摘 要：農地“三權分置”是新形勢下推進農村改革的重要制度安排。宅基地作為農村發展的重要要素, 在推進農村融資中理應發揮重要作用。“三權分置”架構中, 理清所有權、資格權和使用權的內涵外延至關重要。從實踐來看, 宅基地抵押還存在很多制約因素, 應從加強立法、科學設計抵押制度等方面入手, 全面構建宅基地抵押融資制度體系。
宅基地“三權分置”的現實背景
宅基地“三權分置”是適應我國農業現代化發展, 解決現有農村土地制度困境的政策選擇。從當前背景看, 宅基地“三權分置”的推廣有著迫切的現實需求。
(一) 宅基地社會保障功能弱化
隨著農村經濟發展以及農民生活水平的提高, 城鎮一體化進程逐步加快, 農村人口非農就業以及老齡化發展, “空心村”開始出現, 農村宅基地實際使用率逐漸降低。由於宅基地取得具有無償性和使用無期限性, 農戶對宅基地積極持有且不願退出, 一定程度上加劇了農村土地資源的閒置。
(二) 宅基地資產功能日益顯現
從現實情況來看, 制約農村經濟發展的重要因素是資金匱乏。從當前融資環境和法律基本要求來看, 金融機構仍然重視擔保在防範金融信用風險中的重要作用。實踐來看, 農民資金來源有限, 抵押物缺乏是融資的最大難題。隨著城鎮化和工業化的快速發展, 土地要素相對價格不斷提高。土地承包經營權抵押逐步開展, 作為重要要素的宅基地尚未發掘出潛力。大力推廣宅基地抵押, 能夠緩解農戶生產活資金短缺問題。
(三) 宅基地流轉已經形成隱形市場, 潛藏著不確定風險
為最大限度“利用”宅基地, 一些農戶受經濟利益驅使, 利用農村土地管理漏洞, 將通過各種途徑獲得的一戶多宅, 通過出租、買賣房屋和宅基地使用權等方式取得收入, 逐漸形成了農村宅基地流轉的地下市場, 違反了有關法律規定, 不利於農村土地的管理以及宅基地的充分利用, 擾亂正常的土地市場交易秩序。因此, 有必要從政策法律層面明確其定位, 推動形成規範的宅基地流轉市場。
宅基地“三權分置”的權利結構
宅基地“三權分置”是指基於宅基地的權利分離思路, 將宅基地的所有權、資格權和使用權予以分離的行為。分析其權利結構如下:
(一) 所有權
所有權是“三權分置”的基礎和根源。從根本上來說, 權利分置是土地所有權分離的結果。宅基地“三權分置”的提出實際上是明確宅基地的最終歸屬, 放活宅基地使用權的效用, 落實宅基地集體所有權在宅基地權利結構中的根本性法律地位, 解決集體組織所有權主體虛置的問題。《民法總則》將農村集體經濟組織界定為特別法人, 賦予其民事主體資格, 目的是落實宅基地集體所有權主體, 解決集體土地所有權主體虛化的問題。
(二) 資格權
以農民集體成員權身份獲得宅基地是法律賦予農民的一種特殊權利, 這是為了滿足農民基本生活要求。在宅基地分配上, 充分體現了成員身份的專屬性和福利保障性, 非本集體經濟組織成員不具備分配取得宅基地的資格。
1.宅基地資格權應屬於成員權的組成部分。成員權兼具財產權和身份權, 是農村集體經濟組織擁有的各種權利總稱, 具體包括佔有、使用、收益、分配、管理等權利, 屬於權利束。
2.宅基地資格權系農戶取得宅基地使用權的前提條件, 但從實踐來看, 擁有宅基地分配資格權不一定實際取得、享有宅基地使用權, 要求依法申請才能獲得。
3.宅基地資格權強調的是取得使用權的成員身份, 基於出身而原始取得的。從身份權的屬性來看, 資格權是依附於自然人本身, 是不可流通交易的, 也就是說不允許非農居民原始取得宅基地使用權。
4.宅基地資格權應包括兩方面內容:一是申請宅基地的資格:二是基於資格獲得用益物權。因此, 從本質上來說, 政策層面的“宅基地資格權”兼具身份權和財產權雙重屬性。
(三) 使用權
“三權分置”下的宅基地使用權應為作為宅基地資格權的次級權利, 即從宅基地資格權中分析出新的次級權利, 並允許這權利自由流轉。換句話說, 為了保障農戶居有定所, 盤活現有宅基地資源, 在堅持宅基地資格權不變的前提下, 允許宅基地資格權人將宅基地使用權在一定年期讓渡給第三人, 一但這種次級權利的使用經營因期限屆滿而終止, 則宅基地資格權人就恢復了對宅基地使用權的完整權利。
使用權是在集體所有的土地上建築房屋及其附著物的權利, 具有較為完整的佔有、使用、收益和處分的權能。在資格權的基礎上, 經過重構的使用權應去身份化, 賦予完整的流轉處分權, 允許農戶通過轉讓、互換、贈予、繼承、出租、抵押、入股等方式流轉宅基地使用權。權能完整的使用權, 為宅基地擔保物權的實現提供了制度前提, 為實業資本和金融資本進入鄉村提供了條件。
綜上, 宅基地“三權分置”的三權由不同的法律規範給以規制, 並由不同的法律部門給以規範, 且三權之間相互獨立又密切相連, 在功能上對應著不同的領域 (詳見圖1) 。
宅基地流轉處置面臨的問題及分析
宅基地抵押制度要有持續的生命力, 能在實際上解決農村融資難題, 必須要建立一套完善的宅基地流轉體系。從我國土地法律體系看, 還存在諸多約束和限制宅基地流轉的規定。主要表現在以下方面:
(一) 集體土地基本制度不利於宅基地處置
《中華人民共和國憲法》第十條第二款規定:“農村和城市郊區的土地, 除由法律規定屬於國家所有的以外, 屬於集體所有;宅基地和自留地、自留山, 也屬於集體所有”。《中華人民共和國土地管理法》第六十三條規定:“農民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉讓或者出租用於非農業建設;但是, 符合土地利用總體規劃並依法取得建設用地的企業, 因破產、兼併等情形致使土地使用權依法發生轉讓的除外”。宅基地作為集體土地的一類, 受該政策的約束和限制。此後, 國家一系列方針和政策均明確、堅持和重申了集體土地使用權不得非法出讓、轉讓或者出租用於非農業建設的原則。如《國務院辦公廳關於嚴格執行有關農村集體建設用地法律和政策的通知》 (國辦發[2007]71號) 規定“農村住宅用地只能分配給本村村民, 城鎮居民不得到農村購買宅基地、農民住宅和小產權房。單位和個人不得非法租用、佔用農民集體所有土地搞房地產開發”。《國土資源部關於進一步加快宅基地使用權登記發證工作的通知》 (國土資發[2008]146號) 規定“嚴格落實農村村民一戶只能擁有一處宅基地的法律規定。除繼承外, 農村村民一戶申請第二宗宅基地使用權登記的, 不予受理”“嚴格執行城鎮居民不能在農村購買和違法建造住宅的規定。對城鎮居民在農村購買和違法建造住宅申請宅基地使用權登記的, 不予受理”。《國務院辦公廳關於積極穩妥推進戶籍管理制度改革的通知》 (國辦發[2011]9號) 規定“禁止農村集體經濟組織非法出讓、出租集體土地用於非農建設, 嚴格執行禁止城鎮居民在農村購置宅基地的政策”。
2015年8月10日, 國務院印發《關於開展農村承包土地的經營權和農民住房財產權抵押貸款試點的指導意見》 (國發[2015]45號) 放鬆了農房抵押規定, 在試點地區作出規定:農民住房財產權 (含宅基地使用權) 抵押貸款的抵押物處置應與商品住房制定差別化規定。探索農民住房財產權抵押擔保中宅基地權益的實現方式和途徑, 保障抵押權人合法權益。從形式上看有所放鬆, 但實際上約束依然較大。從實踐來看, 農房抵押貸款試點受讓人為金融機構, 不屬於農村集體經濟組織成員, 抵押流轉存在障礙。
2018年中央一號文件《中共中央國務院關於實施鄉村振興戰略的意見》規定:完善農民閒置宅基地和閒置農房政策, 探索宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”, 落實宅基地集體所有權, 保障宅基地農戶資格權和農民房屋財產權, 適度放活宅基地和農民房屋使用權, 不得違規違法買賣宅基地, 嚴格實行土地用途管制, 嚴格禁止下鄉利用農村宅基地建設別墅大院和私人會館。這是一些政策性文件, 但如何從政策層面上升到法律層面尚需一個過程, 否則這些精神和要求只能是“空中樓閣”。
(二) 宅基地的天然屬性是影響其流轉的重要因素
我國現行法律承認土地物權和房屋物權相互獨立, 之前的管理體系也是房屋管理部門與土地管理部門並存, 但在房地法律關係模式上仍然實行“房隨地走, 地隨房走”的房地一體化模式, 兩者在抵押或轉讓中不得分離, 其中一項要素在轉讓上受到限制, 則另一項要素的轉讓也同樣受到限制, 這在宅基地流轉處置中表現尤為明顯。在宅基地使用權的轉讓受到諸多限制情況下, 宅基地上農房的處置自然就成了一個大問題。在現行法律框架下, 不能對房、地一併進行處置, 而單獨處置房屋基本上沒有實際意義, 基本沒有人會願意將房屋拆除成建築材料進行處置。
(三) 宅基地抵押融資規模較小
一方面, 農村地區宅基地實行“一戶一宅”, 宅基地面積較小, 宅基地使用權本身價值較低。以山東省為例, 城市郊區及鄉鎮所在地, 每戶面積不得超過166平方米;平原地區的村莊, 每戶面積不得超過200平方米。另一方面, 農村地區房屋多為平房, 樓房相對較少, 房屋的價值也相對偏低。再加上宅基地抵押相對分散、抵押物成本高等因素, 農民通過宅基地在金融機構獲得的融資相對較少。目前, 銀行主要傾向於為沿街商住兩用房、新農村社區農民住房以及一戶多宅的住房辦理抵押, 而其中部分房屋不屬於確權登記頒證範圍。
(四) 宅基地抵押面臨實踐操作難題
一是評估機構和評估標準缺乏。當前, 對於宅基地和農房抵押的評估機構相對較少, 有的地方雖然有類似的評估機構, 但是缺乏科學統一的評估指標或標準, 導致評估價值高低不一, 影響宅基地抵押融資業務的開展。二是房地分離導致抵押難。調查發現, 農村存在很多房地分離的情況, 即房屋的所有權和宅基地使用權分離, 無法用於抵押。三是交易平臺和交易市場不完善。目前, 由於缺乏成熟完善的農房交易平臺, 農房交易主要為私下交易, 農房交易範圍狹窄, 需求不足。農房流轉缺乏開放的市場, 僅限於本集體經濟組織內部流轉, 流轉環境較為封閉, 人們獲得農房交易信息的渠道有限。
(五) 抵押宅基地難以強制執行
根據《最高人民法院關於人民法院民事執行中查封、扣押、凍結財產的規定》 (法釋[2004]15號) 、《最高人民法院關於人民法院執行設定抵押的房屋的規定》 (法釋[2005]14號) 等司法解釋, 如果抵押農房是被執行人及其所扶養家屬生活所必需的居住房屋, 人民法院只能查封, 不能拍賣、變賣或者抵債。如果該農房是被執行人及其所扶養家屬居住的房屋, 人民法院在裁定拍賣、變賣或者抵債後, 應當給予被執行人六個月的寬限期。上述寬限期屆滿後, 被執行人仍未遷出的, 人民法院強制遷出時, 對於被執行人無法自行解決居住問題的, 金融機構還應提供臨時住房。對於被執行人屬於低保對象且無法自行解決居住問題的, 不應強制遷出”。以上規定加大了農房抵押權的實現成本, 不利於農房的處置。在試點地區, 突破宅基地使用權不得抵押的法律限制, 農戶有權就農民住房所有權進行抵押, 其宅基地使用權一併抵押, 能否實現真正流轉還存在問題, 如目前尚未建立完善的農村產權交易平臺、宅基地使用權受讓主體是否可以突破村集體範圍尚未明確等。從試點情況看, 農房抵押貸款形成不良後, 雖可以走司法程序, 但仍存在訴訟難、執行難的問題。
推進宅基地抵押融資的相關建議
(一) 加大立法力度, 掃清宅基地抵押法律障礙
一是進一步修改《擔保法》部分條款。《擔保法》規定, “抵押物可以通過拍賣、變賣等形式直接對抵押物處置, 但以農房作為抵押物進行處置時, 不能簡單的進行拍賣, 變賣的處理方式, 還必須保證農民最基本的居住權利”。建議制定相關規定時, 在執行《擔保法》抵押物處置的環節時, 以保障居民基本居住權利為前提, 將農村宅基地納入抵押物處置範圍。二是破解城市居民購買農村住房的政策障礙。國務院辦公廳《關於加強土地轉讓管理嚴禁炒賣土地通知》 (國辦發[1999]39號) 第二條規定:“農民的住宅不得向城市居民出售, 也不得批准城市居民佔用農民集體土地住宅, 有關部門不得為違法建築和購買的住宅發放土地使用證和房產證”。建議出臺文件適度放寬關於禁止城鎮居民購買農村宅基地和農村住房的限制, 暢通農村住房財產權的流轉渠道。推動出臺農房和宅基地抵押貸款管理辦法, 加強不良貸款處置, 明確農房和宅基地抵押貸款後續處置措施。一旦農房貸款形成不良後, 金融機構要加強與司法部門的配合, 及時通過司法程序, 破解訴訟難、執行難問題。
(二) 在宅基地抵押制度設計上, 明晰產權邊界, 適度放寬農房和宅基地作為抵押物的受讓範圍
賦予宅基地使用權人一定的物權權能, 包括使用、收益、抵押、轉讓等。同時, 在推進宅基地使用權登記制度試點的基礎上, 明確宅基地使用權抵押和房屋抵押的同步性, 探索推進宅基地使用權證和房屋所有權證的一體化, 以及適用國有建設用地使用權房地一體規則。同時, 建議准許受讓人為金融機構或其他不屬於房屋所在地農村集體經濟組織成員的單位或者個人, 並給予登記。放寬房地一體的原則, 在涉及農村住房以及宅基地時, 允許房地分離, 使農村住房可以單獨抵押, 並將宅基地的使用權轉化為受讓人的租賃權。
(三) 探索通過改變宅基地性質, 擴大農民住房流轉範圍
擴大農村宅基地流轉範圍, 集體建設用地使用權證可以出讓、出租、轉讓、轉租和抵押。條件成熟時, 可以考慮抵押人在辦理農房抵押貸款時, 將房屋所佔用地範圍內宅基地轉變為集體建設用地使用權, 要求農民放棄今後對宅基地的申請權, 並在有關管理機關辦理集體建設用地使用權登記。集體經濟組織按照基準地價確定建設用地出讓價格。宅基地抵押涉及的使用權一併抵押。將農村集體建設用地轉化為國有建設用地以後, 可以順利實現土地使用權的市場流轉, 這是一個可以考慮的有效思路。
(四) 建立規範的農村宅基地流轉市場
對行政機關而言, 為了提高土地使用效率、合理配置資源和最大化實現土地經濟價值, 要按照法律的規定, 建立並完善農村房地產市場, 形成農村房屋和宅基地流轉公開、公平、公正的市場環境, 讓農村宅基地使用權和房屋所有權實現競價交易, 以此推動農村房地產權流轉, 並對轉讓過程中的違法行為進行打擊, 規範農村房地產市場。同時, 要建立宅基地價格評估、諮詢等中介機構, 合理引導宅基地交易價格, 避免農民自發流轉因信息不對稱而造成的利益損失, 維護農村房地產市場秩序的穩定。
(五) 多措並舉, 切實解決居民居住權益保障問題
《最高人民法院關於人民法院執行設定抵押房屋的規定》:“以農戶房屋設定抵押, 如貸款得不到足額清償, 金融機構要實現抵押權時, 首先要給6個月的寬限期, 期滿強制遷出時對於被執行人無法自行解決居住問題的, 不應強制遷出”, 此規定不利於農房流轉處置。對此我們建議:可以對相關規定作出修改, 例如, 一是提供臨時性住房。可以由申請執行人或者法院提供被執行人能夠滿足自己及其扶養親屬基本生活所需的臨時性住房, 或者出資提供租賃住房, 用於保障被執行人及其家屬的基本居住要求;二是適度提留部分款項。確保被執行人生存權利, 從執行款中劃撥滿足其基本生活需求的資金。
作者：朱寶麗 馬運全 山東建築大學法學院 中國人民銀行濟南分行
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