安全生產管理五項基本能力概要
——《系列建設工程安全生產管理能力專題研討班》微課討論小結（七）
第1389期
微課《系列建設工程安全生產管理能力專題研討》即將結束，在結束前有必要做一個簡要的回顧與小結。
本次微課共計分如下五部分內容討論：
一、安全生產責任管理體系建設
二、安全生產責任制考核動態監管機制建設
三、全員安全能力培養與確認機制建設
四、建築施工安全管理違法行為清單與處罰規定
五、建築施工安全生產檢查制度與方法
微課討論資料分享——
1、《某施工現場安全生產責任體系規範（內部管理資料）》；
2、《建築業企業人員安全能力確認標準管理規範（建議討論稿）》；
3、《安全生產教育和培訓監督檢查暫行管理辦法（試用版，建議稿）》；
4、《建築施工安全生產條件評價規範（DGJ32J55）》。
要點歸納分析如下：
第一部分
安全生產責任管理體系建設
安全生產責任管理體系建設內容有安全生產責任管理體系概述、各責任主體安全生產管理職責、建立安全生產責任管理體系方法和建立安全生產責任體系案例分析。
（一）安全生產責任管理體系概述
當前安全生產管理體系建設是存在誤區的，我國安全生產法律法規將安全生產責任體系建設放在重要的首要位置，並圍繞安全生產條件的核心管理內容展開的（見《安全生產法》第四條、第十七條、第十八條和《安全生產許可證條例》等法律法規條款）。
發生生產安全事故追責的認定主要有“未履行安全生產職責”等，並一定會指出違反哪部法規的哪條規定。
所以，建立健全安全生產責任體系很重要！
（二）各責任主體安全生產管理職責
在《安全生產法》總則確立的安全生產管理大體系（見《安全生產法》第三條安全生產管理機制）下分成生產經營單位和安全生產監督管理部門兩大主要安全生產管理體系，各體系之功能（即職責，分別見《安全生產法》第二章、第三章和第四章，第五章兩者均有之）。
與建設工程有關的生產經營單位主要有建設單位、施工單位、施工項目以及各分包單位和作業班組等安全生產職責，其職責要求基本上是一致的，責任主體不同職責內容有所區別。
安全生產監督管理部門職責歸納為監督檢查與指導、安全生產條件監管和對違法行為依法進行處罰等三個方面。當前尷尬的執法現象往往是偏離了三個方面的職責履行。
（二）各責任主體安全生產管理職責
生產經營單位的最基本職責要求是具備安全生產條件（見《安全生產法》第十七條）；安全生產條件應當與生產經營單位主要負責人的7項法定職責（見《安全生產法》第十八條）相對應。
生產經營單位部門或機構以及其他人員的安全生產職責應在生產經營單位主要負責人的7項法定職責上層層分解落實，其中安全生產管理機構與人員的7項法定職責就是在其法定職責上分解而來的（見《安全生產法》第二十二條）。
所有人員的安全生產職責均應滿足關於法定的安全生產義務的要求（見《安全生產法》第三章），並能夠在安全生產條件中找出相應的職責要求。
（三）建立安全生產責任管理體系方法
重點在於安全生產崗位職責的建立和完善，分六個步驟實施：
第一步依法確立企業主要負責人安全生產管理職責內容；
第二步根據本單位安全生產管理實際確立各個部門和管理機構，並明確各個部門和管理機構負責人；
第三步分解企業主要負責人各項安全生產管理職責，儘可能地細化、具體；
第四步將企業主要負責人各項安全生產管理職責分解到各個部門和管理機構，其中“組織”與“參與”不能混淆；
第五步將各個部門和管理機構的職責分解落實到每位成員或分支機構；
第六步若有分支機構，按照前面步驟再繼續分解，直到落實到每個人。
建立安全生產責任體系要點：
1、細化企業主要負責人各項安全生產管理職責時必須與安全生產條件相對應；
2、應將《安全生產法》第二章、第三章和第五章相應的內容與安全生產條件及企業主要負責人職責相對應；
3、項目安全生產管理時應將分包單位和作業班組納入管理機構中；
4、所有人員必須從屬某個機構，如現場的勞務隊伍人員；
5、安全生產責任體系是動態的管理。
......
（四）建立安全生產責任體系案例
安全生產責任體系必須堅持全員參與、責任明確、注重實效、持續完善的原則。
安全生產責任體系建設必須滿足體系與系統各要素的要求，並有相應的評價體系。
【案例】
某施工現場安全生產責任體系規範（內部管理資料）要點分析（一）。
略，見微課分析。
第二部分
安全生產責任制考核動態監管機制建設
安全生產責任制考核動態監管機制建設內容有安全生產責任制考核的法律規定及起重要作用、建立安全生產責任制考核機制必須首要解決的問題、建立安全生產責任制考核機制的步驟和方法和安全生產責任制考核問題及解決辦法。
（一）安全生產責任制考核的法律規定及起重要作用
《安全生產法》第十九條規定“生產經營單位的安全生產責任制應當明確各崗位的責任人員、責任範圍和考核標準等內容。”、“生產經營單位應當建立相應的機制，加強對安全生產責任制落實情況的監督考核，保證安全生產責任制的落實。”
——提出了加強對安全生產責任制落實情況監督考核的新要求，這是2014年新修改《安全生產法》新增加的管理要求。
沒有安全生產考核機制的建立，安全生產責任就不可能得到有效落實。
（二）建立安全生產責任制考核機制必須首要解決的問題
《安全生產法》第十九條規定生產經營單位建立安全生產責任制考核機制首先是要“明確各崗位的責任人員、責任範圍”，沒有明確的崗位責任人員及其責任範圍就很難有合理科學的考核標準。
建立安全生產責任制考核機制首要的還是要落實全員安全生產責任制，做到合法合理、清晰明瞭。
目前安全生產責任制得不到落實的最大問題就是沒有形成有效的動態安全生產考核機制。
（三）建立安全生產責任制考核機制的步驟和方法
根據《安全生產法》第十九條規定，建立安全生產責任制考核機制的步驟是：
1、明確各崗位的責任人員；
2、明確各崗位及其責任人員的責任範圍；
3、建立安全生產責任制考核相應的機構；
4、制定各崗位及其責任人員的責任考核標準；
5、落實安全生產責任制監督考核辦法；
6、確保安全生產責任動態監督考核的落實。
（四）安全生產責任制考核問題及解決辦法
考核崗位不全面，未能涉及同一個管理體系中的所有崗位。
不全面帶來的問題是：考核不全面！
因為，一個管理體系是各組元等要素互相聯繫而構成的整體。
嚴格地講應當從各個安全生產崗位職責的內容逐條考核。
因此，依法科學地制定各安全生產崗位職責很重要。
【案例】
某施工現場安全生產責任體系規範（內部管理資料）要點分析（二）。
略，見微課分析。
第三部分
全員安全能力培養與確認機制建設
全員安全能力培養與確認機制建設內容有全員安全能力培養與確認的含義及由來、全員安全能力培養與確認的內容、全員安全能力培養與確認的方法和全員安全能力培養與確認展望。
（一）全員安全能力培養與確認的含義及由來
全員安全能力培養與確認是指從事生產經營活動的用人單位在安全生產管理中對全體人員所具備的安全意識、安全行為及工作能力（即安全管理水平和安全技能水平）的培養與確認。
全員安全能力培養與確認的責任主體是生產經營單位；
培養與確認的內容主要為三個方面：一是安全意識，二是安全行為，三是工作能力（即安全管理水平和安全技能水平）。
從理論上來講，能力是管理體系運行之核心要素，管理體系的能力是體系中人的能力集中表現。
實踐證明：由政府部門制定統一的培訓內容、培訓時間並統一進行培訓考核發證是難以確保企業管理人員安全生產管理能力和作業人員安全操作能力。
法律修改：《安全生產法》將原“考核合格後方可任職”改為“考核合格”（見《安全生產法》第二十四條）；將原“取得特種作業操作資格證書，方可上崗作業”改為“取得相應資格，方可上崗作業”（見《安全生產法》第二十七條）。
改革措施：准入類職業資格大幅度減少；2019年12月30日國務院常務會議，決定分步取消水平評價類技能人員職業資格，推行社會化職業技能等級認定。
許多建築業職業資格特別是與施工安全有關職業資格及崗位已不在政府准入範圍內，且全員安全能力培養與確認工作中絕大多數不是指特定的某個職業能力，而是職業能力中的其中一部分能力，是所有從業人員都應當具備的最為重要的能力要求。
綜上所述，企業負責是全員安全能力培養與確認工作最為重要的理念。
所以，必須建立全員安全能力培養與確認機制。
（二）全員安全能力培養與確認的內容
全員安全能力培養與確認內容為三個方面：安全意識、安全行為和工作能力（即安全管理水平和安全技能水平）。
建築業企業人員安全能力確認是指建築業企業對所有進入建築施工現場人員的安全生產能力進行測評的工作，以保證上崗人員和作業人員具備必要的安全生產知識，熟悉有關的安全生產規章制度和安全操作規程，掌握本崗位的安全操作技能，瞭解事故應急處理措施，知悉自身在安全生產方面的權利和義務。
安全意識是指確認對象對安全管理規定掌握程度以及對外界安全和自身安全的認知度和態度，是一項動態的確認內容;
安全行為是指確認對象對法定的安全生產義務或安全生產崗位職責的掌握程度與執行能力，法定的三項安全生產義務內容有遵章守紀服從管理義務、接受教育培訓和提高技能義務、隱患報告義務。
工作能力是指確認對象在本崗位或操作業務上的工作經驗大小以及年齡和身體狀況對從事工作的影響。
（三）全員安全能力培養與確認的方法
全員安全能力培養與確認的責任主體
——生產經營單位，即用人單位。
全員安全能力培養與確認的方式應是多種形式
——如進場安全教育培訓、安全技術交底、隱患排查識別與告知、應急救援員的演練以及師傅帶徒弟等多種形式的安全教育培訓，均是安全能力培養的方式。
安全能力確認可採取面試、筆試以及根據實際工作或操作過程的安全表現等多種方式來判定安全意識狀態，通過日常安全管理、檢查、隱患責任的追究、責任制的考核等形式判定安全行為的表現，以資歷證明材料、崗位能力實測以及其年齡和身體狀況來判定工作能力大小。
（四）全員安全能力培養與確認展望
企業自主開展，第三方給予支持，運用“互聯網+信息技術”開展，“區塊鏈”理念管理。
【案例】
《建築業企業人員安全能力確認標準管理規範（建議討論稿）》要點分析。
略，見微課分析。
第四部分
建築施工安全違法行為清單與處罰規定
建築施工安全違法行為清單與處罰規定內容有“失職照單追責”的法律依據與責任制關係、建築施工安全管理違法行為處罰清單、建築施工安全管理違法行為與違規行為的區別和違法行為處罰清單與處罰規定的制定。
（一）“失職照單追責”的法律依據與責任制關係
建立健全安全生產責任制就是為了認真履行安全生產職責，就有可能做到“盡職照單免責”，依法制定的各安全生產職責是履職盡責的正面清單。
負面清單是不履行安全生產職責將受到的法律責任的追究，即“失職照單追責”。
依據《安全生產法》第六章內容可列出有關安全生產職責的負面清單，即能夠按照《安全生產法》有關處罰條款對相應的違法行為進行處罰。
安全生產監督管理部門監管有了這份“追責清單”就有了依法監管的抓手；
企業安全生產管理機構和安全生產管理人員有了這份“追責清單”就有了督促企業領導以及管理人員完善責任考核的處罰依據，併合理合法地對違法違規作業人員的處罰。
關注：追究法律責任必須“照單追責”，這個“追責清單”應當是依據某部法律以及該部法律的具體條款進行追究，而不能無法律依據的隨意追究，尤其是行政執法時更應按照法律法規的具體條款追究責任，杜絕任意處罰或制定無上位法依據的地方或部門的行政處罰規定。
（二）建築施工安全管理違法行為處罰清單
根據《安全生產法》第八十七條至第一百零九條可列出包括安全生產監管部門工作人員在內的違法行為處罰清單。
建築施工企業涉及到的處罰清單有：
第九十條 安全生產資金投入的法律責任
第九十一條 生產經營單位主要負責人的法律責任
第九十二條 生產經營單位主要負責人事故責任的處罰
第九十三條 安全生產管理人員的法律責任
第九十四條 生產經營單位日常管理的法律責任
第九十六條 設備、設施、用品及工藝等管理的法律責任
第九十八條 危險作業及隱患管理的法律責任
第九十九條 消除事故隱患的法律責任
第一百條 發包與出租的法律責任
第一百零一條 兩個以上單位作業的法律責任
第一百零二條 經營場所和員工宿舍管理的法律責任
第一百零三條 與從業人員訂立協議的法律責任
第一百零四條 從業人員的法律責任
第一百零五條 生產經營單位拒絕、阻礙執法的法律責任
第一百零六條 生產經營單位主要負責人事故發生時的法律責任
第一百零八條 生產經營單位不具備安全生產條件的法律責任
第一百零九條 生產經營單位生產安全事故的法律責任
（三）建築施工安全管理違法行為與違規行為的區別
企業安全生產規章制度是法律法規的衍生。
企業人員必須遵守安全生產規章制度。
但在進行安全生產處罰時必須區分違法與違規行為，違法行為的處罰必須依據法律法規的具體條款進行處罰，違規行為是指不在有關法律法規違法行為清單內的行為，其處罰應當依據企業的安全生產規章制度進行。
所以，有關安全生產監督管理部門不宜制定超出法律規定的處罰權限。
（四）違法行為處罰清單與處罰規定的制定
安全生產監督管理部門可依據《安全生產法》制定有關違反安全生產法律法規的處罰規定清單，以便在安全生產督促檢查時依法進行處罰，以此加強安全生產監督管理的力度。
企業可依據“負面清單”制定企業內部的違法違規行為的處罰規定。
【案例】
《安全生產教育和培訓監督檢查暫行管理辦法（試用版，建議稿）》要點分析。
略，見微課分析。
第五部分
建築施工安全生產檢查制度與方法
建築施工安全生產檢查制度與方法內容有建築施工安全生產檢查與督查的關係、建築施工安全生產檢查制度的建立、建築施工安全生產檢查的方式方法和安全生產條件評價意義與方法。
（一）建築施工安全生產檢查與督查的關係
安全生產檢查能力是各個安全生產管理主體及安全生產管理人員應當具備的能力。但責任主體不同、安全生產管理人員的職責不同安全生產檢查的方式方法是不同的。
安全生產監督檢查與安全生產檢查是有一定的區別的。安全生產監督檢查的特點基本與安全生產檢查相似，只是它的檢查應是外部的，這種外部應理解為廣義的外部，如施工項目部對班組的檢查、對分包單位的檢查，企業對施工現場的檢查，監理單位對施工現場的檢查，政府行政主管部門對企業或施工現場的檢查。
（二）建築施工安全生產檢查制度的建立
早在上世紀60年底初，我國就提出了安全生產五項規定，這五項規定後演變成現在的安全生產五大規章制度：
1、安全生產責任制度；
2、安全生產資金保障制度；
3、安全教育培訓制度；
4、安全生產檢查制度；
5、生產安全事故報告處理制度。
因此，安全生產檢查制度與其他規章制度之間有緊密的關係。
安全生產檢查制度與其他制度一樣均要滿足管理的四個基本要素按照有關要求制定。
管理的四個基本要素是：
（1）管理的主體即管理者；
（2）管理的客體即被管理的對象；
（3）管理的手段及管理的方式方法；
（4）管理的目的。
安全生產檢查制度的建立同樣是要解決誰來管、管什麼、怎麼管和為什麼管等安全檢查的基本問題。一個健全完善的安全生產檢查制度應當具有如上“四個基本要素”。
（三）建築施工安全生產檢查的方式方法
應根據如下的安全生產檢查特點確定和制定相應的安生產檢查的方式方法：
（1）目的明確：檢查目的十分明確，實行安全生產檢查的閉合管理；
（2）職責清晰：檢查的主體職責應當明確清晰，職責不得混淆，並具有可追溯性，檢查者應當對自己的檢查行為擔負相應的責任；
（3）形式多樣：安全生產檢查的形式多種多樣，且標準眾多，檢查者可根據檢查的目的設定相應的檢查形式和檢查的標準。
（4）自查為主：安全生產檢查以內部檢查為主、外部檢查為輔，即俗稱的“自查”，外部檢查多數為監督檢查。
（5）定性判斷：檢查結果一般都以定性作為結論，檢查數據多為檢查結果的定性而服務的。
（6）操作科學：安全生產的檢查標準雖然眾多，但其標準應當是科學的、可操作的。在確定某一檢查標準時，應當根據實際情況合理選擇。
首先必須建立完善安全生產檢查制度，然後依據檢查制度制定制包括年度安全生產檢查計劃在內的計劃，原則上應當嚴格按照安全生產檢查計劃實施各項安全生產檢查。
（四）安全生產條件評價意義與方法
安全生產檢查方式方法很多，其中開展安全生產管理體系建設的評價和安全生產條件的評價更能反映安全生產責任主體安全生產管理的真實狀況，尤其是建築施工企業和施工現場的安全生產管理真實狀況。
內部安全生產檢查其主要方式方法是依據標準規範開展隱患排查與整治，外部安全生產檢查即我們所稱的安全生產督查，其主要是督查安全生產管理體系建設，掌控安全生產管理體系的運行狀況。
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