导读
7月24日，财政部发布关于贯彻落实《中共中央 国务院关于完善国有金融资本管理的指导意见》的通知。《通知》强调，国有金融资本出资人职责应该由一个部门集中统一行使，不能九龙治水、各管一摊。《指导意见》明确对国有金融资本实行集中统一授权管理，压实了财政部门的管理责任。履行出资人职责的各级财政部门，对相关金融机构依法依规享有参与重大决策、选择管理者、享有收益等出资人权利。
值得注意的是，《指导意见》提出，由金融管理部门投资或国家虽无出资，但是设立、运行和经营主要依靠国家信用和凭借国家权力支持的金融机构所形成的资本和应享有的权益，在符合法律规定的前提下，一并纳入国有金融资本管理。
“金融三法”修改之时面临的争议最多、决策部门最难拍板定案的金融类国有资本出资人制度的安排问题，在胶着15年后，近日，由国务院授权财政部履行金融资本出资人职责。
根据国务院印发的
《关于完善国有金融资本管理的指导意见》，其首次明确国务院、地方政府分别授权财政部、地方财政部门履行国有金融资本出资人职责，破解了国有金融资本管理的“九龙治水”难题。至此，这场由财政部、金融监管部门（银监会、保监会、证监会）和人民银行三方共同参与，围绕谁更适合做金融资本出资人的讨论，以财政部最终履行金融资本出资人职能而宣告结束。
各自监管：
金融类国有资产出资人资格悬念
对国有金融企业而言，国家是国有资本的出资人，国有或国有控股金融企业的总经理或董事长，一直扮演着由国家授权对金融类国有资产进行经营管理的角色。
在国务院第一次机构改革之际，与金融类国有企业相关的机构包括国资委、财政部、金融监管部门、人民银行 四个职能部门。
然而，对包括国有商业银行在内的金融类企业，如何建立国有资本出资人制度，由谁来代表国家行使金融类国有资产监管职能，国务院在机构改革的时候并没有明确。
建立金融类国有资本出资人制度核心内容，是如何选择和委派国有资本出资人代表，赋予出资人代表哪些权限，以及如何建立相应的激励与约束机制。
2003年6月4日，《企业国有资产监督管理暂行条例》正式颁发，国家以法规的形式明确了国资委对非金融类国有资产实施监管的职责、内容及体制。这意味着，对金融类国有资产的监管职责，国资委成为最先“退出”的一个角色。
一位不愿具名的分析人士认为，国家之所以没有将金融类国有资产纳入国资委监管范围，主要是金融机构特别是国有商业银行在很大程度上是国有企业的债权人，如果由国资委同时行使金融类国有资产与非金融类国有资产的所有者职能，将不可避免地造成或增加国有银行与国有企业之间的利益冲突，加重要求银行定向放贷的压力等诸多问题。
然而，国资委的“退出”并没有缓解上述三部门对金融类国有资产出资人资格越来越激烈的“争夺”。
记者了解到，2003年机构改革方案明确：
人民银行将专司中央银行制定和执行货币政策，以及国家外汇和黄金市场等宏观管理方面的职能；
银监会、保监会和证监会主要履行对包括国有重点金融机构在内的整个金融业的市场准入、日常经营以及市场退出方面的业务监管职能；
财政部作为国有重点金融机构的资本提供者，主要履行对其国有资本及重大财务事项的监管职能。
隔离风险：
防止金融风险转化为财政风险
“事实上在具体操作中，
除了人事任免权以外，财政部门实际上履行了国有资本出资人的所有其他职能。”一位财税系统人士坦言。该人士进一步分析，无论是四大国有独资商业银行等中央直接管理的国有重点金融企业，还是企业非重点国有及国有控股的中小金融企业，其资本金的注入、不良资产的处置、风险的最终承担以及其他资本与财务事项的日常监管，一直是由中央和地方各级财政部门负责的。
这种局面维持了近15年的时间，不过在这个过程中，有一个关键事件。
在2003年国有四大银行启动股份制改革之前，财政部行使国有独资金融机构出资人代表的职责。
随着商业银行的“股改”，人民银行通过外汇储备成立中央汇金公司注资商业银行，至此，中央汇金成为国有商业银行的出资人代表。在中央汇金帮助下，商业银行的不良贷款得以化解，商业银行也因此进入新的发展时期。
但2007年财政部通过发行特别国债给中央汇金注资，这一举动后，
财政部成为商业银行新的“掌门人”。然而，回到金融国有资本出资人的问题看，人民银行作为中央银行，其主要职责是负责制定和执行货币政策，管理外汇市场和黄金市场等，加之其不是国有资本的提供者，长期以来没有履行国有资产监管方面的职责。
“从这个角度看，人民银行基本上不具备行使金融类国有资本出资人职责的条件，所以应当排除在外。”上述分析人士称。
7月，国务院印发《关于完善国有金融资本管理的指导意见》，这一规定明确了国有金融资本实行集中统一管理，由财政部门履行国有金融资本出资人职责，从而明晰了国有金融资本的委托代理关系。
中信证券研究部政策专题组杨帆认为，从地方国有金融资本的角度来看，明确由地方财政部门履行地方国有金融资本出资人职责，在金融类企业和非金融类企业之间建立了“防火墙”机制，有利于维护金融安全、防范金融风险，发挥金融体制改革的协同效应。
对人民银行来说，这一次的考验是金融系统风险。
一位接近央行研究机构的人士分析，央行根本职能并没有发生很大的变化，在特殊经济环境下，央行宏观调控的工具更加创新。“不过一个很明显的变化是新增加了维护金融稳定的职能，且是作为很重要的职能在落实。”该人士说。
毫无疑问，这是一次控风险的妥协。“要防止金融风险转化为财政风险，国家指定各级财政部门履行金融类企业的国有资本出资人职责估计也有这方面的考虑。”上述接近央行人士坦言。
相互渗透：
货币政策和财政政策协同发力
事实上，作为政府实施宏观调控的两大政策体系和工具手段，货币政策和财政政策的作用都不可忽视。货币政策侧重于总量调节，财政政策在配合货币政策总量调节的同时，更注重政府应当从事的结构调节。
在摩擦之后，财政部和央行的合作也更加密切。
计划经济时期，财政部兼任央行职能行使宏观调控职能，央行成为财政部下的核算单位。在社会主义市场经济时期，成立了以国开行为代表的政策性银行体系，同时承担财政和银行的双重职能，为国民经济中的关键领域提供资金。
更为重要的是，人事安排上的渗透也为政策提供了保障。
从历任央行货币政策委员会的人员组成名单中可以看出，财政部的副部级领导出任委员已经成为惯例。
2018年6月，国务院办公厅发布关于调整中国人民银行货币政策委员会组成人员的通知，财政部副部长刘伟成为新一届央行货币委员会委员。两年之前的上一届央行货币政策委员会组成人员中，时任财政部副部长的史耀斌是该届委员。
一位券商人士评价称，财政部以“管资本”为主，从产权登记、评估、转让等基础管理，到保值增值、绩效评价、薪酬管理、经营预算、通过派出股权董事行使出资人权力等各方面，不断完善制度、履行职责，基本形成了比较系统的国有金融资本管理体系。“财政部人员参与央行货币政策委员会，对政策出台、落地更为有效。”
更为重要的是，在国务院发布《关于完善国有金融资本管理的指导意见》之前，新一届金融稳定发展委员会正式成立。
在新一届金融稳定发展委员会（以下简称“金稳会”）召开第一次会议之际，其成员名单也随之曝光。国务院副总理刘鹤担任金稳委主任，央行行长易纲担任金稳委副主任兼办公室主任，国务院常务副秘书长丁学东担任金稳委副主任。
其他成员还包括：银保监会主席郭树清、证监会主席刘士余、央行副行长潘功胜、中财办副主任韩文秀、发改委副主任连维良、财政部副部长刘伟。
市场人士分析，金稳会的成立，有利于加强人民银行在宏观审慎监管和防范系统性金融风险方面的职能。
附财政部通知全文
财政部关于贯彻落实
《中共中央 国务院关于完善国有金融资本管理的指导意见》的通知
财金[2018]87号
各省、自治区、直辖市、计划单列市财政厅（局），新疆生产建设兵团财政局：
以习近平同志为核心的党中央高度重视国有金融资本管理工作。党的十九大报告中明确提出，要完善各类国有资产管理体制，改革国有资本授权经营体制，促进国有资本保值增值，有效防止国有资产流失。6月30日，中共中央、国务院印发《关于完善国有金融资本管理的指导意见》（以下简称《指导意见》），这是党中央、国务院加强国有资产监管、完善国有金融资本管理的重大决策部署，具有里程碑式的重要意义。为全面深入贯彻落实《指导意见》，现就有关事项通知如下。
一、深刻理解完善国有金融资本管理的重大意义
国有金融资本是推进国家现代化、维护国家金融安全的重要保障，是我们党和国家事业发展的重要物质基础和政治基础，国有金融机构是服务实体经济、防控金融风险、深化金融改革的重要支柱。习近平总书记强调，要优化金融机构体系，完善现代金融企业制度，完善国有金融资本管理；加强和完善国有金融资本管理，要把完善国有金融资本管理体制摆在突出位置，
国有金融资本出资人职责应该由一个部门集中统一行使，不能九龙治水、各管一摊；要对国有金融资本实行统一授权管理，强化国有产权全流程监管，落实全口径报告制度，要有具体措施防范里应外合问题。《指导意见》以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的十九大和全国金融工作会议精神，按照“四个全面”战略布局的要求，系统提出新时期完善国有金融资本管理的一系列政策措施，是党中央、国务院完善国有金融资本管理的顶层设计和重要部署，是新时期做好国有金融资本管理工作的根本遵循。推进这项改革，有利于提高国有金融资本效益、促进保值增值，有利于提高国有金融机构活力、竞争力和可持续发展能力，有利于推动金融治理体系和治理能力现代化，有利于防控金融风险和保障国家金融安全，有利于坚持党的领导和加强党的建设。
《指导意见》明确由财政部门集中统一履行国有金融资本出资人职责，财政部负责制定全国统一的国有金融资本管理规章制度，这是党中央、国务院对财政部门履职尽责的充分信任，更是财政部门的重大责任和光荣使命。各级财政部门要提高政治站位，增强“四个意识”，充分认识《指导意见》出台的重要意义，进一步增强责任感、使命感和紧迫感，切实把思想和行动统一到中央要求上来。要把深入学习文件精神、准确把握内容实质，作为抓好贯彻落实的重要前提，拓展学习的广度和深度。要与学习贯彻党的十九大和全国金融工作会议精神紧密结合起来，与本地区、本单位完善国有金融资本管理改革任务和亟待解决的突出问题紧密结合起来，努力把学习的成效转化为深化改革的行动自觉和生动实践。
二、准确把握完善国有金融资本管理的改革要义
《指导意见》聚焦制约国有金融资本管理的问题和障碍，坚持服务大局、统一管理、权责清晰、问题导向和加强党的领导五条基本原则，以建立健全国有金融资本管理“四梁八柱”，理顺国有金融资本管理体制，增强国有金融机构活力与控制力，促进国有金融资本保值增值，更好地实现服务实体经济、防控金融风险、深化金融改革三大基本任务为目标，统筹施策，是新时期国有资本管理改革在金融领域的深化和发展，是国有金融资本管理的纲领性文件。各级财政部门要深刻理解《指导意见》的精神实质，准确把握改革的核心要义。
（一）准确把握国有金融资本的范畴。《指导意见》明确国有金融资本是指国家及其授权投资主体直接或间接对金融机构出资所形成的资本和应享有的权益。由金融管理部门投资或国家虽无出资，但是设立、运行和经营主要依靠国家信用和凭借国家权力支持的金融机构所形成的资本和应享有的权益，在符合法律规定的前提下，一并纳入国有金融资本管理。 各级财政部门在管理国有金融资本时，应准确把握管理边界，确保金融国资监管不缺位、不越位。
（二）认真落实履行国有金融资本出资人的主体责任。《指导意见》明确国有金融资本授权委托体制，国有金融资本属于国家所有即全民所有，国务院代表国家行使国有金融资本所有权，国务院和地方人民政府依照法律法规，分别代表国家履行出资人职责，各级财政部门根据本级人民政府授权，集中统一履行国有金融资本出资人职责。财政部门尚未履行国有金融资本出资人职责或履职不到位的地方，要按要求积极跟进、切实履职。部分地方条件暂不成熟的，可以分级分类委托其他部门、机构管理国有金融资本，实行委托管理的地方要设立过渡期，同时做到财政部门出资人身份不变、管理规则不变、管理责任不变、全口径报告职责不变。
（三）扎实推进国有金融资本的集中统一管理。《指导意见》明确对国有金融资本实行集中统一授权管理，压实了财政部门的管理责任。按照统一规制、分级管理原则，财政部负责制定统一的国有金融资本管理规章制度，各级财政部门依法依规履行国有金融资本管理职责，负责组织实施基础管理、经营预算、绩效考核、负责人薪酬管理等工作。履行出资人职责的各级财政部门对相关金融机构，依法依规享有参与重大决策、选择管理者、享有收益等出资人权利。
（四）严格执行国有金融资本的穿透管理。《指导意见》要求遵循实质重于形式的原则，以公司治理为基础，以产权监管为手段，对国有金融机构股权出资实施资本穿透管理，防止出现内部人控制。各级财政部门要落实分级管理责任，按照穿透原则，对中央和地方各级国有金融机构，加强国有金融资本投向等宏观政策执行情况监督，严格落实国有金融资本管理制度。国有金融机构母公司须加强对集团内各级子公司的资本穿透式管理，严格股东资质和资金来源审查，确保国有金融资本基本管理制度层层落实到位。
（五）加快国有金融资本管理立法。《指导意见》提出健全国有金融资本管理法律法规体系，夯实国有金融资本管理的法律基础。财政部将加快国有金融资本管理条例立法进程，研究建立统一的国有金融资本出资人制度，使国有金融资本管理权责法定、依法有据。
（六）健全国有金融资本管理制度。《指导意见》明确，健全国有金融资本基础管理制度，加强金融机构国有产权流转管理。落实国有金融资本经营预算管理制度，规范国家与国有金融机构的分配关系。严格国有金融资本经营绩效考核制度，实行分类定责、分类考核。完善国有金融机构薪酬管理制度。加强金融机构财务监管，维护国有金融资本权益。
（七）实行国有金融资本全口径报告。《指导意见》要求建立统一的国有金融资本统计监测和报告制度，全口径向党中央报告，并按规定向全国人大常委会报告国有金融资产管理情况。各级财政部门定期向同级政府报告国有金融资本管理情况。报告要完整反映国有金融资本的总量、投向、布局、处置、收益等内容，以及国有金融机构改革、资产监管、风险控制、高级管理人员薪酬等情况。
（八）加强党对国有金融机构的领导。《指导意见》强调要把坚持党的领导贯穿改革全过程，提出党建工作“四个同步”要求，把加强党的领导和完善公司治理统一起来。充分发挥党组织的领导核心作用，加强领导班子和人才队伍建设，切实落实全面从严治党“两个责任”。依法依规规范金融管理部门工作人员到金融机构从业行为，规范国有金融机构工作人员离职后到与原工作业务相关单位从业行为，完善国有金融管理部门和国有金融机构工作人员任职回避制度，杜绝里应外合、利益输送行为，防范道德风险。
三、认真贯彻落实国有金融资本管理各项政策措施
各级财政部门要切实增强贯彻落实《指导意见》的政治自觉和责任自觉，结合各自实际，认真组织学习，确保各项部署落实到位。各级财政部门要抓紧向本地区党委和政府报告学习贯彻文件情况，进一步完善体制机制，优化管理制度，压实管理责任，提升管理服务水平。
（一）加快推进完善国有金融资本管理体制。各级财政部门要高度重视，精心组织，建立健全相应的组织领导机制，严格按照集中统一、全流程全覆盖、穿透管理的要求，切实加强和完善国有金融资本管理，稳妥有序推进各项改革工作。各地财政部门要及时向同级党委、政府汇报，争取支持。要积极协调有关部门，采取有力措施，厘清部门权责边界，完善授权经营体系，清晰委托代理关系，尽快理顺和巩固集中统一的国有金融资本授权管理体制。国有金融资本管理职责尚不在财政的省（自治区、直辖市）和计划单列市财政部门，也要抓紧制定工作计划，排出时间表、路线图，并请于2018年底前将有关方案报送财政部。
（二）积极落实国有金融资本管理政策措施。 各级财政部门要主动对表、狠抓落实，结合实际，抓紧研究制订实施细则和具体方案，尽快形成配套文件框架，落实管理组织体系。对已有制度措施和管理体系，要对照梳理，及时调整优化，确保与中央精神一致。各级财政部门要以《指导意见》为行动纲领，不断优化国有金融资本布局，加快建立出资人制度，切实加强国有金融资本基础管理、经营预算、绩效考核、薪酬管理、财务监管、统计监测和分析报告等各项工作。要全面加强党的领导，推动管资本与管党建相结合。要建立健全监督问责机制，严格责任追究。
（三）大力促进国有金融机构持续健康经营。要立足实际，着眼长远，不断深化公司制股份制改革，健全公司法人治理结构，充分发挥股权董事作用，建立健全领导人员分类分层管理制度，推动国有金融机构回归本源、专注主业，切实增强风险防控能力。要强化国有金融资本内外部监督，严格股东资质和资本金来源审查，严格规范金融综合经营和产融结合，严禁国有金融企业凭借资金优势控制非金融企业。国有金融机构要充分发挥党组织领导作用，以公司治理为基础，严格要求所属各级企业认真执行国有金融资本管理有关规定。国有金融机构各级企业应聚焦主业，有效建立金融资本和实业资本分离的防火墙，依法合规开展对外投资。
（四）完善国有金融资本管理的工作督导机制。财政部建立完善国有金融资本管理工作督导机制，对各地财政部门、国有金融机构贯彻落实《指导意见》工作进展情况进行督导检查。各地财政部门要切实加强对本地区相关工作的督促和指导，及时全面掌握各项政策措施落实情况，有效应对出现的新情况、新问题。要注意宣传引导，主动发布权威信息，及时解疑释惑，凝聚改革共识。要增强舆情监测研判，积极回应社会关切，努力营造全社会理解改革、支持改革、推动改革的良好氛围。
请各省（自治区、直辖市）、计划单列市财政部门于2018年8月底将学习贯彻《指导意见》的情况报送财政部。
财政部
2018年7月18日
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