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鄉村振興與制度創新
摘要
實施鄉村振興戰略, 制度創新十分重要。一要深化農村土地制度改革, 堅持農村土地集體所有底線, 完善承包權權能, 放活土地經營權, 落實好二輪承包期到期後再延長30年政策, 完善“三權分置”制度, 提高土地資源配置效率。二要完善現代農業經營體系, 通過多元融合、利益共享、規範有序的方式實現小農戶與現代農業發展有機銜接, 提升農業發展質量和效益。三要穩步推進農村集體產權制度改革, 推進鄉村治理體系和治理能力現代化, 明確改革重點、路徑和時間表, 發展壯大集體經濟, 促進城鄉要素平等交換, 為實現農民共同富裕奠定堅實的產權基礎。
十九大報告作出了實施鄉村振興戰略的重大部署。中央農村工作會議進一步強調, 走中國特色社會主義鄉村振興道路, 必須鞏固和完善農村基本經營制度, 走共同富裕之路。農村基本經營制度是黨的農村政策的基石, 是鄉村振興的重要制度基礎。實施鄉村振興戰略, 要著眼共同富裕的目標要求, 在堅持黨在農村基本政策的基礎上, 大力推進制度創新, 強化制度供給, 激發鄉村發展活力, 探索中國特色城鄉發展新路徑。
一、深化農村土地制度改革
土地是農村最大、最具發展潛力的資源。農村土地制度是鄉村振興最重要的制度支撐。隨著工業化、城鎮化的快速推進, 大量農村勞動力轉移進城, 中國產業結構和就業結構發生了巨大變化, 農業增加值佔GDP的比重由27.7%下降到8.6%, 農業就業人數佔比由1978年的70.5%下降到2016年的27.7%。深化農村土地制度改革要考慮雙重前提。一方面, 實現“四化”同步發展要求繼續將農村富餘勞動力從土地上解放出來, 轉移至非農產業, 促進農業勞動生產率與國民經濟結構優化保持同步增長。另一方面, 中國城鎮化進程表現出典型的階段性和區域性特徵, 內陸地區城鎮化發展水平歷史和現實表現都顯著低於沿海地區。從歷史上看, 明清之際, 工商業發達的江浙地區市鎮化率已達近14%, [1]高於7%[2]左右的全國平均水平。現階段, 江浙地區的城鎮化率為67%, 上海更是高達87.9%, 而貴州、雲南等地則不到45%。對於大量仍然留在農村的居民來說, 農村不僅是他們的生產場所, 更是生活場所, 土地制度安排必須保持一定的靈活性, 以保障其發展權利。實施鄉村振興戰略, 鞏固和完善農村基本經營制度, 要以“三權”分置為統領, 不斷完善和創新多重約束下的農村土地產權制度。
1. 堅守底線
堅持農村土地集體所有, 堅持家庭經營的基礎性地位, 這是一切制度創新的前提和出發點, 也是農村土地制度改革的基本遵循。農村土地屬於農民集體所有, 這是農村最大的制度, 必須堅持不可動搖。實踐反覆證明, 農村土地集體所有、家庭承包經營是符合中國國情農情的最優制度設計, 不僅支撐了工業化、城鎮化的快速發展, 也有利於確保廣大農民群眾平等享有基本生產資料、實現共同富裕, 在全球範圍內展現了中國特色公有制背景下農地產權制度創新路徑。要進一步探索建立健全集體經濟組織民主議事機制, 確保農民集體有效行使集體土地所有權, 充分發揮其在組織建設農田水利基礎設施、促進土地集中連片經營、主導土地平整改良、監督土地使用等方面的重要作用。要切實維護農民土地承包權益, 繼續完善承包經營權的權能內容, 健全承包合同取得權利、登記記載權利、證書證明權利的確權登記制度, 強化承包權物權化保護。
2. 穩定預期
黨的十九大報告作出了第二輪土地承包到期後再延長三十年的重大決定, 順應了社會實踐發展需要, 符合廣大基層幹部和農民群眾的期待, 為鄉村振興奠定了長效制度保障, 體現了鮮明的中國特色和中國智慧。
(1) 回應現實關切。第二輪土地承包自2023年起將陸續到期。明確土地承包到期後再延長三十年, 既可以給億萬農戶吃上定心丸, 使他們既放心進城務工, 流轉土地經營權, 多途徑增加收入, 也可以給新型經營主體穩定經營預期, 使他們放心投入, 改良土壤、提升地力, 建設農田基礎設施, 大力發展現代農業, 為農業農村現代化提供更強勁的動力。
(2) 契合戰略節點。新一輪承包期起點從二輪承包到期算起, 再延長30年就是到2050年左右, 這與實現“兩個一百年”奮鬥目標的戰略構想高度契合。新一輪承包期的起點正是全面建成小康社會之時, 期滿點則是建成現代化社會主義強國、實現中華民族偉大復興的“中國夢”之時, 歷史節點和標誌性意義重大。將新一輪土地承包期確定為30年, 既使農村土地制度安排保持了連續性、穩定性, 又給城鄉關係、工農關係深刻調整後新的法律政策制定提供了一定的空間和時間節點。當前和今後一段時期, 重點是做好承包地確權登記頒證等基礎性工作, 抓緊研究制定土地承包到期後再延長三十年的具體辦法, 確保政策銜接、平穩過渡。
3. 提升效率
“三權”分置的制度框架使土地經營權得以突破傳統村社社區限制, 在更大範圍內實現市場化配置, 為引入先進生產要素、推動現代農業發展創造了制度前提。隨著土地經營權流轉規模的擴大, 戶均不到8畝地的2.3億承包農戶中30%已全部或部分地將承包地流轉出去, 不再從事農業生產。在江蘇、浙江等省份, 流出土地農戶比例接近50%, 北京、上海更是分別高達53%和79%。農村土地經營格局已經由傳統的家家包地、戶戶務農向承包小農和經營大農並存轉變。“三權”分置為農地制度創新提供了中國方案和中國範式。作為一種根本性、長遠性的制度安排, 也需要不斷完善和發展。要充分考慮各地資源稟賦和經濟社會發展差異, 尊重農民意願, 探索土地流轉、服務託管等多種放活土地經營權的形式, 實現“農地農民有、農地農業用”。要賦予新型經營主體利用土地發展農業生產所必需的各項權利, 鼓勵土地的集約利用, 充分發揮其農業生產要素功能, 既提升土地產出率, 又保障務農者的勞動效益和收入水平。要立足於大國小農的基本國情農情, 既鼓勵各類新型經營主體發揮在應用新品種、推廣新技術、開拓新市場、踐行新理念等方面的優勢, 又要兼顧小農發展權利, 制定多元目標兼顧的扶持措施, 提高農業發展質量效益和大國農業競爭力。
二、完善現代農業經營體系
家庭農場、農民合作社、農業產業化企業等各類新型經營主體是實現鄉村振興的重要力量。培育新型經營主體, 健全農業社會化服務體系, 構建現代農業經營體系, 不僅關係到誰來振興鄉村的問題, 更關係到怎樣振興鄉村的問題。適應高質量發展的時代要求, 實施鄉村振興戰略, 必須深化農業供給側改革, 走質量興農之路。深入推進農業供給側結構性改革, 加快培育農業農村發展新動能, 要充分發揮新型經營主體在引領農業結構調整、發展新產業新業態等方面的重要主導作用。要著眼於創新資源組合方式、主體聯結關係, 把握新型經營主體發展的典型特徵, 加快健全現代農業經營體系。
1. 多元融合
區域間經濟社會發展的不平衡、農業資源稟賦的多樣性, 決定了中國農業經營主體的多元化形成和發展路徑, 以及差異化的功能定位。據統計, 目前全國納入縣級以上農業部門名錄管理的家庭農場達48.5萬家, 絕大多數是從土生土長的小農戶發展而來, 以血緣、親緣關係為基礎, 是直接從事初級農產品生產的主力軍。農民合作社199萬家, 聯繫農民、組織農民、服務自我, 是帶動小農戶實現與現代農業的有機銜接的橋樑和紐帶。產業化經營組織超過41萬個, 產權關係明晰、治理結構完善、管理效率較高, 在高端化、品牌化、國際化農產品生產上發揮著巨大的引導示範效應。各類新型經營主體根源於不同的所有制形式、不同的資源組合方式, 共同構成了具有中國特色的現代農業經營體系。隨著農業產業形態的拓展和產業鏈條的延伸, 各類經營主體之間呈現出功能互補、融合發展的趨勢, 極大地提升了農業規模經營水平和勞動生產率。
2. 共享利益
新型經營主體之間、新型經營主體和農民之間呈現出鮮明的資源共用、風險共擔、利益共享的發展趨勢。目前, 流轉土地給家庭農場的承包農戶戶均流轉收入1600元, 參加合作社的農戶戶均增收1600元, 農業產業化龍頭企業帶動輻射農戶戶均增收達3500元。隨著農業產業鏈條延伸、作業環節增加、分工分業深化, 要繼續健全新型經營主體之間、新型經營主體與小農戶之間的利益聯結機制, 實現農業生產要素的優化配置, 促進小農戶與現代農業發展有機銜接。這是大國小農發展的必然選擇, 是帶動農民走上共同富裕道路基本路徑, 體現了富裕農民、提高農民、扶持農民的發展宗旨。要鼓勵通過訂單合同、合作制、股份制等多種形式的利益聯結和組織化方式, 促進新型經營主體和小農戶共享收益。要大力發展農業生產性服務業, 通過在產前、產中、產後各環節提供統一服務, 帶動普通農戶走上現代農業生產軌道。要賦予農民在生產經營、利潤分配環節獲得更多發言權、收益權, 在此基礎上推進多元主體可持續發展, 最終實現共同分享工業化、城鎮化和農業現代化發展紅利的目標。
3. 規範有序
規模是規範的基礎, 規範是質量和聲譽的保障。經過多年來自我發育和政策支持, 各類新型經營主體蓬勃發展, 總體數量和規模不斷擴大, 成為建設現代農業的骨幹力量。當前, 新型農業經營主體正處於由數量擴張到質量提升的關鍵階段。要把規範化建設作為促進新型農業經營主體可持續發展的“生命線”, 一手抓發展、一手抓規範, 一手抓數量、一手抓質量, 把規範和質量擺在更重要的位置。在規範管理中做大做強、在做大做強中不斷規範, 建立健全支撐中國農業發展的現代農業經營體系。要高度重視調動工商企業等社會資本參與鄉村振興的積極性, 引導他們有序“上山下鄉”。既要鼓勵他們帶來農村繼續的資金、技術和管理等先進生產要素資源, 帶動廣大農戶共享現代農業發展成果, 為鄉村振興注入強勁動力, 又要加強准入監管和風險防範, 避免出現“老闆擠走老鄉”, 剝奪農民發展權利, 侵害農民利益的行為。
三、穩步推進集體產權制度改革
推進農村集體產權制度改革, 是實現鄉村振興的一個重要抓手, 是典型的農村改革深水區和硬骨頭。抓好這項改革, 不僅有利於發揮市場在資源配置中的決定性作用, 促進城鄉要素平等交換和雙向流動, 也有利於增強農民的集體意識和文化認同, 推進鄉村治理體系和治理能力現代化, 為實施鄉村振興戰略、實現農民共同富裕奠定產權制度基礎。
1. 堅持根本
新中國成立後, 農村歷經土地改革、農業合作化、人民公社化、家庭聯產承包, 形成了以黨組織為核心、集體經濟組織和村民自治組織共同發揮作用的中國特色鄉村治理結構。在工業化、城鎮化快速推進的背景下, 農村人口大量轉移, 城鄉要素加速流動, 傳統鄉村秩序逐漸被打破, 農民集體意識日益淡漠, 鄉村治理問題凸現。破解當前鄉村治理的困境, 需要充分發揮集體的作用, 通過推進農村集體產權制度改革, 建立起農民之間的利益紐帶、情感紐帶、互助紐帶, 增強集體的凝聚力和向心力, 把“散”的農民重新“聚”起來。鄉村振興戰略提出, 要健全自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系, 進一步明確了這一制度創新的方向。一是在堅持黨組織的領導下, 明晰集體經濟組織和村民自治組織的職能關係, 進一步鞏固和完善村民自治制度。二是在堅持公平的核心原則下, 構建歸屬清晰、權能完整、流轉順暢、保護嚴格的中國特色社會主義農村集體產權制度, 進一步築牢依法治國在農村的產權制度基礎。三是在堅持集體所有的前提下, 建立符合市場經濟要求的農村集體經濟運行新機制, 進一步增強集體經濟發展實力和活力, 促進物質精神一齊抓, 為實現鄉風文明和鄉村德治奠定物質基礎。
2. 明確路徑
推進農村集體產權制度改革, 必須要樹立系統性思維, 做好整體謀劃和頂層設計, 明確改革的重點領域和關鍵環節, 總的路徑是要按照因地制宜、重點推進、先行試點、由點及面的方法步驟進行。
(1) 堅持因地制宜。由於各地經濟發展水平不同, 集體資產構成各異, 農民群眾訴求多樣, 農村集體產權制度改革很難用一套方案包打天下, 必須因地制宜、分類施策, 不搞齊步走、不搞一刀切。條件成熟的地區要率先推進改革, 其他地區也可以從當地實際出發, 探索資源變資產、資金變股金、農民變股東的具體途徑。
(2) 把握改革重點。農村集體產權制度改革事關廣大農民的財產權益, 情況十分複雜。推進這項改革, 需要牢牢把握集體資產清產核資、集體成員身份確認、資產折股量化、股權設置管理等改革重點環節, 著力解決集體資產股份有償退出、抵押擔保、繼承等改革關鍵問題。改革過程中, 要充分尊重農民群眾意願, 把選擇權交給農民, 確保農民成為改革的參與者和受益者。
(3) 緊盯時間節點。農村集體產權制度改革有明確的時間表、路線圖。為完成中央確定的2019年底全面完成清產核資、2021年底基本完成股份合作制改革的目標, 必須堅持先行試點、先易後難、由點及面、有序推進。現階段, 股份合作制改革重點是在有經營性資產的村鎮, 特別是城中村、城郊村和經濟發達村。這是一個逐步擴面的過程, 也是一個貫穿決勝全面建成小康社會的過程, 對此要有歷史的耐心。
3. 實現飛躍
改革開放以來, 我們廢除了人民公社制度, 實行家庭聯產承包為主的責任制, 這是鄧小平同志提出的農業改革的“第一次飛躍”, 而更為重要的“第二次飛躍”, 則是發展適度規模經營, 發展集體經濟。推進農村集體產權制度改革與發展集體經濟, 通俗地講就是“分蛋糕”與“做蛋糕”的關係。改革要分好蛋糕, 也要做大蛋糕。通過改革, 將經營性資產以股份或者份額形式量化到本集體成員, 能夠為農民參加集體收益分配提供依據, 讓群眾公平地分享集體經濟這塊蛋糕。但是, 改革並不能直接增加農民的財產性收入, 要想讓群眾分到手的蛋糕越做越大, 根本上還是要靠發展壯大集體經濟。在發展壯大集體經濟這場長途跋涉中, 發達地區出發早、辦法多, 已經在盤活用好經營性資產方面趟出了多條有效路子, 確保了集體資產保值增值, 實現了利益共享農民受益;欠發達地區雖然起步晚, 近年來通過推動資源變資產、資金變股金、農民變股東, 也讓農民在分享土地權益的同時享有了財產權益, 從而找到了符合實際的集體經濟發展路徑。實踐中, 有的地方利用集體“四荒”地、林場、水塘等資源發展現代農業項目, 並將這些資源折股量化到本集體成員, 河南濟源發展林地土地股份合作, 實現“資源變資產”;有的地方將各級財政補助資金形成的資產確權給集體經濟組織, 並量化為集體成員股份, 重慶、寧夏等地的財政資金股權化改革, 實現“資金變股金”;有的地方在尊重承包農戶意願的前提下, 引導農戶以其承包地經營權入股新型農業經營主體, 貴州六盤水發展多種形式的土地股份合作, 實現“農民變股東”。總之, 壯大集體經濟有多種路徑選擇, 關鍵要立足實際、充分挖掘, 探索出符合自身特點的道路。只有這樣, 才能為實現“第二次飛躍”提供堅強動力, 為引領和支撐農民逐步實現共同富裕夯實物質基礎。
作者系農業農村部經管司司長
鄉村發現轉自：農村經濟2018年03期
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