關鍵詞 | CDC改革、事務性集中
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前文回顧
學者建議：CDC應直接對中央負責，邀請全球專家參與
闡釋文（一）：為什麼CDC改革應有“全球參與”原則
闡釋文（二）：CDC改革，讓懂的人有權去做對的事情
大觀研究小組在2月27日發佈了《CDC改革的研究草案》文稿（下面簡稱文稿），呼應鐘南山院士提出的CDC的功能設置當中的一些結構性問題，期待能夠獲得對此有思考的相關人士的更多批評和共同探討。
為了讓批評與探討更有效率，我們擬對文稿中提出的CDC改革的三個原則——專業化決策、事務性集中和全球參與，分別撰文做進一步的學理性闡釋。這是闡釋文的
第三篇，聚焦在事務性集中原則上。
“政治性集中”與事務性集中
其實，大部分國人對“集中”並不陌生。早在1902年，列寧出版了名為《怎麼辦？》的政治小冊子，其中為工人階級革命黨確立的組織原則就是“集中制”。後來，列寧為這個“集中制”加上了一個定語，變成“民主集中制”，成為社會主義政黨的基本組織原則。簡言之，“民主”意味著充分討論，“集中”意味著高效執行，這裡的“集中”，就是政治學裡“集中”這個術語的一般意義。
但是，列寧的“民主集中制”，基本還屬於一種“政治性集中”。我們在前文闡述“專業化分權”原則時就已經指出，現代社會運行機制高度精密，分工高度複雜，並不是單一的“政治集中”所能覆蓋的。對於特定活動和特定領域，還是交由專業技術團體，確保其決策的獨立性，對實現良好的社會治理更有幫助。尤其是在疫情防治工作方面，如果我們能確保專業權力得到很好的劃分，讓疾控中心能夠只考慮對生命健康的影響就來發布疫情預警並確定防治方案，那麼也許就會做出更優決定。正如我們在上一篇中介紹過的“專業化決策”原則一樣，“讓懂行的人有權去做對的事”。
/ 列寧曾以“民主集中制”原則創建革命政黨
在這裡，集中制扮演的角色，就是讓行家的權力高效運轉起來，更快更好地去做對的事。
那麼，現在我們行家的權力，運轉效率怎樣呢？
從目前的機制設置來看，中國疾病預防控制中心，以及各省市的疾控處，首先是一個事業單位，國家疾控中心對於地方疾控處也不具備指揮權和人事任免權。通俗點說，這兩者之間的關係基本相當於平行單位。國家疾控中心可以派專家到地方疾控處講講課、做做手術，但是無權督促整改。用一句體制內行話說，就是疾控中心“下面沒有腳”，沒有行政權也沒有執法權，能做的工作非常有限。這與行政系統的垂直管理就有巨大的差別，也根本沒有體現“集中制”的內容。
作為對比，美國雖然是一個權力分立、高度制衡的國家，但其疾控中心繫統卻有明確的行政權。根據1944年頒佈的《公共衛服務法》（the Public Health Service Act），美國曆任總統簽署了各種行政命令，把對相關疾病採取隔離和控制手段都授權給了衛生部門，衛生部門再將其授權給疾控中心。根據《聯邦法規法典》（Code of Federal Regulations）第42卷第70部分，疾控中心主任本身就有簽發檢疫令、隔離令或有條件放行令的權力。美國疾控中心的行政命令，各州衛生部門和其它政府機構也需給予配合。這就是專業獨立性跟集中制結合的一個例子。
那麼，中國疾控中心下一步的改革方案，是不是也要強化其行政權力，變得更為“集中化”呢？
我們的考慮結果是，強化執行權是肯定和必要的，但僅僅強化行政權力是不夠的。
如果按照傳統的行政機構改革辦法，把疾控系統變成一個單獨的行政部門，就又可能將這個集中制變得官僚化，製造出冗員、冗政、條塊分割等中國行政體系中固有的種種頑疾。
有沒有辦法既能保障疾控系統的“集中制”，進而確保其執行力，又能保障疾控系統的“專業性”，避免其官僚化呢？
我們思考的結論就是：用“事務性集中”來代替“政治集中”。
“事務性集中”的起源
“事務性集中”在思想上的起源，其實來自於古典時代的“緊急狀態”和“軍事獨裁官”制度。在古羅馬共和國，執政官、元老院和人民大會權力分立、互相制衡。但是，一旦爆發戰爭，共和國就要選出一個人來做獨裁官（dictator），他可以掌控一切權力，調度一切資源，調動軍隊去贏得戰爭。但是，獨裁官的任期不能超過一年，或者不能超過戰爭延續的時期。而一旦他卸任，他也不再擁有之前他擁有過的任何公共權力。
換句話說，這種制度的核心是“無事則分工，有事則集中”。
古典時代，戰爭引發的緊急狀態，與現代社會中傳染病引發的突發性公共衛生事件是有類似之處的。公共衛生防疫也是一項需要調度不同資源、進行綜合考量的事業。為了保證執行力度，它需要一定程度的臨時性集中措施，來克服公共衛生事件爆發時，地方政府、企業和民眾手足無措、各自為政的混亂局面。
但是，這種臨時的集中權力，必須交到由專業人員牽頭的決策機構手中，而不是行政官員手中。 因為我們要確保的是，決策機構以儘快防範住疫情、儘可能保障民眾生命健康安全為第一要務。而為了完成這個任務，通過一個集中性的機構來統籌社會資源，調配不同機構，是很有必要的。
例如，對此次新冠病毒的防治工作而言，就醫療防控的技術要求而言，首先要為一線診斷和治療機構提供足夠的醫療必需設備，如口罩、核酸檢測試劑盒和防護服等等。
然而，政府部門卻不是相關醫療設備生產方面的專家，也不是物資供應與分配方面的專家，因而對相關工作其實是不熟悉的。
在生產領域，我們看到，湖北仙桃作為全球最重要的無紡布和口罩生產基地之一，其地方政府卻對本地的生產優勢不甚熟悉，在疫情爆發之初就宣佈了嚴厲的封鎖措施，導致大批口罩企業無法復工而產生物資短缺。
而在物資供給和分配領域，我們看到，武漢紅十字會對救援物資的分配效率極其低下，交給專業物流公司之後，情況卻有明顯好轉。
/ 專業物流接管武漢捐贈庫 理順收發
再如，在疫情爆發期間，如何根據不同情況，對不同類型的企業開放復工許可和生產支持政策，也是一個複雜的問題。一些政府官員根據常識判斷某個企業是關係到防控物資供給的關鍵企業，因而予以復工放行，但是這個企業的上游供應商卻不能復工，導致企業復工了也不能正常進行生產。
所以，抗疫工作千頭萬緒，其複雜和專業分工程度比起一場戰爭，可以說毫不遜色。
方案主導的“事務性集中”
然而，把我們的疾控中心建設成像軍隊那樣有高度重要政治地位和龐大指揮體系的中央機構，能夠動員和徵用一切資源為“戰爭”，也就是抗擊疫情服務，這顯然是不現實的。即便我們把突發性公共衛生事件看作是緊急狀態，在緊急狀態下臨時對疾控系統進行“超級授權”，這也是難以做到的。醫學專家們會跟我們部分地區的政府官員一樣，兩眼一抹黑，根本不知如何調度，打仗也無從談起。
所以，我們的“事務性集中”，要把大量的精力用在“制定和預演方案”上面。
這其實是從現代軍隊制度演化的過程中學來的智慧。
現代軍隊制度的演進史上，有一項意義十分重大的發明，那就是普魯士於1814年創設的總參謀部制度。總參謀部，是現代戰爭中為軍隊提供人事行政、軍事情報、軍事訓練、後勤補給、政戰與計劃的幕僚部門。這些事務雖然瑣碎，但卻是確保軍隊不打無準備之仗的關鍵。
/ 大國軍隊總參謀部源起之：普魯士總參謀部
總參謀部的主要職責，就是設想不同的情況，制定各種作戰方案。在戰爭尚未爆發之時，從軍隊精英中層層選拔出的參謀們就會根據各種情報，設想戰爭可能爆發的地點和作戰狀況，擬定詳細的計劃，並進行沙盤推演，尋找計劃中的破綻加以完善補充。軍隊的預習演練等計劃，也是根據這些作戰方案安排實施的。
總參謀部跟各級軍隊之間，也不存在垂直的行政領導關係。但是，在現代軍隊體系中，每支部隊卻可以在上級的指揮下，按照相應的作戰方案進行演習或實戰，這正是一種“事務性集中”的體現。換句話說，只要方案足夠明確，行家的建議就可以高效地傳遞下去。
我們在文稿中擬定的“事務性集中”原則，實際上正是讓疾控中心和各級疾控處來扮演這個“總參謀部”的角色。各省市的疾控處就像各個軍區和下屬機構的參謀部一樣，根據本地的實際情況制定相應的疾控方案，而中國國家疾控中心就像總參謀部一樣，既要收集和指導這些地方性的方案，又要統籌制定全國層面的疾控方案。必要情況下，疾控中心和疾控處還要制定特殊的“演習項目”，邀請政府、企業和其它組織參與疾控防疫演練，確保緊急時刻能夠對相關資源進行統一調度。
其實，美國疾控中心就是按照這種項目制原則進行運作的。美國疾控中心每年向州、市衛生機構撥款數十億美元（佔其總預算的 60%），以“合作協議”的形式協助地方機構實施具體項目。這些項目的主要內容，就是讓當地機構能夠配合美國疾控中心的要求來實施公共衛生防疫政策，實現防治承諾。美國疾控中心也會定期派遣 1000 名工作人員在州、市和地方衛生機構任職 2 年或更長時間，其實就等於總參謀部派遣人員熟悉地方情形，以備戰時更好地協同調動。
所以，我們相信，這種由方案和項目主導的“事務性集中”原則是公共衛生體制改革的正確方向，在其指導之下，我們可以繞過行政化和官僚化的痼疾，確保疾控中心根據相應的方案來獲得有效的集中權力，制定並實施正確的防疫政策。 END
大觀研究小組2020年3月1日
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