物業制度改革方向探討——物業在疫情防控的表現和作用
●張雁
物業管理在此次新冠肺炎疫情防控起了重要作用，充分證明了物業管理隊伍是基層治理中不可或缺的力量。通過制度創新，建立合理的體制機制，發揮好這支隊伍的作用，提高基層治理水平，已達成各方共識。制度創新的方向是堅持市場化、還是迴歸行政化則分野鮮明。本文試圖通過抗擊疫情的做法說明：堅持市場化方向，以業主為小區基層治理主體，理順物業管理各方主體的關係，明確各方主體權責利，是更合理的選擇;以物業管理處為基層治理主體，實施小區一體化管理的思路行不通。
一、物業管理在疫情防控中作用突出
(一)物業管理處的作用
城市除了馬路就是物業小區，物業管理量大面廣的特點契合了疫情防控全覆蓋、無死角要求，這決定了物業管理是在疫情防控期間可以依靠的重要力量。各小區的物業管理處在加強清潔消殺同時，協助社區做好物業管理區域封閉式管理、人員排查、信息登記、體溫測量、隔離人員服務等疫情防控工作，為構築聯防聯控嚴密防線做出了重大貢獻。
(二)緊急情況下履行政府規定疫情防控義務
深圳市防疫指揮部2月7日決定施行小區封閉管理，業主、物業管理處、社區基層組織等社會各方面都有執行封閉管理的法定義務。物業管理處在社區黨委的統籌和領導下，落實有關疫情防控措施，向社區黨委反饋疫情防控工作情況，落實小區圍合封閉管理工作，及時跟進最新發布的決定、命令，並及時調整相關工作，將疫情防控落到實處。
(三)依法履行防控疫情義務避免防控過當
緊急情況下，政府(或指揮部)在公共需要與私人權益之間權衡取捨，根據公共衛生管理需要做出限制行政相對人權利的決定。物業服務企業嚴格準確履行市防疫指揮部規定的義務，不得擴大或縮小範圍。執行人民政府發佈的相關決定時，不得隨意阻截他人，不得私拆他人郵件，不得洩露被隔離的人員的信息；對不配合防控工作的人員勸導不利時，只能報告公安採取強制手段。網傳有湖北迴深人員躲在車輛後備箱逃避檢查，深圳有些小區保安要求檢查車主後備箱，應該以業主自願配合或業主大會通過為原則，如果業主抵制，物業小區保安不能強制，避免防控過當。
二、物業管理處不再是小區管理者
(一)物業管理處是住宅市場化產物
在住房制度改革前，房子歸政府所有，房管所扮演住宅小區管理者的角色，小區的事都是房管所的事。住房制度改革後，實行住宅市場化，建築物區分了所有權，出現了私有產權，建築物有專有部分和共有部分，建築物專有部分賣給了個人，建築物有共有部分歸全體業主共有。絕大部分房管所改製為物業公司在小區的管理處，物業管理處變成了業主共同出資聘請的管家，管理物業共有部分。
(二)物業管理處是服務者不是管理者
人們習慣地認為物業管理處就是房管所，住宅小區的事是物業管理處的事，管理處就是小區管理者。政府各部門也習慣將住宅小區的事都交給物業管理處，將監管職責一併移交給物業管理行業主管部門。房管所由財政供養，受政府委託管理小區，擔當小區管理者角色可以理解;物業管理處受業主委託管理物業共有部分，拿業主的錢，履行的是物業合同約定的義務，服務於業主，是市場行為，不再是法定管理者的角色。
三、物業管理行政化存在的問題
深圳市在疫情期間為了便於指揮調度，默認將物業管理行政化，將物業管理處當房管所，直接描述為物業管理部門，賦予物業管理處安全收運處置醫療廢物和廢棄口罩的義務。這樣簡單地將任務分下去了，但是，因為下面兩個原因，反而留下了醫療廢物傳染的隱患：一是物業管理處不專業，不能保證安全收運處置醫療廢物和廢棄口罩，不是政府部門，無法追責，承擔不了傳染事故後果;二是物業管理主管部門也不專業，出了傳染事故問責物業主管部門也於事無補。正確的選擇是讓專業的人幹專業的事，環衛部門履行自身的指導監督職責，屬地街道辦購買環衛公司提供專業服務，權責利都清晰。
(二)物業管理行政化弊端
將物業管理行政化，把物業管理處等同於房管所，將管理處作為政府職能的延伸，承擔小區管理物業小區的義務，把小區所有事情交給物業管理處解決，實行一體化管理，有幾個問題無法解決：一是政府讓業主出錢給管理處，授權管理處管理物業小區，不拿政府的錢去辦政府的事，權責利不對等，從法理上說不通;二是物業管理處只是物業服務企業在小區的機構，履行發現、勸阻、報告義務，沒有執法權，不能採取強制手段，在小區行使管理權時會產生物業管理矛盾，也容易誘發尋租行為;三是物業管理矛盾上交到物業管理主管部門，但是物業管理主管部門也代替不了查違、城管、消防、公安等其它部門職責，沒法最終解決物業小區矛盾;四是回到行政化解決不了房管所時代住戶對服務質量不滿意的問題。
四、沿著市場化方向深化改革是合理選擇
管理處受業主委託，履行物業合同約定的義務，對業主負責，所有的權力來源於業主授權。廣東省1月23日啟動重大突發公共衛生事件一級響應，深圳市住建局立即印發緊急通知，要求各物業服務企業加強物業管理區域環境衛生消殺工作、加強工作人員個人防護工作，配合街道辦及社區工作站開展防控及宣傳工作，外來人員和車輛登記等聯防聯控工作。部分物業小區根據秩序維護的授權或者業委會要求，在指揮部發文之前就實行了封閉式管理，得到業主的普遍支持和配合。深圳市商務局1月31日對特殊時期居民線上購物大增而部分小區物業出於疫情防範需要禁止快遞員進出做法提出異議。深圳市住建局在例行督導通報中提醒各物業企業以人民為中心，在業主同意的情況下可以設置代收點，並在物業管理區域廣而告之，同時為老人、隔離住戶等不方便領取的住戶提供送物品上樓的服務。物業小區是全體業主的公共空間，非常時期，業主大會決定小區封閉管理是合理的，物業管理處實施封閉管理也是合法的。
(二)業主是物業小區的主體且潛力巨大
深圳市啟動一級響應後，通過到小區調研和各方反饋，深圳市住建局瞭解到很多物業管理處嚴重缺乏口罩等防疫物資，及時統計需求情況，向省住建廳和市防疫指揮部報告。截至2月19日，共收到省廳5520個口罩等物資，市指揮部13萬個口罩和若干消毒劑等物資。市住建局收到的當天分下去，以解基層燃眉之急。但這些相對目前全市已復工的14萬物業人員，也只是杯水車薪。政府給了物業管理處義務，但是很難滿足必需品的保障。市住建局發佈了給業主和業委會的公開信(包括海報版)，告訴業主保護物業員工就是保護業主自己，呼籲業主為小區物業捐口罩等防疫物資。公開信反響非常好，業主的力量調動起來，能量很大，很多小區業主自發為物業捐款捐物，解決了大部分的物資保障問題，夯實了群防群治的嚴密防線。非常時期社區防控是關鍵，社區主體是住戶，權責利對等的做法是：政府把疫情防控責任賦予業主，業主委託物業公司，同時為物業公司提供物資和資金保障。深圳宏發物業一小區業委會就提議上調兩個月管理費，作為疫情防控成本的分攤和對物業人員的激勵。
(三)做實物業管理市場甲方主體是問題的關鍵
小區群防群治的主體是業主，小區基層治理的主體也是業主，業主全體就是物業管理市場甲方主體——業主大會。因為業主大會和業委會矛盾太多，各級部門迴避選舉業委會、成立業主大會，全國人大沒有明確業主組織法人地位。本來該由業主大會承擔的小區消防、查違、防止高空拋物、文明養犬、垃圾分類以及非常時期疫情防控等等義務，由於沒有明確業主組織法人地位，只能直接賦予物業服務企業，物業服務企業由業主支付服務費、對政府負責、管理業主，權責利不對等，產生眾多繁雜的物業管理矛盾。如果能夠明確業主組織法人地位，在區分所有權建築投入使用時就成立業主大會，將所有賦予物業服務企業的義務都明確賦予業主大會，業主大會通過物業合同委託物業服務企業承擔，費用由業主通過物業管理費分攤。物業服務企業不再承擔法定義務，不再有準公共管理性質，迴歸市場主體身份，只是履行合同規定的約定義務，只對業主大會負責。其他政府部門和公共事業專營單位管理和服務對象是業主，而不是物業公司，各負其責。物業主管部門負責監督物業管理市場公平有序發展，負責小區所有事項監管卻管不過來的矛盾不復存在。與此同時，物業管理市場失靈、物業管理費沒有彈性的問題也迎刃而解了。
(四)建立政府購買服務的疫情防控長效機制
物業管理在社區疫情防控中發揮了重要作用，是屬地疫情聯防聯控體系重要力量，投入了防疫物資、人員和資金。 為此，深圳市政府制定了專項扶持政策，對物業管理企業在疫情防控期間增加的額外支出給予了財政補貼政策。從長期來看，可以政府購買服務的形式，將物業管理納入社區疫情防控體系，建立疫情防控長效機制。
五、物業管理參與基層治理
(一)通過黨領導下的基層治理化解物業管理矛盾
現在只要是物業小區的矛盾都算成是物業管理矛盾，這其中相當一部分是業主與業委會相關的矛盾，這部分更多的是基層治理問題。業主大會是社會基層自治組織，是社會基層治理的主體，按照中國特色社會主義基層治理體系安排，在社區黨委和小區黨支部領導下實行小區自治。業主是基層治理的核心，把業主的問題解決好了才算解決了基層治理問題。如前文所述，業主團體的潛力巨大，組織好業主，建立正常運作的業主團體組織——業主大會，是基層治理的核心和關鍵，也是群防群治的重點。業主組織力量很大，只有黨組織佔領了這塊陣地，才能防止被別有用心的人或組織利用。小區黨組織領導業主發揮作用的必要性，在疫情防控期間也顯得尤為迫切。深圳市防疫指揮部社區小區組指出要發揮小區黨組織戰鬥堡壘作用，沒有成立小區黨組織的要成立臨時黨組織，領導小區聯防聯控工作。
(二)物業管理處在基層黨委領導下參與基層治理
中國特色社會治理堅持黨委領導、政府負責、民主協商、社會協同、公眾參與、法治保障、科技支撐，首要的是黨委領導。物業小區基層治理是社會治理在城市基層的具體實踐，在社區黨委領導下設立物業小區黨支部，樹立領導核心，領導業委會的選舉、監督業委會運作。領導業主成立業主大會，保障業主大會時刻維護全體業主利益、嚴格履行業主的權利與義務。業主大會按照合同委託物業管理處進行小區管理，監督物業管理處不作為。在非常時期，由業委會委託物業公司做好疫情防控，自然就沒有那麼多的矛盾。
(三)物業管理處在疫情防控中依然是在社區領導下
物業管理處在履行疫情防控義務工作中，發現有拒不配合依法開展疫情防控工作的人員時，勸阻其出入小區，並向社區“三位一體”防控小組報告相關情況。由社區“三位一體”防控小組依據指揮部的規定處理。物業管理處是在社區黨委的領導下，像履行消防、查違、放高空拋物、文明養犬、垃圾分類等事項一樣，依然是履行發勸阻報告的義務，只是這件事是報告給社區防控小組，不是各政府部門。
反思物業管理在疫情防控過程中的問題，更堅定了物業管理市場化方向。在住宅市場化方向不變的前提下，沿著市場化方向創新物業管理制度，做實物業管理市場甲方主體，明確業主組織法人地位，並賦予相應的義務，迴歸物業服務企業純粹市場主體身份，理順物業管理市場雙方權利義務關係，通過物業管理市場自由選擇達到市場均衡，實現效用最大化，是更合理的選擇。與之配套的是按照中國特色社會主義社會治理思路完善城市基層治理體系，成立小區基層黨組織，由小區基層黨組織領導和監督業主大會成立和運作，維護業主的共同利益，滿足人民對美好居住環境的需要。
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