為了徵求社會各界意見，司法部於2020年2月27日公佈了《外國人永久居留管理條例(徵求意見稿)》，這份有關中國版“綠卡”制度的法規文稿一經公佈，旋即引起輿論關注，其中不乏擔憂和焦慮，甚至有人把它與生育制度關聯起來。為了大家準確認識該項制度並有效發表意見，特整理以下問題供大家瞭解。
1.為什麼由司法部公佈徵求意見稿？
先看行政法規的立法主體與立法程序。
該條例作為行政法規，其立法主體是國務院，而國務院負責外國人永久居留管理工作的部門是國家移民管理部門即公安部，按照《行政法規制定程序條例》規定的行政法規制定程序，這部徵求意見稿應該是公安部等有關部門報請國務院批准立項的，立項後的起草工作由國務院組織，國務院年度立法工作計劃可以確定行政法規由國務院的一個部門或者幾個部門具體負責起草工作，也可以確定由國務院法制機構起草或者組織起草。
無論哪個部門具體負責起草工作，起草後報送國務院的行政法規送審稿，都由國務院法制機構負責審查。國務院法制機構可以將行政法規送審稿或者修改稿及其說明等向社會公佈，徵求意見，向社會公佈徵求意見的期限一般不少於30日。
國務院法制機構以前是國務院法制辦公室，機構改革後相關職能併入了司法部。因此，該條例徵求意見稿由司法部向社會公佈徵求意見。
2.為什麼叫作“條例”而不是“法”？
得看法律淵源和法律位階。其實，創制中國版“綠卡制度”的，並不是現在這部叫做“條例”的行政法規徵求意見稿，而是早就存在的一個真正叫做“法”的法律。
法律規範都有一定的表達形式，這個形式有一個學名叫“法律淵源”，關於法律淵源最粗獷的分類是成文法和不成文法，前者的表達形式是書面的文件(即某年某月某日某機關公佈的白紙黑字的法律文本)，後者的表達形式是不成文的慣例(雖無明文規定但是人人皆知也能一體遵行的習慣)。
我國的立法傳統總體上屬於成文法主義，也有個別領域存在不成文的慣例。這次的文稿顯然採用了成文法的法律淵源表達形式。
之所以叫條例而不叫法，是由它的法律位階決定了的。
法律位階是立法法按照法律內容的重要程度、地位高低對法律進行劃分形成的一項制度。
全國人大以全體代表三分之二以上多數通過或修改的關於政權組織和人權保障的具有最高法律效力的根本法，叫“憲法”；
全國人大根據憲法以全體代表二分之一以上多數通過或全國人大常委會根據憲法制定的法律叫“法”；
由國務院根據憲法和法律制定的法律是行政法規，名字一般稱“條例”，它的位階低於憲法和法律；
在全部立法中，位階最低的法律規範性文件是規章，即國務院各部委和省級政府、設區市人民政府根據憲法、法律和行政法規等制定和發佈的規範性文件，國務院各部委制定的稱為部門行政規章，其餘的稱為地方行政規章，按照《規章制定程序條例》規定，規章的名稱一般稱“規定”、“辦法”，不得稱“條例”，更不得稱“法”；
在國務院行政法規和地方規章之間，還存在一個地方性法規的法律規範，它是由省和設區市人大及其常委會制定的，一般也叫條例。
關於外國人在我國入境、出境、停留和居留等事項的現行立法，是2012年6月30日全國人大常委會通過、2013年7月1日施行的《中華人民共和國出境入境管理法》。該法施行前，相關的內容早就有了立法即《公民出境入境管理法》和《外國人入境出境管理法》，2013年《出入境管理法》施行後這兩部法律同時廢止。
曾有全國政協委員提出議案要求制定“移民法”，其實，《出境入境管理法》基本上相當於我國的“移民法”。這部法律中一個重要的內容就是這次要制定的行政法規的核心內容外國人永久居留制度。
這次公佈徵求意見的《外國人永久居留管理條例(徵求意見稿)》，在法律位階上屬於行政法規，是由國務院根據憲法和法律即《中華人民共和國出境入境管理法》制定的專門規制外國人在我國永久居留事務的行政法規。
也就是說，關於外國人永久居留制度，並不是國務院當然更不是司法部或公安部創制的，而是由全國人大常委會早就在法律中確立的一項制度。這次行政法規的制定只是為了更好貫徹全國人大常委會的法律而已。
3.外國人永久居留事務主要由誰管？
如前所述，關於外國人入境、出境、停留、居留和永久居留等事務的法律是《出境入境管理法》，該法規定移民事務的主管部門主要是國務院公安部。2018年3月，十三屆全國人大一次會議表決通過了關於國務院機構改革方案的決定，組建了國家移民管理局，由公安部管理，其職責是協調擬定移民政策並組織實施，負責出入境管理、口岸證件查驗和邊民往來管理，負責外國人停留居留和永久居留管理、難民管理、國籍管理，牽頭協調“三非”外國人治理和非法移民遣返，負責中國公民因私出入境服務管理，承擔移民領域國際合作等。
4.為什麼要制定永久居留管理條例？
這就涉及立法宗旨了。通常，立法宗旨和立法依據都規定在法律的第一條。徵求意見文稿第一條規定：“為了進一步擴大對外開放，規範外國人在中國境內永久居留管理，保障取得永久居留資格外國人（以下稱永久居留外國人）的合法權益，依據《中華人民共和國出境入境管理法》，制定本條例。”
該條表述表明本條例的立法宗旨有三項：一是進一步擴大對外開放，二是規範外國人在中國境內永久居留管理，三是保障獲永久居留資格的外國人的合法權益。
任何法律的制定，都是通過法律的規範作用追求預期的社會效果。法律的規範作用有公示、指引、預測、評價、教育和制裁等，這些作用通過設定行為模式、規定法律後果來實現。通過這些規範作用進而實現社會作用。
這次徵求意見的條例，就是將公安機關對移民事務中的外國人永久居留管理的條件、程序公示於天下，讓世界各國知道我國在該事項上的國家意志，使公安機關的管理也能夠依法進行，使具有永久居留資格的外國人合法權益能夠得到保障。
其實，第一個宗旨很重要“進一步擴大對外開放”，對外開放與對內改革是我國走向繁榮富強的必由之路。要進一步擴大對外開放，就必須擴大對外交流，在對外交流合作中，不少外國人士為我國的經濟社會發展做出了突出貢獻，沒有永久居留制度，會產生不少麻煩，而要引進國際公認的傑出人士和經濟社會發展需要的各類人才，也必須建立這項永久居留制度。另外，基於人道主義的原因，賦予符合條件的外國人以永久居留資格，也是一種國際通行的做法。
5.外國人具備哪些條件才能申請我國的永久居留資格？
這是本條例最為重要的實體內容，也是大家普遍關心的話題。比如，門檻太低，會不會引發其他社會問題。為了避免這些問題，在實體條件上通常有兩個辦法：一是設定明確的條件，確保該項立法能夠符合立法宗旨而不被濫用；二是建立配額制度，就算是符合條件，也得受年度數額限制。另外，還可以通過嚴格的審查批准程序來防治弊端的發生。
條例第十條規定，外國人遵守中國法律，具備在中國生活的基本經濟保障，並且符合本條例規定申請條件的，可以申請永久居留資格。守法和基本生活保障是基本前提，關鍵是條例規定的條件。包括以下7種：
- (1)有突出貢獻外國人的推薦申請。
限於為中國經濟社會發展作出突出貢獻的外國人，他們的申請須經國家有關主管部門或者省、自治區、直轄市人民政府推薦。所謂突出貢獻，包括為中國科技、教育、文化、衛生、體育等事業作出突出貢獻；在中國境內從事公益活動，為中國公益事業發展作出突出貢獻；為推進中外友好交流合作、維護世界和平、促進共同發展作出突出貢獻；為中國經濟社會發展作出突出貢獻的其他情形。
- (2) 有國際公認傑出成就外國人的直接申請。
限於在經濟、科技、教育、文化、衛生、體育等領域取得國際公認傑出成就的外國人。比如，目前我國正處於新冠肺炎疫情中，如果有獲得諾貝爾醫學或生理學獎、化學獎的傑出外國人士願意為我國的新冠肺炎研究、疫苗或藥物研製貢獻力量，他們希望獲得在我國境內的永久居留資格，就可以依法提出申請。
- (3)國家經濟社會發展需要引進外國人的申請。
我國國家經濟社會發展需要引進的外國人，他們可以申請永久居留資格。包括國家重點發展的行業、區域引進並經主管部門推薦的急需緊缺人才；國家重點建設的高等學校、科研機構引進並推薦的助理教授、助理研究員以上職稱的學術科研人員，以及其他高等學校、科研機構引進並推薦的教授、研究員；高新技術企業、創新型企業以及國內知名企業引進並推薦的高級經營管理人員、高級專業技術人員；根據本條例第十二條規定取得永久居留資格的外國人推薦的專業人才。對這些人才的引進，推薦單位和個人應當出具真實、可靠的推薦函件，對引進事由及推薦對象相關資質的真實性負責。
- (4)在中國境內工作外國人的申請。
外國人依法在中國境內工作且納稅記錄和信用記錄良好的，可以申請永久居留資格。包括具有博士研究生學歷或者從國際知名高校畢業，在中國境內工作滿三年，其間實際居留累計不少於一年；在國家重點發展的行業、區域連續工作滿三年，其間實際居留累計不少於一年，工資性年收入不低於上一年度所在地區城鎮在崗職工平均工資的四倍；在中國境內連續工作滿四年，其間實際居留累計不少於二年，工資性年收入不低於上一年度所在地區城鎮在崗職工平均工資的六倍；在中國境內連續工作滿八年，其間實際居留累計不少於四年，工資性年收入不低於上一年度所在地區城鎮在崗職工平均工資的三倍。
- (5)投資申請。
改革開放一個重要內容是引進外資，引進外資需要配套制度。外國人按照外商投資法律的規定，以自然人身份或者作為控股股東的企業投資且連續三年投資情況穩定，納稅記錄和信用記錄良好的，可以申請永久居留資格，包括在中國境內投資摺合人民幣一千萬以上；在國家實行外商投資鼓勵措施的區域投資，投資數額、納稅金額和聘僱中國公民人數達到規定標準的；在中國境內設立高新技術企業、創新型企業，效益顯著並經省、自治區、直轄市人民政府主管部門推薦的。
- (6)家庭團聚申請。
以上五種都是基於功利標準所作的制度安排，同時，我們要建設人類命運共同體，還必須要有一個人道標準。
外國人有家庭團聚需要，可以申請永久居留資格，包括配偶為居住在中國境內的中國公民或者永久居留外國人，婚後已在中國境內與配偶共同生活五年，且每年實際居留累計不少於九個月，有穩定生活保障和住所；未滿十八週歲的子女投靠居住在中國境內的中國籍父母或者在中國境內永久居留的外國籍父母；年滿六十週歲，在境外無直系親屬，投靠居住在中國境內的中國籍直系親屬或者在中國境內永久居留的外國籍直系親屬，已在中國境內連續居留五年，且每年實際居留累計不少於九個月，有穩定生活保障和住所。
外國人符合本條例推薦申請、直接申請、引進申請、工作申請和投資申請的規定條件申請永久居留資格的，其配偶和未滿十八週歲的子女可以同時申請永久居留資格。
- (7)其他正當理由申請。
外國人因其他正當理由需要在中國境內永久居留的，可以申請永久居留資格。
“正當理由”是一個彈性條款，哪些情形屬於正當理由，需要國務院或公安部等相關主管部門依法作出立法解釋或行政解釋。作出這一規定的目的是為了處理立法時未能預見的特殊情形，通過解釋的方式增加條例的適應性，也是為了避免條例因太過機械而不斷修改的麻煩。
除了以上內容外，徵求意見稿還規定了外國人永久居留資格的審批和管理、服務和待遇以及法律責任等。不一一贅述。一個法律法規的創制或修改，必然涉及到利益關係的調整，無論是關心自己的利益，還是關心國家的利益，要提出有效的意見建議，都得先弄清楚法律法規文本中的內容。本文的寫作目的正在於此。
按照司法部2020年2月27日的通知，有關單位和各界人士可以在2020年3月27日前，通過以下三種方式提出意見：
一、登錄中華人民共和國司法部 中國政府法制信息網（http://www.moj.gov.cn、http://www.chinalaw.gov.cn）或者中國法律服務網（http://www.12348.gov.cn），進入首頁主菜單的“立法意見徵集”欄目提出意見。
二、通過信函方式將意見寄至：北京市朝陽區朝陽門南大街6號司法部立法一局（郵政編碼：100020），並請在信封上註明“外國人永久居留管理條例徵求意見”字樣。
三、通過電子郵件將意見發送至：[email protected]。
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