摘 要：農村土地“三權”分置是由實踐問題引發的誘致性制度變遷到國家自上而下的強制性制度規範的過程。2019年中央一號文件明確要求完善農村土地“三權”分置的政策體系。這就需要結合不同地區開展農村土地“三權”分置工作面臨的現實困境,不斷完善配套的政策體系,從服務完善、激勵保障和產業扶植等方面,健全產權交易服務體系、農地融資保障體系、農業產業扶植體系、承包地有償退出機制。同時,探索完善農村土地“三權”分置政策供給體系的保障措施,包括規範農村土地流轉交易市場的監督管理政策,健全農村土地融資風險規制體系,創新農業產業扶植模式,審慎設計承包地有償退出機制。
一、問題的提出
我國目前推行的家庭聯產承包責任制始於20世紀80年代初期,採取的土地分配方式是,各村集體經濟組織擁有的土地數量多少、質量優劣和生產力水平的高低,由集體經濟組織成員民主討論決定。具體而言,農村耕地的承包主要有三種做法:一是按人承包;二是按勞力承包;三是按人勞比例承包[1]。在第一輪承包結束之際,1997年國家開展了土地延包工作,同年8月中共中央辦公廳、國務院辦公廳發佈的《關於進一步穩定和完善農村土地承包關係的通知》要求,“開展延長土地承包期工作,要使絕大多數農戶原有的承包土地繼續保持穩定。不能將原來的承包地打亂重新發包,更不能隨意打破原生產隊土地所有權的界限,在全村範圍內平均承包。”[2]近年來,農村耕地時常面臨著用途任意變更的問題,這使原有的農村土地承包經營制度不斷受到衝擊,也使農民的權利受到侵害。而且,由於土地承包經營權在佔有、使用、收益等方面的規定並不明確,難以準確界定土地的實際佔有情況。開展農村土地確權和農村土地“三權”分置,就是要查清農村土地的面積、空間位置等信息,從而更好地保護農民的權利,推進農村土地有序流轉、規模經營。
國外有關農村土地登記的研究,尤其是關於土地所有關係的有效性與土地投資關係的研究,以及對於土地登記和賦權的影響因素的探討,對激發地方政府開展土地登記和賦權工作的動力具有重要的啟發意義,有助於化解我國農村土地“三權”分置工作中面臨的問題,如需要注重登記中的歷史因素、地方知識等。然而,我國農村土地產權結構具有自身的特殊性,即集體所有背景下的家庭承包經營,堅持所有權和使用權相分離。土地承包經營權僅限於土地本身,不包括土地附著物[3]。我國的農村土地確權登記不同於西方國家的主要登記模式,不屬於契約、產權和託倫斯登記中的任何一種,具有產權登記制度的登記要件主義取向、實質性審查、強制性登記的特點,也吸收了託倫斯登記由政府頒發憑證、製作地籍圖簿、動態性登記等的做法。此外,國外有關研究主要圍繞土地登記政策的外在因素展開,對於政府自身政策體系及運行的關注不夠,缺乏深入的分析與探討。
國內學者關於農村土地“三權”分置的研究,主要集中於以下方面:一是區分考察和歸納總結土地確權登記和土地流轉經營的做法和模式。兩類做法和模式在同一地區的表現具有差異,例如,有的地區確權登記並不典型,但土地流轉經營成效顯著。依據確權過程和結果,農村土地確權登記模式可以劃分為三類:確權確股、調整後確權(包括農戶協商互換和村社主導調整)、依原狀確權。其中,“確權確股”模式主要存在於部分經濟發達地區,這些地區人均耕地較少、集體經濟組織實力雄厚、生產經營形式穩定,不具備實施確地到戶的條件,而且確地到戶的成本較高。調整後的確權模式在目前的地方實踐中較為常見,大部分地區在第一輪“延包”期間,由於政策落實不到位、人口增減而存在對實際土地進行或大或小調整的做法,以保證村組集體內部土地承包的公平。依原狀確權,既不全部打亂重分、也不小範圍進行土地多少的調整,嚴格按照國家政策所要求的“不是推倒重來、打亂重分,不能借機調整或收回農戶承包地”[4],依法依規確權,具體可以分為按照原有承包面積確權和按照現有實際面積確權。與農村土地確權模式相似,不同地區基於差異化的土地狀況、人地關係和地方習慣等,選擇了不同的農村土地經營和流轉模式,在培育新型農業經營主體、促進規模化經營和實現農民增收等方面取得了顯著的成效。從主導力量、農戶參與和經營形式看,目前的土地經營流轉模式主要分為村社自發型、政府推動型和企業拉動型。其中,村社自發型是由村組集體中有威望或能力的帶頭人和鄉賢,以個人或集體的形式組織發動成立股份制企業或者農村土地股份合作社,如中部地區的山東東平和湖南鵲山。政府推動型是指政府通過制度創新和政策供給,積極引導農民走上規模化經營道路,實現土地、勞動和資本的優化配置,以提高農業產業化、農村經濟繁榮和農村城鎮化水平,如浙江省推動的集體產權股份制改革產生的股份合作模式。企業拉動型是指龍頭企業為了獲得穩定的農業生產基地,保證原材料質量,積極與農民協商承租土地,進行規模化生產經營。這種模式一般存在於工商企業較發達的地區,龍頭企業傾向於選擇效益較高的項目,且擁有較強的資金和技術實力[5]。二是圍繞農村土地承包經營權確權過程中遇到的現實阻礙,提出相應的改進建議。陳明等對貴州省丘陵山區部分農戶進行了問卷調查和訪談,通過對農民的承包土地歸屬、面積四至、流轉合同等的認識,以及對地區自然地理條件和傳統習俗的深度描述,通過模型構建與實證檢驗,認為自然地理環境、耕作方式和生產實踐的習慣,影響了農民在法律規範意義下的土地權屬意識,而農民的這些地方性知識影響了治理實踐和農村土地確權工作,需要在政策執行過程中予以考慮[6]。朱北仲指出,農民在權證方面的法律與利用意識淡薄、趨利性過強,“四荒”地權屬與管理混亂,在農用耕地上私建住宅,以及技術、人員和資金不足,不利於農村土地確權的有效推進[7]。楊仕強對廣西防城港市農村土地確權工作進行了實際考察,指出原有承包關係基礎不牢、歷史遺留問題多、部分土地棄耕撂荒時間長、部門溝通難和工作步調不一致等一系列問題[8]。宋庶民以吉林省松原市土地承包經營權確權工作為例,分析了政府在土地確權工作中面臨的經費保障不足、技術支撐有限、承包關係混亂、歷史遺留矛盾複雜等問題[9]。在此基礎上,學者們提出了相應的改進建議,如強化前期宣傳、落實預算經費,鼓勵新型農業規模經營主體開發利用“四荒”土地、為農村土地確權併為流轉後的農民順利實現市民化提供必要保障[7,8][10]。
在政策層面,2008年10月,黨的十七屆三中全會通過的《中共中央關於推進農村改革發展若干重大問題的決定》提出,“健全嚴格規範的農村土地管理制度”“搞好農村土地確權、登記、頒證工作”[11]。2009年7月,農業部印發《農村土地承包經營權登記試點工作方案》,在遼寧、吉林、江蘇、浙江、安徽、山東、湖北、雲南八個省份開展農村土地承包經營權登記試點,“把承包地塊的面積、空間位置和權屬證書等落實到戶,把現有土地承包關係穩定並長久不變的要求落到實處,進一步做好農村土地承包經營權確權登記頒證工作,依法保障農民對承包土地的佔有、使用和收益等權利,為健全農村土地承包經營權登記制度探索經驗。”[12]2011年2月,農業部印發的《關於開展農村土地承包經營權登記試點工作的意見》要求,“查清承包地塊的面積和空間位置,建立健全土地承包經營權登記簿,妥善解決承包地塊面積不準、四至不清、空間位置不明、登記簿不健全等問題。”[13]2012年6月,農業部辦公廳頒發《農村土地承包經營權登記試點工作規程(試行)》,對農村土地“三權”分置工作開展的基本流程、技術要求、操作規範予以進一步明確[14]。2013年中央一號文件《關於加快發展現代農業進一步增強農村發展活力的若干意見》提出,全面開展農村土地承包經營權確權登記頒證工作,並用5年時間基本完成,要確保農民享有權能完整、有保障的土地承包經營權[15]。2014年4月,國務院辦公廳發佈《關於金融服務“三農”發展的若干意見》,要求制定農村土地承包經營權抵押貸款試點管理辦法,在經批准的地區開展試點[16]。2015年1月,農業部等六部委發佈《關於認真做好農村土地承包經營權確權登記頒證工作的意見》,在2014年3個整省工作試點的基礎上,新增9個省開展整省試點,同時表示,用5年左右時間,基本完成土地承包經營權確權登記頒證工作[4]。2016年10月,中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關於完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》,提出“圍繞正確處理農民和土地關係這一改革主線,科學界定‘三權’內涵、權利邊界及相互關係,逐步建立規範高效的‘三權’運行機制,不斷健全歸屬清晰、權能完整、流轉順暢、保護嚴格的農村土地產權制度,優化土地資源配置,培育新型經營主體,促進適度規模經營發展”[17],這為農村土地“三權”分置的工作基礎、核心要義和目標圖景指明瞭要求。2017年10月,黨的十九大報告中指出,“鞏固和完善農村基本經營制度,深化農村土地制度改革,完善承包地‘三權’分置制度。保持土地承包關係穩定並長久不變,第二輪土地承包到期後再延長三十年。”[18]2018年中央一號文件《關於實施鄉村振興戰略的意見》指出,“完善農村承包地‘三權分置’制度,在依法保護集體土地所有權和農戶承包權前提下,平等保護土地經營權。農村承包土地經營權可以依法向金融機構融資擔保、入股從事農業產業化經營。”[19]
本文以農村土地“三權”分置改革的現實目標訴求為研究起點,突出其對農村經濟發展和社會穩定的產權安排需求,從中尋找農村土地產權政策演變的依據和方向;運用公共政策執行理論,考察農村土地“三權”分置政策的執行成效及面臨的現實困境,探討如何健全農村土地“三權”分置的政策供給體系及其保障措施。首先,有利於推動農村土地制度改革和農村土地承包關係的明確化、長久化和穩定化。我國農村土地同時具有社會保障功能和經濟功能,在人力資源和金融資本方面對於支持城市發展具有至關重要的作用。隨著第一輪土地承包經營結束、第二輪土地延包開始,農村土地承包經營的長期性和穩定性已經成為農民的重要利益訴求。研究農村土地“三權”分置政策的執行,探索財產清晰化和收益明顯提高的途徑,對於繁榮農業經濟、促進農村經濟發展、增加農民收益具有重要的現實指導意義。其次,有利於解決農村土地經營融資難題,促進農業資本市場化運作。近年來,城市剩餘資本逐漸增多;與此同時,現代科技推動實現農村土地規模經營、促進農民增收,迫切需要大量的資金。然而,二者之間存在著法律規範、政策引導等方面的差距。農村民間金融仍然不被法律所認可,抵押人、貸款人都面臨著法律風險,而農村信用社、農業銀行的農業貸款程序較為繁雜。通過對農村土地“三權”分置政策中抵押融資貸款模式的研究,以承包經營權確權登記、政策供給體系、配套措施的完善來尋找突破口,有利於解決農村土地經營融資難題,促進農業資本市場化運作,活躍農村經濟。
二、農村土地“三權”分置政策執行中面臨的現實困境
農村土地“三權”分置工作不僅僅是政策執行問題,也是一項涉及政府對於公民物權認定的執法性工作,包括部門協調、糾紛處置、法律適用等環節,是關於農村土地制度的系統性改革工作。目前,農村土地“三權”分置工作面臨著許多困境與挑戰,主要體現在產權交易服務體系、農地融資保障體系、農業產業扶植體系、承包地有償退出機制等方面。
(一)產權交易服務體系不完善,基層資源整合能力與服務職能履行不足
農村土地“三權”分置改革的根本目的是通過明確並細分農地產權,來推動農村土地要素市場化流動和農地規模經營。但目前,以農村產權交易服務市場為基礎的農地流轉平臺難以有效地發揮作用。第一,農地產權交易市場的基層資源整合能力不足。國家倡導各級地方政府完善農地產權交易市場,實現優勢互補,發揮資源共享和協同發展的功能。但現實中,政府推動並建立農地產權交易市場的主導部門不同,使得農地產權交易市場之間的交易範疇、覆蓋範圍、操作流程、平臺系統各有不同,甚至難以兼容。不同類型的農地產權交易市場,在向上與市級、省級等平臺對接過程中會遇到障礙。第二,基層農地產權交易市場服務職能履行欠佳。一方面,基層農地產權交易市場負擔過重,不僅要提供產權查詢、辦證等公益服務,還要負責農村產權調查、糾紛調解。過多的服務職能容易導致基層農地產權交易市場主業不精,造成運行成本過高和效率偏低。另一方面,由於縣級農地產權交易市場競價主體不足,競價人數常常較難滿足交易需要,使農地產權交易市場核心功能之一的“價格發現”職能難以履行。第三,農地產權交易市場運營乏力,配套政策與服務不足。農地產權交易業務需要大量的配套性服務支持,包括提供交易諮詢、代辦和委託找地、土地託管、金融貸款、農業保險、土地資產價值評估服務,可以由專業的第三方中介服務機構來進行有效的補充。然而,找尋相關服務機構的成本較高,而且農民對於農地產權交易市場的認可度較低。此外,政府主導農地產權交易市場的方式,內化了交易流程和風險,因此,農地產權交易市場需要風險擔保服務來化解自身的信用風險。但目前,圍繞農地產權交易的中介服務機構及有關服務均缺失,使得農地產權交易市場缺乏相應的保障,市場推廣效果較為有限。
(二)農地融資保障體系不健全,信用風險較為突出
農村土地“三權”分置的另一重要目的,也是開創性舉措,是通過對承包權和經營權的物權化與平等性保護,以農地要素撬動市場資本、盤活農村金融。然而,農地抵押融資在實踐層面還面臨諸多阻礙。第一,農地產權流轉市場不健全,抵押物變現處置難。農地經營權抵押貸款離不開農地流轉市場的支持。只有增強資產的流動性,抵押資產的價值才能實現。然而,各地農地流轉市場發展不充分、不均衡,功能較難發揮,農地流轉信息渠道不暢、買賣雙方信息不對稱。一旦出現違約情況,由於農村土地的用途受到嚴格的限制,金融機構往往無法順利且方便地將作為擔保物的農地經營權流轉出去並變現償還貸款。另外,由於農地具有空間位置無法變動、前期投入大、生產週期長和收益見效慢等特點,農地抵押品處置起來較為困難。第二,農地價值評估體系不健全。農地產權交易市場中缺乏具有公信力的專業評估機構和評估標準,收益還原法、市場比較法、成本逼近法等農地價值評估方法各異,難以對農地價值作出客觀的評估。第三,農地經營風險分擔和補償機制不健全。由於農業經營面臨自然災害與市場波動的雙重風險,土地投資回收期較長,商業銀行發放農地產權抵押貸款的風險較高。農業保險保障率不高、保障額偏低、保險品種單一、信貸保險不成熟,難以滿足貸款客戶多樣化的需求。第四,農村信用機制不完善。農地抵押融資貸款屬於信用貸款,是否貸款給農戶,金融機構主要看農戶的信譽、償還能力、產業發展前景等。當前,農戶的土地經營權只能用於增信,農村信用體系缺位導致農戶手中能夠獨立承擔抵押品的憑據有限,增加了放貸主體的信用風險。
(三)農業產業扶植體系不規範,一二三產業融合發展落後
農村土地“三權”分置需要通過農業產業發展和興旺來發揮作用。但目前,農業產業扶植體系還不完善。第一,新型農業經營主體“體量”大但實力不強,農業扶持政策缺少功能聚焦。由於扶植政策分散化、碎片化,使新型農業經營主體缺少發展基金和發展平臺,常常面臨市場狹小、資金瓶頸等問題,包括產業鏈、區域鏈等在內的產業集群式發展並不充分,難以形成規模和品牌效應。新型農業經營主體往往有名無實,實際經營能力不強。第二,土地增值收益聯結機制有待完善。國家雖然提倡“公司+農民合作社+家庭農場”的組織模式,並提出以龍頭企業為引領。但實際上,農村地區產業合作方式較為單一,多采取訂單式農業、流轉承包農業的做法。新型農業經營主體僅帶動了全國8%左右的農戶,帶動力度和規模相對較小。而且,大多數合作還比較鬆散,只是形式上的聯結,對農民利益的實質性保障作用並不明顯。第三,農村產業融合發展落後。有的農業經營主體依賴政府財政資金的“精心支持”,如龍頭企業、合作社,雖然長期大面積租種農戶耕地,但缺乏發展創新和產業升級的意願。第四,集體所有權的相對弱化,抑制了農地流轉和規模經營。農村土地“三權”分置強化了對農戶個體承包權和經營權的物權化保護,一定程度上虛化了集體所有權。在此背景下,農戶的合理選擇是利用兼業來應對外部的不確定性,而不是選擇退出農業或流轉土地。綜上,集體所有權的相對弱化和個體產權保護的加強,將提高農地市場中新型農業經營主體和農戶之間的交易成本。實踐中,從土地流轉期限方面看,全國各地的農村土地流轉多數是在5年以內,而且,農村土地的主要流入對象還是農民。
(四)承包地有償退出機制不明晰,制度規定並不銜接
推進農村土地“三權”分置面臨的一個問題是,當承包權作為成員權利可退出時,如何解決成員面臨的生計和發展保障等問題。在這方面,國家有關制度規定還不完善。第一,有關農戶集體成員權與承包地用益物權的制度規定並不銜接。集體成員資格是不確定的,對成員權和用益物權該如何區分或銜接,法律尚未給出解釋。第二,對承包地有償退出的內涵界定不清。承包地有償退出是隻交還承包的集體土地、不退出村社集體成員資格,還是完全退出村社集體成員資格?如果是前者,擁有集體成員資格是否意味著還可以繼續擁有集體土地承包權?如果是後者,成員資格確立和取消的規則是什麼?第三,缺乏補償土地承包權的必要資金。目前,有關承包地有償退出的政策法規仍然缺位,尤其是在誰來承擔補償、承擔多少、補償方式等問題上還存在爭議。中央政府、地方政府、村集體、企業是否都需要支付補償金?如果都需要支付補償金,支付補償金的比例該如何分配?可以分期償還還是必須一次付清?這些都缺乏明確的政策規定。第四,承包地退出的後續保障機制不健全。承包地退出之後,農戶將離開農村到城鎮生活,此時,如何實現不同社會保障機制之間的有效銜接?目前,在土地、住房、社保、就業、教育、衛生等方面的退地保障機制仍然缺乏,農戶離開承包地保障之後,相應的後續社會保障供給不足。
三、完善農村土地“三權”分置的政策供給體系
2019年中央一號文件《關於堅持農業農村優先發展做好“三農”工作的若干意見》明確指出,“完善落實集體所有權、穩定農戶承包權、放活土地經營權的法律法規和政策體系。”[20]可見,農村土地“三權”分置政策的順利執行,需要結合不同地區農村土地制度改革的現實需求,不斷完善配套的政策體系,即從服務完善、激勵保障和產業扶植等方面,健全產權交易服務體系、農地融資保障體系、農業產業扶植體系、承包地有償退出機制。
(一)完善產權交易服務體系的政策供給,加強交易平臺建設與中介服務
農村土地“三權”分置的目標是促進農地流轉,實現規模經營、集約生產和農民增收。交易平臺既是農村土地“三權”分置實踐的載體,也是重要基礎。這就需要完善產權交易服務體系的政策供給。第一,進一步推動農村土地流轉服務市場中基於產權交易的信息傳遞、資格鑑定、動態登記、資產評估等服務的組織體系健全和功能完善。第二,利用信息技術建立農村土地經營權流轉交易和管理信息網絡平臺,推動確權登記,並對經營業主的經營狀況和資質等進行客觀的評估,為政府支農財政項目、金融部門貸款等提供現實的依據。健全以農村土地價值評估、信用擔保、產權交易、糾紛調解、金融服務、法律諮詢為一體的農村土地流轉交易服務平臺,收集、核實、發佈土地流轉信息,引導落實相關政策,並提供擔保、金融、法律諮詢等服務[21]。第三,健全產權交易的中介服務。一方面,突出集體資產管理和承包經營權交易中心的市場中介服務職能,逐步剝離包括其監管規範在內的行政職能;另一方面,積極培育市場中介組織,完善關於中介組織的相關規章制度,加強對中介組織工作人員的道德法律教育,充分發揮中介組織在提供土地流轉相關信息服務,開展農村土地融資、信託、保險、招商、培訓等方面的職能,以及在土地流轉工作中的橋樑和紐帶作用。
(二)強化農村土地融資保障體系的政策供給,完善抵押融資和風險分擔機制
強化農村土地融資保障體系的政策供給,才能保證農民在土地流轉經營中融資渠道的暢通。在抵押融資方面需要做到:第一,依據經營主體和土地經營狀況進行細化和分類管理,積極收購農村土地租賃和抵押中無法流轉的不良資產,對家庭農場、種糧大戶等新型農業經營主體的貸款,可以適當放寬條件和要求,對農業企業應嚴格審查其資質和經營狀況。第二,適當放寬農村金融機構的准入限制,拓展農村土地金融服務主體,鼓勵市場上各類金融機構積極推廣農村產權抵押貸款、租賃和按揭等金融服務,擴大農村土地貸款融資渠道;探索建立政策性土地金融、商業性土地金融、合作性土地金融等不同類型的金融機構,形成職能互補、層次豐富的農村土地金融體系。第三,健全相關的農村土地貸款融資政策,增加貸款額度、簡化貸款程序,並通過稅收優惠政策調動金融機構放貸的積極性。在風險分擔方面需要做到:第一,政府設立農村土地抵押融資的風險擔保基金,探索建立由不同層級財政按比例出資的專項土地融資風險補償基金,化解農村產權抵押貸款的交易風險,強化擔保的“再擔保”。第二,鼓勵成立商業性融資擔保公司,加強管理與規範,拓寬融資擔保渠道,探索由財政出資引導,政府和社會共同參與的農村產權融資擔保體系。第三,優化農業巨災風險分散機制,擴大保險覆蓋範圍,提高補償比率,分散農業災害風險,儘量減少農戶在遭遇巨災後的損失。
(三)推動農業產業扶植體系的政策供給,培育規模經營主體並提升資源利用效率
培育規模經營主體和提升農村土地資源利用效率是開展農村土地“三權”分置工作的重要目標。面對土地細碎化和產值低帶來的農村經濟發展困境,應以特色項目、示範園區等農業產業化形式,帶動農村土地經營主體培育和流轉經營,有效地減少農村土地的閒置和資源浪費問題。具體而言,第一,加快培育新型農業經營主體,引導不同的新型農業經營主體之間形成優勢互補、合作共贏的利益聯結體。例如,結合當地農業發展特色和農村土地實情,突出家庭農場在生產經營中的基礎地位、合作社在生產性服務和銷售環節的協同作用、農業企業在加工和物流環節的引領效應。第二,強化政府在人才引進和培訓、企業融資、科技指導等方面的政策支持力度,實行市場建設補貼和運營財政補貼等優惠政策,在融資貸款等方面重點傾向於具有經營鏈效果的產業和項目。第三,政府引導農村產業結構調整,推進農村一二三產業融合發展,延長產業鏈,提高農產品的附加值,根據地域特色,因地制宜地發展現代化特色農業。加快發展都市現代農業,推進農業與旅遊休閒、教育文化、健康養生的深度融合,發展觀光農業、體驗農業、創意農業等,從而激活農村資源要素,增加農民的財產性收入[22]。第四,政府出臺相關政策和指導意見,鼓勵發展多種形式的適度規模經營,利用現代農業技術,提高農業經營的規模化、產業化和專業化水平。
(四)探索承包地有償退出機制的政策供給,完善資金補償機制並明確土地退出後的用途
農戶退出土地承包經營權主要有兩種形式,一是完全退出土地承包經營權,二是“退權不退社”,保留集體成員資格。在探索農戶有償退出機制的政策供給時,需要同時考慮這兩種模式。第一,選擇漸進性改革模式。完全退出土地承包經營權,有利於減少農業人口,實現農村土地經營的規模化和專業化。然而,由於我國社會保障體系還不夠健全,完全退出土地承包經營權會導致部分農民失地亦“失業”,從而影響到社會穩定,這就需要探索由初步的“退權不退社”,即只交還承包的集體土地而不退出村社集體成員資格,向完全退出村社集體成員資格轉變的漸進性改革路徑。第二,健全退出機制,明確退出的限制條件、程序等,加強對退出農戶的資格篩查,只允許有穩定收入和住所的農民完全退出土地承包經營權。第三,完善資金補償機制,探索中央政府和地方政府、村集體與企業合作支付補償金的方式,如採取先期向銀行籌借墊付、後期償還的方式,或引入有資金實力的承包企業合作開展分期償還等,拓寬補償資金的來源和渠道。第四,明確土地退出後的用途。退出的土地必須歸還村集體,由集體統一支配,再按照因地制宜的原則,將退出的土地用於恢復耕地或生態改造。例如,在中部地區,實現土地細碎化地區的規模經營和長期流轉;對於西部地區土地產值收益小、拋耕嚴重的“荒地”,應由集體廣泛回收退出土地,開展植樹種草等,發揮“荒地”長期的生態效益。
四、完善農村土地“三權”分置政策供給體系的保障措施
健全我國農村土地“三權”分置的政策供給體系,是在借鑑不同地區特殊經驗的基礎上總結出普遍規律的過程。但實際上,農村土地“三權”分置政策供給體系的完善,不僅僅是實踐經驗的疊加與普遍規律的總結,還需要完善理論層面的系統思考,從局部層面科學考量完善每一政策體系的關鍵因素,從整體層面考慮這些政策供給體系的目標一致性與協同性。將局部性與整體性相結合,才能保障農村土地“三權”分置政策供給體系的有效運行。
(一)完善農村土地流轉交易市場的監督管理政策,確保土地流轉在公平公正、規範有序的市場環境中進行
農村土地流轉交易市場是進行農地經營權租賃、抵押、交換等活動的場所。近年來,隨著農村土地“三權”分置實踐的推進,各種形式的農村土地流轉交易市場日益增多。為了確保農村土地交易的合法性和安全性,以及農村土地流轉交易市場的規範運行,不僅需要有健全的農村土地交易政策,還需要有規範的監督管理政策,以保證農村土地交易市場具有健全的服務體系和配套機制,確保農村土地流轉活動在公平公正、規範有序的市場環境中進行。
完善的監督管理政策有利於維護公平穩定的市場秩序、保證交易雙方的合法權益,促進農村土地資源的優化配置,從而保證農村土地經營權流轉抵押活動的順利進行。例如,甘肅省隴南市為當地的農村產權交易服務體系建立了完善的監管模式,不僅明確了管理委員會的職責,制定了八項交易管理辦法,還成立了調節和仲裁機構,專門處理產權交易過程中的矛盾與糾紛,而且,所有交易流程都公開透明,支持政府和銀行的全程網絡監督,從而有效地確保了當地農村產權交易市場規範有序的運行。而在有的地方,由於農村產權交易市場監管不規範,在交易過程中問題比較突出,如業務部門職能交叉、辦事效率低下,阻礙了農村土地流轉抵押工作的順利進行。因此,有效的監管是農村土地產權交易市場得以順利運行的基礎和保障。具體的監管措施,可以從以下方面予以考慮:一方面,加強對農村土地流轉交易市場的管理,形成程序規範、高效便民的農村土地流轉交易體系,如規範農村土地經營權流轉的標準、條件、程序、方式等,明確規定農村土地經營權的流轉期限、規模、用途等;另一方面,加強對農村土地流轉交易市場的監督,完善風險防範、審核審查、事中事後監督、違法懲戒等機制,如警惕、及時查處並懲戒一些運用資本惡意囤積農村土地、“炒地”等不法行為。
(二)健全農村土地融資風險規制體系,維護農戶和銀行雙方的利益
農村土地抵押金融風險關係到農村土地“三權”分置工作能否順利開展,風險過大既會威脅經營農戶的財產安全,又會增加銀行的放貸風險,從而降低農民申請貸款和銀行發放貸款的積極性。在寧夏同心縣模式中,為了規避農村土地融資風險,政府出資建立了500萬元的風險基金,專門用於農村土地產權抵押貸款的風險防控;為了降低還貸成本,政府還制定了農村土地經營權抵押貸款的利率優惠機制。這在一定程度上降低了農戶的貸款風險,保障了農村土地融資市場的穩定性。有的地方開展農村土地經營權抵押貸款沒有成功,其重要原因就是缺乏有效的風險防範機制;當風險發生時,土地金融公司經常無力收回貸款成本,最終破產倒閉。因此,規避或分散農村土地融資風險對保障農村土地經營權的順利流轉抵押、維護農戶和銀行雙方的利益、穩定農村金融市場秩序至關重要。
農村土地融資工作的順利開展,不僅需要各類金融機構、融資性擔保公司積極推廣農村產權抵押貸款、租賃和按揭等金融服務,還需要政府採取積極措施對農村土地抵押的金融風險進行規制,健全農村土地融資風險規制體系。可以建立由政府財政主導、政府與社會共同參與的農村土地融資風險基金和擔保公司,政府及時收購農村土地租賃和抵押中無法流轉的不良資產、進一步擴大農業政策性保險範圍、完善相關農業保險制度、加強對商業性保險機構的規範管理、加大對農村土地抵押貸款中投機套利等違約行為的懲處力度等。由此,發揮政府權威性和強制力在彌補農村金融市場侷限性方面的積極作用,有效地解決農村土地融資過程中產生的風險,保障農村土地金融市場的穩定性與安全性。
(三)創新農村產業扶植模式,加快形成現代化的農業產業體系
隨著農村土地“三權”分置實踐的開展,規模化、集約化、專業化的現代農業產業模式正逐步形成。目前,我國已經進入了由傳統農業向現代農業轉型升級的重要階段。政府在這一過程中應該充分發揮產業引導和扶植的作用,加快創新農村產業扶植模式。例如,吉林省白城市形成的家庭農場規模化發展模式,湖南省耒陽市形成的環境友好型農業發展模式,新疆的南疆地區打造的旅遊生產加工一體化農業發展模式,天津津南打造的高科技化的現代農業發展模式等,都是創新型的現代農業產業模式。政府應立足當地發展現狀,遵循因地制宜、實事求是的原則,通過加大財政支持力度、加強金融信貸扶持、加強農業技術指導、引進培訓新型人才、建設特色項目和示範園區、培育新型規模經營主體、完善土地利用政策等方式,鼓勵發展“互聯網+現代農業”“旅遊+現代農業”“生態環保+現代農業”“資源節約+現代農業”“產業+現代農業”“品牌效應+現代農業”等多種新型產業模式,推進農村一二三產業融合發展,引導並構建現代農業產業體系,從而有效地提高農業發展的效益。
(四)審慎設計承包地有償退出機制,實現城鄉跨越式融合發展
隨著我國工業化、城鎮化進程的不斷加快,農村面臨著日益嚴峻的土地閒置、規模效益不足等問題。為了提高農村土地資源的利用效率,許多地區都在開展農戶有償退出土地承包經營權的試點工作。但目前,由於我國農村經濟的特殊性以及政策、資金、鄉土觀念等條件的限制,農戶有償退出土地承包經營權工作還處於試點階段,配套政策還不夠完善,這既是我國農村土地產權制度改革的難點,也是我國城鄉實現跨越式融合發展的良好契機。
我國農村土地有償退出機制在具體實踐中面臨的現實困境,主要體現在如何合理地界定退出主體、如何設定土地退出方式、補償資金的來源及如何分配、如何安排土地退出後的處置方式、如何處理土地退出造成的社會問題、如何防控土地市場的風險等。這些困境增加了農戶有償退出承包地工作的難度,也反映了這一機制可能面臨的一些潛在的風險。例如,有的地方在退地方式的設計上缺乏統一性和規範性,多個村同時實行多種退出方式,導致在退出條件、資金補償等方面缺乏統一的標準,不利於保障退地過程的公平性,而且,易引發退地農戶的不滿,增加了退地工作開展的複雜性和困難性。有的地方設計了“捆綁式”的退地方式,宅基地使用權等其他權利必須和承包地經營權一起退出,這種絕對化的退地方式導致農戶未來的生活難以得到有效的保障,並由此引發了一系列的社會問題。因此,政府在設計農戶有償退出機制時,需要謹慎對待,既要考慮到實施的客觀條件和主觀動力,又要預測到多方面的不良影響及改革後果,並及時採取化解措施,如加強對退地農戶的資格審查、規範退地程序、統一退地標準、擴大補償資金來源、完全退出與保留集體成員資格兩種模式共存、完善社會保障體系以保證退地農戶的基本生存和發展需求、明確退出土地的處置辦法等。
五、結論
黨的十九大提出的鄉村振興戰略切中了當前鄉村發展的要害,指明瞭新時代農村發展的方向,明確了鄉村發展的新思路,對農村土地“三權”分置政策的運行及效益提出了更高的要求。這表明,農村土地“三權”分置實踐必須依照鄉村振興戰略設計自身的政策體系,這樣,才能服務於整個鄉村經濟社會發展的需要。農村土地“三權”分置改革的根本目的是為了農業興旺、農村繁榮,進而實現農民共同富裕,這與鄉村振興戰略的宗旨是一致的,因此,鄉村振興是設計農村土地“三權”分置政策供給體系的出發點和落腳點。一方面,政府在制定或完善政策供給體系時要引領指向鄉村振興。農村土地“三權”分置是手段,鄉村振興是目的,農村土地“三權”分置實踐中各項政策供給體系的健全,如產權交易服務體系、融資保障體系、產業扶植體系、承包地有償退出機制等,都要圍繞鄉村振興這一明確的目標和方向;另一方面,需要不斷完善配套政策的保障措施,如規範農村土地流轉交易市場的監督管理政策,健全農村土地融資風險規制體系,創新農村產業扶植模式,審慎設計承包地有償退出機制等,協同推進農村土地“三權”分置進程。由於農村土地“三權”分置涉及到農村產權制度改革,牽涉到廣大農民群眾的根本利益,其成功與否直接關係到鄉村振興戰略能否順利實現,因而需要科學合理地設計農村土地“三權”分置的政策供給體系和保障措施,努力確保落實所有權、穩定承包權、放活經營權的協同推進,從而推動鄉村振興戰略目標的實現。
作者簡介： 孫德超,吉林大學行政學院行教授,博士研究生導師,吉林大學國家治理協同創新中心研究員,研究方向:農村土地制度改革、公共政策分析;; 周媛媛,吉林大學行政學院公共治理與公共政策專業博士研究生,研究方向:農村土地制度改革、精準扶貧。;
基金： 教育部哲學社會科學研究重大課題攻關項目“打好防範化解重大風險、精準脫貧、汙染防治攻堅戰研究”(18JZD031);教育部人文社會科學研究規劃基金項目“基於區域類型差異的農村土地確權模式及實現路徑研究”(18YJA810003); 吉林省省校共建計劃專項資金2017年度哲學社會科學研究項目“政策共識視角下吉林省農地三權分置的實踐研究”;
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