摘 要：系統梳理新中國成立以來國家農村發展戰略的實踐可以發現,由國家政治約束所決定的農民市場機會多寡和由農民個體能力與資源約束所決定的農民市場機會可自主利用程度是制約農業農村發展和農民收入增長的關鍵性因素。從農民市場機會利用角度看,新中國成立70年來,農民的市場機會經歷了“市場機會關閉”“市場機會自發識別與普遍利用”和“市場機會難以識別與精英利用”等三個階段。未來適應推進鄉村振興之需要,應通過政策調整和公共服務供給側改革創新引導農業農村發展走向“市場機會創造與促進普遍與有效利用並重”階段,致力於讓更多的農民有效地利用市場機會。
農業農村發展與農民致富增收都離不開市場經濟發展所提供的市場獲利機會。也正是因為如此,2019年3月底在中國農業大學人文與發展學院召開的“小農戶的市場對接:新機制、新實踐、新理論”研討會上,與會研究者專門就小農戶對接市場中的實踐模式、理論分析和發展困境進行集中探討。市場機會對於從根本上解決“三農”問題,尤其是在促進農民致富增收方面的重要作用在理論界已經基本達成共識。費孝通早在20世紀30年代曾指出,解決鄉土中國基本問題的根本出路在於“恢復農村企業”[1]238,其實質就是強調農業農村發展問題要藉助市場機制,讓農民更多地利用工業發展帶來的非農就業機會。而伴隨著中國農村經濟社會的發展變遷,陸益龍則進一步明確指出,解決後鄉土中國基本問題的根本出路在於有效率發展給農民創造的市場機會[2]30。更多研究者則是從宏觀角度切入,強調加快農村市場化進程在促進農民增收和城鄉經濟協調發展中的核心地位[3]1-2,[4,5,6,7]。還有部分研究者進一步強調農村要素市場化在促進農村發展中的核心作用,認為農村要素市場化受阻是造成農民收入增長緩慢乃至農村發展滯後的關鍵原因[8,9,10,11,12]。上述研究文獻的切入視角雖不盡相同,但其基本主張是一致的,即強調解決“三農”問題必須讓農民能夠充分地利用市場經濟發展所提供的獲利機會。
如此,能否獲得平等的市場機會進而讓農民所生產的商品和所擁有的生產要素實現市場化是決定能否從根源上解決“三農”問題,尤其是能否持續快速地促進農民致富增收的關鍵。這其中,機會平等的重要性不容忽視。因為,人們對機會的充分利用往往是以機會的平等為前提。正如阿瑟·奧肯(Arthur M.Okun)在分析就業機會不平等時所指出的那樣———“人們在某一時間點的機會不平等會引致後續的機會不平等。一旦人們被排除在好工作之外,他們也就失去了開發適合從事好工作相應技能的激勵和機會”[13]75。換而言之,人們在某一時點的機會喪失,會影響到他後續的機會利用能力,進而造成不平等的延續和機會利用能力的持續喪失。而對於過去長時間處於社會劣勢地位的中國農民而言,他們失去的可能不僅僅是就業機會的不平等,甚至還包含整個市場利用機會的不平等。如果某些特殊的原因使得農民在某一初始時刻喪失了在土地市場上通過交易獲得土地財產收益的機會、在勞動力市場上自由選擇職業的機會和在農產品市場上進行自由交易的機會,這些初始市場機會的不平等會影響到農民後續對自身能力培養的投資;而能力培養投資的缺乏反過來會進一步引致新的機會不平等,使得農民無法有效利用市場經濟發展所帶來的新機會。而中國農民正是由於缺乏平等的初始市場機會才引致了後續的市場機會利用能力的欠缺和市場機會利用意識的缺乏。具體來看,中國農民的劣勢地位不僅源自農業在整個產業格局中的天然弱勢地位,更是源於初始國家制度設計的疏忽或有意忽略而造成的不良後果。不可否認,正是得益於國家政策的支持,新中國成立70年來我國農村經濟社會發展才取得了巨大的進步。但公共政策是一把鋒利的雙刃劍,它既可以促進經濟社會的快速發展,也可能阻礙經濟社會的進步,甚至對經濟社會發展帶來致命性的傷害。新中國成立初期,為了快速實現工業化,國家採取“以鄉支城、以農養工”的城市優先發展戰略,集中農村資源服務城市工業建設,並通過強行性政治約束限制了農民利用市場的機會,進而使得農民無法公平地利用市場經濟發展帶來的獲利機會,這進一步加劇了他們在社會結構中的劣勢地位,使得他們在後續面對公平的市場環境時也無法有效地利用市場經濟發展帶來的新機遇,並最終引致了“三農”發展困境,尤其是造成農民收入持續增長的乏力。
面對農業農村發展過程中出現的諸多困境,黨中央審時度勢,在黨的十九大開啟了新一輪農村發展戰略———鄉村振興戰略的大幕,試圖通過多方面的支持促進農業農村發展,增強農業農村的吸引力,讓農村在城鄉一體化的大格局中重新振興。但鄉村振興的偉大藍圖要發揮實效轉化為美麗繁榮和諧發展的農村現實場景,尚需時間的檢驗。從根源上看,則更多的取決於其能否有效地增進農民的市場機會利用程度。那麼,新中國成立70年中國農民市場機會利用情況具體如何?又主要受到何種因素的影響?未來又該如何進行政策調整以增進農民的市場機會利用程度,並最終實現持續促進農民增收乃至推動鄉村振興的戰略目標呢?基於這樣的思考,本文將根據國家政治約束和農民自身能力與資源約束的雙重維度來系統全面地分析市場機會利用對農業農村發展,尤其是農民致富增收的影響,並就未來鄉村振興如何進一步促進農民市場機會利用提出針對性的對策建議。具體來說,基於國家政策文本,本文將系統梳理農業合作化、家庭聯產承包責任制和社會主義新農村建設等三大農村發展戰略期我國農民利用市場機會情況與農村經濟社會發展,尤其是與農民收入增長之間的關係。同時,在農村市場機會方面,我們區分了國家政策增進農民市場機會程度和農民可自主利用市場機會程度兩個維度。前者指國家政策所能創造的可能的市場獲利機會的多寡,代表著政治約束,取決於國家政策,主要反映了外部強加的機會不平等;後者指農民個體在國家政治約束設定的既有可能市場機會中獲利的普遍性與有效程度,代表著個體能力與資源約束,取決於以人力資本和社會資本為代表的農民個體能力素質和以物質資本為代表的資源條件,主要反映了內部自致性機會不平等。
一、農村發展過程中的農民市場機會變遷
概括起來,新中國成立以來,先後出臺了“四大戰略”助推農業農村發展,即農業合作化、家庭聯產承包責任制、社會主義新農村建設和鄉村振興戰略。其中前三次戰略經歷了長時間的實踐發展已經被人們所熟知,它們或持續在發揮作用、或徹底終結、或已經調整升級,而鄉村振興戰略則剛剛起步,還有待完善和接受實踐的檢驗。如此,前三次國家農村發展戰略下市場機會利用的成敗經驗就可以為鄉村振興戰略的實施提供很好的經驗借鑑。
(一)農業合作化戰略下市場機會關閉階段
在市場經濟條件下,市場機會的獲得對於任何個人、群體和組織的生存和發展都至關重要,而對於長期處於社會劣勢地位的農民群體更是如此。長期來看,獲得公平的市場機會是提高農村資源配置效率和增加農民收入的根本保障,而在農業合作化戰略實施期間,農村市場被強行關閉,農民喪失了利用市場獲利的機會,其收入增長有限也就在情理之中了。實際上,在當時的政治語境下,農業合作化戰略與農民的市場機會利用是相沖突的。由於社會主義農業現代化建設沒有其它成功模板可以借鑑,依據馬列主義所提供的理論構想,模仿蘇聯農業集體化戰略經驗是當時情境下制定農業農村發展戰略的唯一清晰可循的藍圖。也正是因為如此,立足於馬列主義意識形態的農業合作化戰略就成為新中國成立後國家關於農村發展戰略的優先選擇。本質上,農業合作化是在馬列主義農村發展理論指導下而做出的主觀設計,是一種意識形態主導的、主觀色彩濃厚的、旨在消滅私有制並建立社會主義公有制的頂層設計,其核心是通過制度變革消滅私有制,建立社會主義公有制。
為了消滅私有制,快速建立社會主義集體經濟基礎,國家不僅通過《關於農業生產互助合作的決議》《關於發展農業生產合作社的決議》《關於農業合作化問題的決議》等多個文件推動農業合作化建設的步伐,而且還關閉了農業生產資料市場、農產品交易市場和勞動力市場,取消了農民利用商品市場和勞動力要素市場的機會。一方面,兼顧消滅私有制與保持城市經濟社會穩定和發展之目標,國家頒佈了《中共中央關於實行糧食的計劃收購與計劃供應的決議》《中共中央關於在全國實行計劃收購油料的決定》等文件,把原來農民私有的生產資料轉變為集體公有,對糧食、油料、棉花等實行“統購”,對麻、絲、畜產品、水產品、林木等實行“派購”,“取消私商、農村集市貿易、長途販運”[14]42,徹底關閉了農業生產資料市場和農產品市場;另一方面,通過頒佈《中華人民共和國戶口登記條例》《公安部關於處理戶口遷移的規定(草案)》等政策文件(詳細參見表1),國家確立了嚴格的城鄉二元戶籍制度,把農民限制在農村集體經濟之內,取消了農民進入勞動力市場的資格。如此,喪失市場機會的農民也就喪失了獲取市場利潤的可能,增收與發展不可避免地陷入了困境。後來的事實也證明,農業合作化時期推行的一系列政策措施不僅未能大幅度增加農民收入和帶動農業大發展,反而阻礙了農業進步,影響了糧食產量的提高。如圖1所示,在1958年通過《關於農業合作化問題的決議》推動農業合作化全面普及之後,全國糧食產量急速下滑,直到1966年才恢復到1958年的水平;同時,農業合作化戰略在很多地區還造成了巨大的混亂與失調,引致了大規模饑荒[15]514。
相反,農業合作化戰略時期農業農村發展所取得的成績也正是得益於農村市場機會的短暫出現。這一時期農業農村發展成績主要表現在兩個方面:一是農業合作化完成以前和20世紀60年代末至改革開放以前我國糧食產量都呈明顯的增加趨勢(如圖1所示);二是農村居民人均純收入年均名義增長率雖然不是很高,卻也達到了3%1。而這兩個時間段糧食產量和農民收入增長成績的取得很大程度上要歸功於這一時期國家政策契合市場精神。比如,1951《政務院關於一九五一年農林生產的決定》就明確指出,“執行獎勵主要工業原料作物生產的價格政策,保證棉糧、煙糧和麻糧的合理比價。保證收購和運銷實行優級優價,低級低價、公平合理地按級給價,禁止壓低等級收購”[16]28-35。而1965年《中共中央國務院關於大力發展農村副業生產的指示》中則指出,收購農副產品要實行按質論價、優質優價原則,反對壓級壓價。這些政策在一定程度上擬合了市場機制,通過提高農產品價格,增加了農民的市場利潤,進而在一定程度上促進了農民收入的增長、提高了農民種糧積極性。這一時期短暫的農業生產發展是以國家意志的形式模擬市場交易方式完成的。正如1952年6月陳雲在全國統戰工作會議上所指出的那樣,“這個時期的市場所以能維持,大部分是依靠‘人工呼吸’的方法。城裡的加工訂貨,鄉村裡的收購,都是靠國家的力量”[17]205。此外,上述兩個時間段糧食產量的快速增加還得益於農民私下實行“包產到戶”激發了農民種糧的積極性,其本質也是農村勞動力要素有效配置帶來的收益。只不過,這種收益並未體現在商品交易過程中,主要表現為糧食產量的增加。
(二)家庭聯產承包責任制戰略下市場機會自發識別與普遍利用階段
吸取農業合作化戰略時期關閉農村市場的慘痛教訓,國家在推進家庭聯產承包責任制戰略時十分注重農民市場機會的創造,不僅重啟了農產品交易市場和勞動力市場,還新啟了公共資源市場和農產品期貨市場。
農產品交易市場的重啟。家庭聯產承包責任制不僅讓農民獲得了農村土地的承包權和經營權,還獲得了土地以外其他農業生產資料的私有財產權,進而使得農民能夠相對自主的支配勞動剩餘,讓農業生產資料和農產品得以進入市場交易,國家則順應了這一形勢變化,重啟了農產品交易市場的大門。通過《中國共產黨第十一屆中央委員會第三次全體會議公報》《中共中央關於加快農業發展若干問題的決定》和1986年中央一號文件《關於一九八六年農村工作的部署》等政策文件,國家正式肯定了個體經濟的合法地位,重啟了農村產品交易市場。1982年和1983年的中央一號文件則明確地肯定了農民在市場上獲利的權利,允許農民利用市場流通創收;1984年一號文件中則進一步鼓勵農民走規模化經營之路,致力於進一步增加農民的市場獲利能力。
勞動力市場的重啟。在國家政策層面,“實行家庭聯產承包責任制改革的同時,實際上已允許農村勞動力的自由流動和自主選擇”[18]15,並鼓勵農民到城市就業或進入鄉鎮企業,進而鼓勵農民同時充分利用農村和城市市場機會。早在20世紀90年代初,《中華人民共和國鄉村集體所有制企業條例》、《國務院關於加快發展中西部地區鄉鎮企業的決定》等文件中就明確提出要大力支持鄉鎮企業發展,為農民進入鄉鎮企業獲得市場利潤機會創造條件。而影響最大的應該是1985年中央一號文件,因為它不僅實質上宣告了“統購統銷”的結束,還正式開啟了農民進入城市勞動力市場的步伐。2003《中共中央關於完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》則進一步指出要通過健全農民培訓機制等措施支持農民進入城市勞動力市場獲得就業機會。這些政策均有力地促進了農村勞動力的流動,提高了農村勞動力資源配置效率,進而讓農民得以分享市場經濟快速發展帶來的利益。
公共資源市場的重啟和農產品期貨市場的出現。在重啟農產品交易市場和勞動力市場的同時,為了促進農民致富增收,這一時期國家還重啟了公共資源市場並嘗試引入農產品期貨市場。比如,1985年中央一號文件鼓勵農民從事礦產資源開發,2004年的中央一號文件明確農村私有經濟主體可以進入公共事業領域,這些政策調整使得農民獲准進入勞動力市場和公共資源市場,進一步擴大了農民可利用市場機會的範圍。而2005年中央一號文件則指出要“注重發揮期貨市場的引導作用”,打開了農產品進入期貨市場的大門(參見表2)。
總體來看,也正是得益於家庭聯產承包責任制戰略下農產品交易市場和勞動力市場的再度開放,讓農民得以把所自己所掌握的土地、資本和勞動力等生產要素重新配置並進入市場交易獲利,中國農村才發生了翻天覆地的喜人變化。如圖2所示,不僅糧食產量和農民收入持續增加,還間接促進了政府稅收收入的增長,讓基層政府很好地完成了上級政府下達的農業生產指標。當然,這一時期農業農村發展成績的取得還得益於農產品交易市場和勞動力市場上的獲利機會是易識別和易利用的,除了1984年中央一號文件倡導的規模化經營和1993年《國務院關於加快發展中西部地區鄉鎮企業的決定》倡導的農民自主興辦二、三產業以外,絕大多數市場機會的利用並不需要很高的專業知識和技能,也不存在很高的准入門檻,即這一時期的市場機會對於絕大部分農民而言是可以自發識別和被普遍利用的機會。如此,國家政策鬆綁所創造的市場機會才得以被農民有效利用,並轉化為實際的生產進步。而公共資源市場和期貨市場由於開放較晚,並有較高的進入門檻限制,進入不僅需要較高的專業知識和技能,還需要一定的資金門檻,進而未能給農業農村發展和農民收入增長帶來特別明顯的成效。
(三)社會主義新農村戰略下的市場機會難識別與精英利用階段
在社會主義新農村戰略時期,基於對我國總體上已經進入“以工促農、以城帶鄉”發展新階段的判斷,在家庭聯產承包責任制戰略基礎之上國家繼續有意識地為農民創造更多的市場機會,把政策鬆綁的重點從農產品市場和勞動力市場轉移到產權市場和金融市場。
具體來看,國家通過頒佈《關於推進社會主義新農村建設的若干意見》《國務院關於解決農民工問題的若干意見》《關於推進農村改革發展若干重大問題的決定》《關於加大改革創新力度加快農業現代化建設的若干意見》等系列文件,在繼續完善農產品交易市場和勞動力市場的同時,開始逐步鬆綁農村金融市場、土地產權市場、水權流轉市場,並鼓勵農民分享農村產業發展的收益,尤其是通過《國務院辦公廳關於引導農村產權流轉交易市場健康發展的意見》《國務院關於開展農村承包土地的經營權和農民住房財產權抵押貸款試點的指導意見》《中共中央辦公廳國務院辦公廳關於完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》等法規文件的出臺,進一步明確了農村住房財產權、農戶承包土地經營權、林權、“四荒”使用權、小型水利設施使用權、農業類知識產權、農村集體經營性資產等各類生產要素的產權地位,建立了農村產權流轉交易市場和資本市場(參見表3)。上述政策措施進一步促進了農村要素市場開放,增加了農民可利用的市場機會,尤其是2013年中央一號文件進一步明確提高徵地農民土地增值收益和2014年中央一號文件進一步完善農村土地產權市場在理論上為農民創造了巨大的市場獲利空間。
然而,受到意識形態約束、改革經驗缺乏等多種複雜因素影響,國家在放開農村產權和要素市場方面表現的尤為謹慎,雖然做了多次調整,但並未觸及所有權歸屬,只是在使用權方面做調整,進而使得原有發育水平較低,乃至停頓或倒退的農村要素市場[20]很難為對美好生活嚮往不斷增長的農民提供足夠的市場機會。更為嚴重的是,隨著社會主義市場經濟體制的逐步完善,20世紀80—90年代那種遍地商機的市場已經不復存在,識別與利用市場機會變得越來越艱難,而對於能力和資源相對缺乏的農民而言就變得更為艱難。
首先,基於多種複雜原因影響,處於社會劣勢地位的農民在人力資本投資和社會資本投資方面都嚴重不足,這進一步使得農民在商品市場和勞動力市場交易中都處於劣勢地位,很難進入收入較高的知識密集型產業,甚至很難進入技術要求較高的資本密集型產業,只能在勞動密集型產業中獲得非農就業機會。其次,基於農民個體能力和資源約束的制約,所需專業知識與進入門檻較高的產權、金融等新興要素市場機會同樣是農民難以自主利用的市場機會。此外,經由徵地程序接入的房地產市場也僅能讓城鎮化和工業化發展程度較高的地區部分農民受益,對於絕大部分農民而言,房地產市場同樣是難以自主利用的市場機會,甚至不能算作真正意義上的市場機會,而僅僅是一種運氣。因為,在現有政府壟斷土地一級市場情境下,農民個體能否有機會利用房地產要素市場的機會與農民個體的自由選擇無關,而是取決於國家政策和地方政府的城市規劃選擇;而後者又主要受制於人文經濟地理等多種複雜客觀因素影響,絕非公共決策的隨意選擇過程,更絕非市場自由選擇的結果。如此,在社會主義新農村戰略時期農民可自主利用的市場機會並未出現大幅度增長,僅有市場經濟發展程度更高的部分東部地區農民和極少數中西部地區農村精英能夠利用這些新市場機會實現社會經濟地位的躍升,絕大部分中西部地區農民收入增長有限。社會主義新農村建設時期我國城鄉居民人均可支配收入的絕對差距不斷擴大的事實就是一個最好的例證(參見圖3)。
概而言之,對於中國農民而言,社會主義新農村戰略時期是一個市場機會難識別與精英利用階段———普通農民不僅難以識別新出現的市場機會,更難以普遍有效地利用這些新市場機會。事實上,社會主義新農村戰略階段真正能夠在較大範圍內影響到農民生產生活的還是家庭聯產承包責任制時期就開始推進的勞動力市場改革,尤其是《中共中央關於制定國民經濟和社會發展第十一個五年規劃的建議》等文件政策的出臺進一步促進了勞動力市場的開放,加速和促進了農民進城的步伐,分流了農村剩餘勞動力,進而讓農民“通過重新配置家庭勞動力要素能夠獲得更多收益”[19],也緩解了小農生產“過密化”引致的農村社會有增長而無發展問題。統計數據充分證明了這一點,截止2016年全國農民工總量達到28 171萬人2,而社會主義新農村建設實施的當年———2005年這一數字僅為12 578萬人3,11年間翻了一倍多。相應地,農民,尤其是農民工的收入也有明顯的增加。如圖4所示,不僅農村居民家庭人均純收入呈直線上升趨勢,農民工年均收入更是呈快速增長趨勢,並且總體增長幅度遠高於農民居民家庭收入總體增長情況。
二、以促進市場機會的普遍與有效利用為根本推進鄉村振興戰略
系統梳理新中國成立以來前三次國家農村發展戰略的實踐經驗,不難發現,國家政治約束下的市場機會多寡是影響農業農村發展和農民致富增收的關鍵因素,而伴隨著金融、產權等新要素市場的發展,由農民個體能力與資源約束所決定的市場機會可自主利用程度則成為影響農業農村發展和農民致富增收的另一個關鍵因素。不同於農產品市場和勞動力市場上交易對象和交易流程的簡單可控,金融、產權等新興要素市場機會的利用需要更多的專業知識和資本門檻。但早期國家政策約束下的強制性市場機會喪失通過限制農民人力資本或社會資本投資能力而進一步影響了農民後續市場機會利用能力,而當國家逐步放開農民進入金融、產權市場準入時,農民卻因個體能力與資源約束而無法有效利用新出現的市場機會,這進一步加劇了城鄉居民間的機會不平等,進而影響農業農村發展,限制了農民收入增長的空間。有鑑於此,國家政策在繼續聚焦於為農民創造更多的可能市場機會的同時,更要致力於增強農民的市場機會利用能力和利用意願,進而實現市場機會能夠被農民普遍和有效利用的理想目標。
概而言之,對於絕大部分中國農民而言,當前社會主義市場經濟的發展已經步入“市場機會難識別與精英利用”階段,這些新出現的市場機會已經超出了他們可自主利用的範圍。適應鄉村振興,尤其是適應農民致富增收之需要,國家有必要通過政策引導和公共服務供給引導農業農村發展走向“市場機會創造和促進市場機會的普遍與有效利用並重”的新階段。其中,要尤以促進市場機會的普遍與有效利用為根本,因為國家政策鬆綁所創造的可能市場機會只有真正被農民普遍加以利用才能產生理想中的效果,達到促進農民致富增收之核心目標。而造成市場機會難以被農民普遍與有效利用的原因是複雜多樣的,其中,國家政策的剛性約束和農民自身能力與資源的缺乏則是關鍵;而對於處於社會弱勢地位的農民而言,其能力的提升和資源的增加同樣取決於國家支持。這與政治哲學的機會補償原則也是一致的,即“為了確保真正的機會平等,社會有必要對那些缺乏天賦資產(native assets)和生來處於社會劣勢地位的群體給予更多的關注……要把更多的資源要用在不太聰明的人身上,而非用在更聰明的人身上”[21]100-101。而過去一直處於社會劣勢地位的中國農民則正是這樣一群需要給予更多關注的群體。具體來說,為了促進市場機會能夠普遍而有效地被農民所利用,進而實現鄉村振興的偉大目標,未來至少需要做好以下三個方面的工作:
(一)進一步放開農村資源要素市場,為農民創造更多的可能市場機會
承前所述,國家政策約束下的可能市場機會是制約農民致富增收的關鍵定性因素之一。而在這些可能的市場機會中,勞動力市場、金融市場和產權市場則是當前階段農民最可能、最需要利用的機會。首先,就勞動力市場來看,能否充分利用非農就業機會將極大地影響著農民的收入增長。不同地區間農民收入的差異也從側面證明了這一點。東南沿海鄉村工業化和城市化發展水平高,廣大農村被嵌入到發達的城市群中,農民能近距離實現非農就業,其收入也相對較高;相反,中西部農村地區由於其所依託的中小城市工業化水平較低,所能吸納的農村剩餘勞動力有限且工資水平較低,多數農民收入也較低[22]。同時,農業的天然弱勢地位使得它僅能承擔促進小部分農民致富增收的任務,絕大部分農民的致富增收還得依靠非農就業來加以解決。為此,國家要進一步完善勞動力市場相關服務,致力於提升農民的人力資本,儘可能地發揮其勞動力要素的價值,尤其是要通過強化對農民群體的教育培訓支持,支持農民在勞動力市場上獲得競爭性的收入,降低機會不平等對人們市場機會利用的影響。
其次,就金融市場來看,農貸市場上普遍存在的“精英俘獲”現象[23,24]說明了農村金融市場所提供的機會還不能被農民群體廣泛利用。未來結合促進農民就地就近就業創業政策導向,通過政策支持引導農村金融機構給予更多非精英農民金融支持,破解農民個體資源約束,讓更多農民在市場交易中競爭獲利。以農村小微企業為例,農村小微企業是返鄉下鄉人員創業創新的重要組織形式,是促進農民就地就業和農民致富增收的重要途徑,也是未來鄉村產業振興的重要支持性力量,但融資困難,尤其是“貸款可得性低是小微企業普遍面臨的問題”[25],國家需儘快完善相關政策法規,在促進正規金融機構業務向農村擴展的同時,也要“進一步明確小額貸款公司合法金融機構的身份,讓農村小額貸款公司的發展有法可依、有章可循……以提高其支持“三農”的能力”[26]。此外,結合國家財政支持、守信聯合激勵和失信聯合懲戒制度建設,還要提高各類金融機構對農村小微企業的信心,破解各類金融機構對小微企業“畏貸”“惜貸”的困境。
最後,也最為重要的是進一步完善農村土地產權制度,讓農民所擁有的土地能進一步轉換為其生存與發展的資本。農村土地產權制度作為重要的社會博弈規則主要由國家決策者來確定。如此,國家決策者的信念與決策將決定著社會行動者的行動,進而影響著千千萬萬農民的市場選擇;而國家決策者感知的現實(perceived reality)決定了他們所持有的信念,當且僅當國家決策者所持有的信念與“現實”一致時,國家政策才有可能產生想要的結果[27]4-5。縱觀新中國成立以來國家農村發展政策同樣可以發現,當且僅當國家能正確看待市場經濟,增加農民可自主利用的市場機會時,農業農村發展和農民致富增收目標才能取得實際進展;相反,建立在曲解事實基礎上的信念則會阻礙農業農村發展,尤其是關於農村土地產權的不恰當信念會嚴重限制農民的市場機會利用。土地產權不僅能夠直接為農民帶來產權收益,它還是推進農業規模化經營和促進農民離開土地進入非農領域尋求市場機會的重要前提,但現有政策約束使得農民無法有效利用土地資源所蘊含的潛在比較優勢,即無法選擇那些在市場上收益更高的土地用途。為此,必須進一步改革和完善農村土地產權市場,讓農民手中的土地要素真正得以實現順利流轉並變成利用新市場機會的資本。這也就意味著要“消除土地等鄉村資源流向非本集體經濟組織成員的體制障礙”[28],讓農民所擁有的土地真正成為市場上有價值的交易物。而制約土地要素流轉和價值實現的關鍵可能就在於農村土地用途的剛性政策約束限制了有利於農民增收產業的發展。由於農林牧漁業的天然弱勢地位,使得能促進農民普遍與有效利用的市場機會主要分佈在二、三產業,而農村土地交易一般不能改變土地用途的限制也就使得農民承包的土地不能有效地促進農民市場機會的利用。因此,首先亟待解決的便是農村土地用途問題。而就現有農村土地政策變革來看,除了2016年發佈的《關於完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》明確了農村土地所有權、承包權和經營權“三權分置”原則以外,農村土地制度並未有實質性的較大調整。更為重要的是,即使是“三權分置”也並未觸及農村土地所有權調整,承包與經營權雖允許流轉卻也設置了諸多限制,尤其是土地流轉後不能改變土地用途,極大地限制了農村土地流轉的吸引力,也很難從根本上盤活農村土地資源。“生活在農村”與“生計在農業”是完全不同的兩回事!雖然依然有5.64億人口生活在農村4,但這些生活在農村的人口的生計卻並不主要依靠農業。少量耕地根本無法滿足農民嚮往美好生活的需要,耕地紅線不可能讓分散的小農戶去堅守,耕地的紅線與實際耕種土地面積之間存在很大差距,即根據國家耕地紅線要求,名義上保有的耕地中有很多並未實際用於農業生產,甚至大量被撂荒。尤其是,“近年來隨著種糧成本的提升和收益的下降,農民種糧和地方抓糧的積極性均出現下降”[29],大量耕地撂荒也就在情理之中。在此種情境下,可以考慮進一步靈活調整農地用途,在耕地質量評價和對人們糧食消費需求結構變化預估基礎之上適當分區域、精準地調整各地區耕地紅線,結合促進適度規模化經營和切實加大種糧補貼等措施把宜耕土地充分開發利用,非宜耕土地則按照資源優化配置原則用於盈利更高的非農用途,並持續促進農地流轉,實現農民承包土地資源效用的最大化,為農民獲得市場利潤機會創造條件。
(二)完善農民教培體系,致力於提高農民的市場機會利用意識與能力
承前所述,國家政策鬆綁所創造的市場機會之所以難以被農民普遍與有效利用的另外一個關鍵在於農民缺乏相關市場機會利用的意識與能力,而破解農民個體能力約束的最可能路徑就是加強針對農民的教育培訓。阿瑪蒂亞·森(Amartya Sen)曾一針見血地指出,“受過良好的教育是人們得以抓住市場機會的關鍵”[30]42,尤其是對於人力資本較為缺乏的農民而言,教育培訓是提高其市場機會利用能力的最有效手段。具體來看,完善農民教培體系要兼顧長期和短期效用,以兼顧提升現有農村勞動力技能和阻斷機會不平等的代際傳遞之雙重目標。
就長期效用來看,要著眼於十年二十年後的未來農村勞動人口,把農村義務教育延伸到高中階段,並通過進一步政策傾斜大力支持農村教育和職業教育發展。比如,通過財政政策支持農民子女免費到職業技術學校學習,致力於打造適應現代產業發展的後備軍和現代職業農民。如此,通過教育培訓支持使農民儘快進入高級產業就業也就成為引導他們利用市場機會的最有效手段。
短期則要著眼於提高現有農村勞動力的市場機會利用能力。一是強化市場經濟規律、市場信息辨識、金融、產權等市場經濟基礎知識和專業技術知識的教培。比如,特色產業已經被證明是帶動農民致富增收的有效途徑,但由於市場觀念滯後、把握市場能力不足等多方面因素影響,當前我國農產品階段性供過於求和供給不足並存的問題十分突出,使得現有農村生產要素難以進入農產品市場,以及農產品交易市場無法促進農產品的流通與消費,進而嚴重影響農民在市場上獲利的機會。有必要通過教育培訓增強農民市場機會嗅覺,具備發展特色產業的意識與相關知識,進而更好地利用市場機會,獲得市場增值利潤。另一個是適應互聯網信息技術發展的趨勢,尤其是為了讓小微企業抓住互聯網在農村普及所帶來的新市場機會,要加強針對農民的網絡基礎應用知識培訓。當前國家正在農村大力推進“互聯網+”進程,但農民缺少“互聯網思維”,利用“互聯網”信息技術輔助於生產活動的意識相對薄弱,致使其市場機會利用能力不足。通過創新農民培訓組織形式,加強農民網絡信息基礎知識教育培訓,可以有效增強農民“互聯網思維”,增強其網絡應用能力,進而增進其市場機會利用能力。
(三)通過政策支持和引導降低農民市場機會利用風險,提高農民市場機會利用意願
“對農民來說,市場既是機會也是壓力”[31]6,而伴隨著“大眾創業、萬眾創新”浪潮的興起,近年來國家密集出臺大量政策支持和鼓勵農民工、大學生、退役士兵和科技人員等返鄉下鄉創業,並支持鄉村發展促進就業能力強的環境友好型企業。但在農村空心化、農業關聯產業抵禦市場風險能力較差等因素的共同影響下,農村市場機會存在較高風險,進而影響了農民的市場機會利用意願。有鑑於此,國家還必須通過政策支持降低農村市場機會利用過程中可能出現的各種風險,尤其是關注農民創業失敗的風險保護。事實上,不僅“農民工返鄉創業,大多數會失敗”[32]15,一些在城市創業的農民工同樣面臨著失敗風險。比如,筆者在湖南幾個城市的追蹤調查就發現,城區創業街以返鄉農民工為經營主體的商鋪多以失敗告終。所以,未來政策關注重點應該是完善相關保險制度體系,降低農民創業風險。一個較為可行的途徑是通過國家財政支持完善農民創業保險體系,擴大保險的保障範圍,並通過提高保險金額加大對農民創業保險的支持力度;同時,還要完善制度設計和監督執法力度避免農業保險中的“參保易、理賠難”情況在農民創業保險中的再現。此外,要繼續加大稅收優惠力度,扶持農民創業。
作者簡介： 謝秋山,湘潭大學公共管理學院講師、碩士生導師,郵編:411105。;
基金： 2019年度教育部人文社科青年基金項目“共生理論視閾下農村就業創業服務體系優化研究”(19YJCZH196);
來源：中國農業大學學報(社會科學版)2019年05期
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