四、中国改革中的突出问题
（一）对民企“原罪”的理解
民营企业在发展过程中间的毛病、问题是有目共睹的。现在民营经济、民间资本已经有相当程度的成长可以说它们的规模实力也很雄厚、今非昔比了，但它在发展过程中显露的不规范的特征不可避免。比如“长三角”，最典型的就是温州，大家知道想按照改革开放新时期外部环境提供的可能性创业发展，一开始绝大多数民企的选择自然而然地是首先选择戴一个“红帽子”。实际上是个体、私营企业，但是一定要找一个国企的、或集体的挂靠单位。到后来一定时候看来看去真的是没有多少政治风险了，它就不用戴这个“红帽子”了。但是在这之后又有一个要提升规模的客观需要，就开始搞股份合作。“非驴非马”的股份制合作是什么？实际上它内部合作的规则是紊乱的———“股份制”是一股一票，“合作制”是一人一票。企业决策到底是按什么规则来？这两个规则是不可能兼容的。但是股份合作概念模糊处理了这样的决策权的问题。它使原来戴“红帽子”的这些企业不戴“红帽子”以后，在规避政治因素压力的“外衣”下开始走向更大规模的资本金提升，来支持升级换代。股份合作制走到一定程度，外部环境更宽松了，对“政治风险”的顾虑基本消除了，便走向了规范的股份制企业。现在在“长三角”的温州、台州等这些民营企业发展得好的地方，都走到了其实不少企业已并不是严格的“民营企业”阶段，而是股份制企业了。这种股份制企业与我们的国有经济改造以后形成的股份制企业，形态上有什么区别？看不出有什么实质区别，就是持股的结构可能会有所区别。国家也可能参股、公有制主体也可能在里面参股，而这个结构还可能还是变动不居的。这样一个过程会把原来不规范的特性淡化，越来越进入规范状态。
在这个具体发展过程中间，初期的一二十年里面，以民间主体为“勇敢分子”的、体制内力量后来也加入到里面的走私、“军倒”、“官倒”、假冒伪劣、偷税漏税、走后门、权钱交易，等等，是现实生活里客观发生的问题。如果我们看到这些问题，就在这方面只一味强调管控，其实不是一个被实践证实值得称道的思路。值得称道的思路，还是在发展中来逐步规范。像邓小平那时候对“傻子瓜子”三次批示：不能动，动了以后老百姓会说我们共产党的政策变了。不动，其实就是容忍这样一些混沌的东西让它继续在那里存在甚至有所发酵，但是我们应引导的企业和市场力量要在里面成长起来，到后来就越来越规范了。这样观察，一些民营企业实际上存在着的“原罪”可认为是基本事实，毋庸讳言。但是总讲它原来的那些不规范而否认现在的发展，这不是一个科学的态度，不是一个转轨中实事求是的态度。温州过去除纽扣批发市场外，还有低压电器市场等，假冒伪劣曾经非常著名。但是经过这么多年发展，早已成为一群具有影响的、较规范的厂商。假冒伪劣现在我们还是在继续打击和控制。发展中间存在的不规范是一个对于民营企业“原罪”来说应该正面认识、以发展眼光讨论的问题。
（二）应当注意以“股份制改造”为名对国有资产的巧取豪夺
另外一个角度，是就股份制改造里面的问题，我认为必须指出在中国的所谓企业改革和股份制改造过程中间，以种种名目确实存在着对国有资产的巧取豪夺。
多少年前，我就已经注意到，所谓“管理者收购”这一西方概念，实际上在中国大多是“无本收购”，可以说是“空手套白狼”。原来是一些当地的能人和政府体制内人士，比如说某些县乡企业的领导人原是官员梯次里的低层官员，他们以管理者身份来收购所工作的企业。收购用的是什么钱呢？借企业的钱收购企业，这是“无本收购”。那借这个钱到还的时候怎么结算呢？算活期利息。在企业经营轨迹为上升曲线、有充分的现金流来“划账借给”管理者的情况下，这个企业实际上摇身一变就成为私人拥有的企业，原来的“管家”白手变身为“老板”。某些中小企业的这种“化公为私”的“改革”可能确有复杂的背景、“靓女先嫁”的理由和其他当事人的无奈，其后的客观效果也不可一概否定，但就其性质本身而言，应可叫做“化公为私”了。
在现实生活里面，这种例子大量存在。最近又有一个特别过分、大家看到之后愤愤不平的山西案例。几年内山西矿难不断，不得不在原来一些煤矿的股份制改造以后，把已经非国有的矿山又收归国有。有个三年前在非国有化环节评估为３７万元的矿山，私人低价买到手之后又以2.7亿元卖回给国家，十分荒唐。在那期间，还不声不响把里面的职工股都以极低的价格退掉了，然后让少数的几个人坐享2.7亿元的大蛋糕。从各种相关信息看得出来，当时那个37万元的资产评估就是少数人在裙带关系操作之下走了一个形式，似乎是做了资产评估，实际上就是操作之下先把它以37万元低价落入手中，然后再卖个大大的好价钱，让国家用2.7亿元来接盘。
若干年前，宁夏有一个老板连续在企业并购方面打了十几场官司，全都胜诉，判决以后得到非常丰厚的物质收益。后来当地的一批人民代表实在看不下去了，把这个事情申诉到全国人大，引起高端重视以后，重新把这些事查了一遍，查一个翻一个案，才发现原来全都是简单有利于私人那方面的不公判决，就是对国有资产巧取豪夺。通过本应该秉持社会公平正义的公检法系统的操作，以判决的方式实现了个人非分的利益。在这个背景之下，还有前几年的“郎顾之争”，据说郎对顾等的指责并不准确，但其客观效果之一，是具有一种社会不满情绪“减压阀”的作用，使很多人可以公开地评说怎样在国有企业改制中间出现种种巧取豪夺的事情。大家出来骂，那么社会反而可在这些骂声中间安定一点，大家至少出出气，而且，引起有关部门的相应警惕。管理者收购自此以后就开始有了一套新的、规范的要求，等等。
某单位原来的一个工人身份的职工，开始承包车辆，后来承包一个1980年代当时很多机关都有的劳动服务公司，然后他自己偷偷操作注册私人产权实体，该单位一无所知，因为整个框架就是明明白白的承包框架。后来，财政部监察局接到群众举报说他有财务问题，让该单位做财务上的专项审计。这个时候他说该单位无权查他，因已是私人企业了。他的意思是他已在暗中做成了产权方面很清晰的改制操作。单位领导跟他讲，承包框架下赚多少钱也只是一个兑现承包利益的问题，怎么可能通过承包把中华人民共和国财政部直属单位的一个法人实体变成一个私人企业呢？不可能的。但是该职工振振有词，搬出依据一大堆。单位领导不得已请到各种专家，包括江平这样的法律权威。江平教授有一句话特别深刻：带有这种“中华人民共和国”、“国务院”等等名头字样后面的实体，不存在戴“红帽子”之说，如果注入了私人资产，只是对之作清退的问题，不存在改变企业所有权性质的问题，但是有人就真觉得可以暗度陈仓。一旦他的利益受到侵害以后，他可是要拼命的，因为他本来看着唾手可得的这么大的一块肥肉要纳入囊中的时候，你来挡道，那他是无所不用其极，比如说威胁生命安全，甚至威胁家人的生命安全。可想而知，在现实生活里，中国这种改制过程中，有多少人碰到这种威胁？你要想真正出以公心保护国有资产权益、维护公共利益，在很多场合，这个权、责、利是高度不对称的。有多少人可以真正牺牲身家性命去在明枪暗箭下保护国有资产权益而不被毁灭呢？这是一种现实问题。
于是我们可回到一个理论框架上来说，中国要想能够相对顺利地走向现代化国家，解决好这样一个深刻的经济转轨问题，这种跟产权相关联的股份制改造中间的公正，难度非常大。但是大致上必须掌握住，不能在不公正的错误方向上一味地这么放大下去。有人主张要尽可能地使产权私有化，这叫“右”；有人认为应当维护公有制的权益，让国有制占主体，这叫“左”。不要把国有或非国有简单地贴“左”和“右”，实际上更要关注产权演变这个过程中间是不是公正，股份制改造要做到公正，找到基本上能够对抗对国有资产巧取豪夺的私利驱动力量的相关机制。这方面的事情我们并没有解决得很好。
（三）大型国企存在的问题
国企从其特点、特定使命来看，“抓大放小”是必要的。但我们从另外一个角度也得承认，大型国有企业在这些年看起来已经脱困、发展得比较顺利的同时，既得利益、“自我满足”惰性、不透明、不规范、不讲理的问题都存在。我们的国有企业，包括大型、特大型企业，它们也具有相对独立的商品生产经营者利益形成机制，有法人注册的独立经营机构身份。另外，在信息披露方面还没有完备的制度规定——其实大家都尽可能地形成心照不宣的共识：少披露为妙。有些东西披露出来就感觉会有麻烦，一不小心就可能损害自己可能已经拿到的好处。我们财政部的一位老领导退下来以后，参加全国政协的金融巡视组。他跟我说，做了金融系统视察之后我才知道，保险业中我们国有控股的企业高管，实际上就是中组部派的干部，他给自己发700多万的年薪，听起来简直不可想象。但是查来查去，这就是管理空白的领域，也不能说他有什么违法乱纪。信息不透明，便往往没有更多的规范可讲。后来我们看到对金融行业的国有控股银行、保险机构等等，有了高管薪酬封顶之说。这是巡视之后才推出的一些新的适当限制。这个“适当”的程度，笔者也不敢说有多高，只能说比原来那种情况好一点。你是中组部派的干部，并不是市场上竞争冲杀出来的企业家，凭什么给你自己发年薪７００多万？但这些事情要说起来又没有什么特别的可丁可卯的界限，它就是高管还未真正由企业家市场竞争产生时的一种模糊问题。模糊了，就自然倾向于“自我满足”的最大化。
我们有些事情，其实如果信息透明，可以做得更有可持续性。中国在基础设施发展过程中间，我们的国有主体在架桥修路以后通过收费还贷机制加快建设过程，是有特定积极作用的，但这些主体倾向于信息披露越少越好。北京机场建高速路后的收费口，大家看到了简直就是印钞机，从早到晚排队在那交费。后来知道多少年前早就还清贷款了，还在收。于是大家愤愤不平。到现在，1、2号航站楼那边已变成单向收费，而且标准从10块钱降到了5块钱。但是其实这个事情有一个更好的解决方式：如果能够非常清晰地披露所有的财务信息，说明白这是我们的一个可用的机制，每辆车缴点过路费、过桥费，用这个机制我们加快滚动式的基础设施建设，何乐而不为。北京要建第二机场，与第二个机场对接的高速路建设需要资金吧？如果能够有公信力地通过审计、通过公众监督把这些东西都透明地说出来说明白，笔者觉得完全可以设想，继续收这个钱，而这个钱主要用于建第二机场高速路的配套，可以加快我们的建设过程。可惜这个事情做起来却非常难。只好是这样公众压力逼到哪里，就往回缩一缩——缩成单向收费，缩成５块钱。这其实不是一个最好的方案。
另外，也有我们需承认的、动不动在媒体上引起轩然大波的一些“不规范”之事，如说国有企业怎样大批量地购进高价酒、怎样豪华装修（一个大厅里的什么大灯就是200多万元等等）。后来做了说明，说不是200多万，而是100多万，这听起来也还是邪乎了点。这种事情上的缺少规范肯定是要承认的。还有高额的职务消费，原来我们电力系统的一个叫高岩的领导，他中午休息时要好几万元定下一个总统套房，没人约束他。这种高额职务消费等确实存在着不好的例子。
还有“不讲理”。我们国有企业内部的分配确实存在着不合理———如“抄表工”的问题，另还有一些人说，别光看国企高管拿的多，我们一线的当了多少年的临时工，工资少得可怜（有个更规范的名称，叫这些人为国企雇的“劳务派遣工”）。国企体内这种实际上悬殊的收入分配，是亟须注重加以矫正的。我们接触到的有些事情，作横向对比，在国有企业高管收入上也客观存在着“组织上让我富我就富、组织上让我穷我就穷”的人为因素。我们在河南调查时，遇到一位同志，原是财政系统的副局长，组织上觉得这个人可用，调到当地的银行里面当了领导，过了几年又把他调回来当财政局的局长。他跟我说，我是亲身体会到了：刚到银行里面一看工资单，比原来高了好多倍，组织上这是要让我富起来；但现在你得服从组织啊，如今调回来做财政局长，虽成了“一把手”，但工资一下又跌到在银行工作时的几十分之一了。他的体会就是：组织上让我富我就富、让我穷我就穷。这里面却没太多合理性。对这些事情，我们若指望一下子就把认识和对策说得比较到位，还做不到。众说纷纭，确实还无力迅速解决。但是如果不正视这些，不通盘认识去对症下药，恐怕不是长久之计，需要在制度建设方面作为问题，来考虑如何优化解决。
五、国有资产管理体系探讨
从总体来说，在建设中国特色社会主义市场经济的全局中，应该把经营型、公益型和自然资源型的资产分类。经营型、公益型都是自然资源型资产开发以后形成的，资源一旦开发，必然进入这两者中的某一个形态。比如一块地皮，没用的时候说不上是经营型还是公益型，但一旦开发出来，如：建立一个战略性新兴产业的工业园，是经营型的；如果开发了作为公共绿地，是公益型的。两者之间还存在着转化的可能，有的时候原来是经营型，后来“退二进三”，企业调到郊区去了，这块地变成绿地了，这是从经济型转成公益型。一般并不存在绝对不可能转换的情况。
在认识相关地位和必要性之后，谈谈企业的经营型国有资产。十六大对于这种经营型资产已给出非常明确的说法——“中央、地方分级行使出资人职责”，这一点很关键。也就是说，过去笼统所说的全民所有的国有资产，必须分层地界定为中央的资产、省的资产、市县的资产，三个层级上都必须人格化地设立专门管理机构。先别讲什么政策目标、社会目标，先讲出资人的资产管理资格由谁代表？就是国资局、国资办，也有地方叫国资委。这样一来，根据行使出资人职责的要求，解决的就是我们过去所说的笼统而言全民所有制资产实际上产权虚置、产权悬空的问题。出了负面的事大家都说交学费，实际上很多事情都觉得无关痛痒，感觉有关痛痒也往往无可奈何，没办法改变产权虚置、无人负责的具体现实。只有把国有产权具体人格化到各个层级、各个环节上，才可能有效地解决产权虚置、悬空问题，从而把过去的弊病革除。
那么中央级资产管理体系在实体经济层面已经有明显进展，2008年后正式编制国资委下管企业的国有资本经营预算，成为需对公众交代的公共财政预算体系里面相对独立又可统筹协调的部分。它和其他的公共收支预算、社会保障预算、政府基金预算配合协调在一起，形成一个公共财政预算体系。公共资源配置中解决政府“钱从哪里来、用到哪里去”最标准的现代化形式，就是完整、透明的预算、决算，并使公众意愿在里面尽可能充分地表达出来。于事前决定，在人大即最高权力机关、立法机构审批以后，形成一个具有法律效力的执行文件来严格执行，进而可以推进绩效考评和推行问责制。这种现代意义的预算管理，最后要落在一个非常清晰的、老百姓看得见摸得着的运行体系里面。这个资本经营预算在中央层、在国资委那里，原来是覆盖200多家，现在已经收缩到了100多家，未来有希望能够收缩到几十家。越来越收缩符合股份制改组基本的取向。收缩到几十家以后，就有可能对某些类别或某些单独的国有企业，探索一类或者一家企业配上一个对应性的法案的体制模式，这方面有国际经验，这个法案就是要以法律形式说清楚，设立这家国有企业或这类国有企业，它的依据是什么？追求什么特定的目标？除了我们所说到的弥补市场缺陷、提供准公共产品之外，也可以非常清晰地表述我们关于某些战略增长点、特定辐射力的追求。这都可以在目标里表述出来。已经涉及的自然垄断，比如电网——很难设想，在同一个政府辖区里面，可以有几个相互竞争的网来解决输电的问题——使之回归自然垄断地位，是各种方式选择下来以后成本最低、最可持续的方式。那么让它回归自然垄断，就必须施加一个特许权管理，这种特定自然垄断领域具体的运营主体仍然可以是定位为企业，但是它确实是一种特殊企业。那么，特许权的问题以及与特许权相关的资产收益上交的问题，都应该在相关法案里面给出原则性交代和规定。进而就是引导这个机制怎么样构建，形成有法可依局面。法也是一个动态优化过程。这便是我心目中在经营型国有资产管理上应该一步一步去追求的前景。
这里面还有很多要讨论的事情。上面是国资委，下面是具体的企业，有没有可能在中间构建一个资本运营层面，可叫资本运营公司。在某些地方、在某些行业里面也不排除有些是国资委直接管，有些是国资委交给运营公司，由运营公司管。这些都可以探讨。
在这个框架之下，实际上又回到了从依法治国，依法建立健全健康的市场经济出发，要尊重资源配置的市场基础机制，要承认市场经济里面国有经济、国有部门特殊的不可替代性，合理把握国有经济特别的定位、特别的规则，来把依法治国落到国资管理体系与运行机制层面上。
如果说在经营型国有资产方面需要逐步努力完善管理体制，那么此外我们还得处理金融资产、行政事业资产以及资源型资产等相关的一些问题。对金融资产曾经议论过有没有可能形成“金融国资委”？行政事业资产（主体上属公益型）中，文化方面在财政部下面已专门成立了司局级管理机构。这些方面如何进一步地在管理体制上健全，也必然要经历一个探索过程。至于资源型资产，应该与大部制下国土资源部这样的专门机构的职能打通，再加上方方面面的配合，来处理好管理事项。
（全文完）
贾 康 介 绍
第十一届、十二届全国政协委员、政协经济委员会委员，华夏新供给经济学研究院首席经济学家，中国财政科学研究院研究员、博导，中国财政学会顾问，中国财政学会PPP专业委员会主任委员，国家发改委PPP专家库专家委员会成员，北京市等多地人民政府咨询委员，北京大学等多家高校特聘教授。1995年享受政府特殊津贴。1997年被评为国家百千万人才工程高层次学术带头人。曾受多位中央领导同志邀请座谈经济工作（被媒体称之为“中南海问策”）。担任2010年1月8日中央政治局第十八次集体学习“财税体制改革”专题讲解人之一。孙冶方经济学奖、黄达—蒙代尔经济学奖和中国软科学大奖获得者。国家“十一五”、“十二五”和“十三五”规划专家委员会委员。曾长期担任财政部财政科学研究所所长。1988年曾入选亨氏基金项目，到美国匹兹堡大学做访问学者一年。2013年，主编《新供给：经济学理论的中国创新》，发起成立“华夏新供给经济学研究院”和“新供给经济学50人论坛”（任首任院长、首任秘书长），2015年-2016年与苏京春合著出版《新供给经济学》专著、《供给侧改革：新供给简明读本》、以及《中国的坎：如何跨越“中等收入陷阱”》（获评中国图书评论学会和央视的“2016年度中国好书”），2016年出版的《供给侧改革十讲》被中组部、新闻出版广电总局和国家图书馆评为全国精品教材。2017年领衔出版《中国住房制度与房地产税改革》、《新供给：创新发展，攻坚突破》、《构建现代治理基础：中国财税体制改革40年》等。
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