訴複議機關的不予答覆、駁回複議申請行為，實質是選擇先行對複議進入救濟程序，在針對複議機關的複議決定作出處理之前，人民法院對相關行政爭議無管轄權，所以不能同時起訴原行政行為；如果複議申請人已選擇直接起訴原行政行為，實質是放棄複議程序的救濟，同時又起訴複議機關不予答覆、駁回複議申請行為的，人民法院則無法既判決複議機關限期對被訴行政行為作出實質的複議決定，同時又由自己對被訴原行政行為的合法性進行實體審理並作出判決。本案中，北海市政府以寶美公司的申請不符合行政複議受案範圍為由，駁回其複議申請，不屬於複議機關維持原行政行為、複議機關與原行政行為機關作共同被告的情形。寶美公司不能以北海市政府和北海市工商局為共同被告提起本案行政訴訟。根據《最高人民法院關於執行若干問題的解釋》第二十三條規定，人民法院應當向起訴人釋明，要求其更換正確的被告；起訴人堅持不予變更的，人民法院可以依法裁定不予立案，已經立案的，裁定駁回起訴。同時，本案不屬於法律、法規規定的複議前置案件，寶美公司選擇起訴29號複議決定後，則喪失對原行政行為18號答覆的起訴權。而寶美公司一審提出的2-7項訴訟請求，實質是不服18號答覆。為此，一、二審裁定對寶美公司就北海市工商局提起訴訟請求駁回起訴，主要事實清楚，適用法律、法規正確，審判程序合法。寶美公司主張一、二審裁定駁回其訴訟請求，沒有審理北海市工商局的違法行為及不作為行為。但是，本案一、二審認為寶美公司針對北海市工商局的起訴不符合法定受理條件，裁定駁回起訴，並未進入實體審理。北海市工商局作出的18號答覆是否合法，以及是否應當為寶美公司補發營業執照等實體訴求，不屬於本案的審理範圍。一、二審沒有審理相關實體爭議，符合法律規定。寶美公司以此為由申請再審，理由不能成立。

綜上，寶美公司的再審申請不符合《中華人民共和國行政訴訟法》第九十一條第（一）、（五）項規定的情形。依照《最高人民法院關於適用的解釋》第一百一十六條第二款的規定，裁定如下：

駁回北海市寶美有限公司的再審申請。