3月7日下午，中国红十字会发布消息称，应伊拉克红新月会请求，中国红十字会总会派遣志愿专家团队一行7人从广州飞赴巴格达，携带核酸检测试剂盒等医疗用品和设备、中成药等人道救援物资，支援伊拉克新冠肺炎疫情防控工作。
而就在上月29号，中国红十字会志愿专家团队也已抵达伊朗，协助伊朗抗击新冠肺炎疫情。随专家团共同抵达的还有部分中国捐赠的医疗物资，其中检测试剂盒在目前伊朗抗疫工作中意义重大。目前，伊朗疫情比较严峻，但伊朗政府已根据专家团的建议采取了相应的防控措施。（新闻来源：央视）
中国的对外医疗援助已开展50余年，目前仍然是一个备受关注的研究话题之一。1963年4月6日，根据国务院总理周恩来的指示，中国政府向阿尔及利亚派遣了第一支医疗队，上海参与了向阿尔及利亚派遣医疗队的组建，由此揭开了上海援外医疗队派遣工作的序幕。近50年来，上海先后向18个亚洲、非洲国家派出医疗队达195批，共1815人次。1965年起，上海单独组建赴索马里医疗队，后又组建赴阿尔及利亚、多哥、柬埔寨、摩洛哥等国医疗队，每2年轮换一次。从1970年2月起，援索马里医疗队改由吉林省组建；从1974年5月起，援阿尔及利亚医疗队改由湖北省组建。上海继续重点承担援摩洛哥、多哥、柬埔寨医疗队的派遣工作。1979年7月，越南入侵柬埔寨，援柬埔寨医疗队撤回；1983年3月，山西省卫生厅替代上海承担起援多哥医疗队的任务。至此之后，上海定点承担向摩洛哥王国派遣援外医疗队的任务，也是派遣医疗队规模最大、历史最长的国家。
随着近年来国内外形势的不断变化，如何更加有效且可持续地执行对外医疗援助任务将使我们面临新的发展问题，有许多政策、机制的矛盾和困难需要从理论和实证上进行科学系统的研究分析和应对。我国的援外医疗工作已进入新时期，政策的改革和创新迫在眉睫。
我国对外医疗援助政策体系与发展概况
01 我国对外医疗援助的历史发展
20世纪50年代初，我国开始为越南和朝鲜等国提供药品和医疗物资援助，此为我国对外医疗援助的最早历史追溯时间。此后还通过国际红十字会，先后为亚洲、非洲和拉丁美洲等国家提供人道主义援助。1963年，周恩来总理在回答英国记者的提问时，第一次明确谈到了中国对外医疗援助的问题。周总理指出，“中国对若干新独立的国家进行援助，不附带任何条件和特权。援外医疗队就是其中的一个项目”。同年，应阿尔及利亚政府的呼吁，我国决定向刚刚独立的阿尔及利亚派遣医疗队，帮助新生的阿尔及利亚政府解决医疗急需，从此拉开了中国政府提供官方对外医疗援助和对非洲医疗合作的序幕。
1969年，中国医疗队的医务人员在阿尔及利亚的撒哈拉沙漠牧区为牧民看病。新华社发
中国对外援助经历了一个从单方面援助到多渠道合作的发展过程。这一过程可以大致分为三个阶段。第一阶段为新中国成立初期到改革开放初期，即1949年至1978年。主要特点为对发展中国家进行单方面援助，形式以派遣援外医疗队为主。第二阶段为改革开放时期到20世纪后期，即1979年至1999年。主要特点为对外援助医疗与援外体制的改革相适宜，逐渐推行国际上流行的“共同负责”原则，即主要由受援国承担援外人员的生活费和国际旅费，并不再向对方普遍提供医疗器械和药品。同时，这一时期虽然受援国数目增加，但援助的规模下降且策略有所调整。第三阶段为21世纪初至今。主要特点为中国政府与相关国家地区建立了多边合作机制，例如2000年建立的中非合作论坛。中国政府在论坛上提出，将继续向非洲国家派遣医疗队，提供药品和医疗物资援助，帮助非洲国家建立和改善医疗设施、培训医疗人员。
02 我国对外医疗援助的现实发展
进入21世纪以来，我国对外医疗援助与时俱进，不断发展。援助内容除派遣医疗队外，近年来还发展了援建医院、短期巡诊、卫生人力资源培训，等等。
中国政府为非洲许多国家无偿援建了上百所医院，赠送了大批医疗设备和药品，缓解了许多非洲国家缺医少药的局面，特别是2006年中非合作论坛北京峰会后，中国为非洲援建了30所现代化医院，为30个疟疾防治中心援建了疟疾诊断实验室，捐赠了大批抗疟药品。我国已完成向27个非洲国家派出疟疾防治专家组的任务，这些医院和疾病防治工作提升了非洲许多国家的医疗技术水平。
短期巡诊和建设专科中心
为适应新形势下受援国对我医疗卫生援助的更高期望和要求，我国开始在援外医疗队工作方面探索新模式。
2010年起，国家卫生计生委组织各省派遣短期专家组赴也门、博茨瓦纳、阿尔及利亚等受援国进行义诊，为当地群众开展“光明行”白内障复明手术，产生了强烈反响，受到当地政府和民众的高度评价。迄今，医疗队成功实施白内障手术1000例，为患者带去了光明。
“光明行”活动为五百多名博茨瓦纳白内障患者带来光明（图源见水印）
除此之外，国家卫生计生委组织江苏省等经济较发达的援外医疗队承派省，在桑给巴尔等非洲国家开展特色专科医疗服务，如在援桑医疗队工作医院设立中国医疗队微创外科中心和眼科中心，为非洲带去了先进的医疗技术。
卫生人力资源培训
我国政府多年来通过正规教育为发展中国家培养了数以千计的医生，他们中许多人成为优秀的医疗专家和卫生事业的管理人才。自2003年迄今，我国每年举办数十期卫生领域的援外人力资源培训班，邀请数百名发展中国家的医疗卫生人员来华培训。近年来，国家卫生计生委已承办百余期培训班，培训内容包括传染病防治(疟疾、艾滋病、结核病、血吸虫病、丝虫病等)、卫生服务管理(卫生体制、医院管理、农村卫生)、传统医学(针灸推拿、保健技术)、临床手术和护理技术等。这些培训不仅传授了医学知识和技术，而且增进了中国与广大发展中国家医务界的相互了解、友谊和信任。
03 我国对外医疗援助的管理机制
国家层面的管理机制
从国家管理层面来说，商务部总体负责我国对外援助工作，其内设机构援外司具体管理该项业务。根据商务部援外司官方网站的政府信息公开，商务部援外司的职责为“拟订并组织实施对外援助的政策和方案，推进对外援助方式改革；组织对外援助谈判并签署协议，处理政府间援助事务；编制对外援助计划并组织实施；监督检查对外援助项目的实施”。商务部援外司下设14处1室，分别是：办公室、综合处、计划信息处、法规处、质量监管处(总工程师办公室)、国际交流与合作处、人力资源开发处、亚洲一处、亚洲二处、非洲一处、非洲二处、非洲三处、西亚北非欧洲处、拉美处、南太处。15个处室中，直接涉及非洲的处室就有4个，占26.7%，可见，非洲对于我国整体对外援助工作来说占有重要地位。
2014年8月10日，中国援西非埃博拉疫情国家的抗病毒药品物资启运（图源：商务部援外司官网）
但是，对于援外医疗工作来说有其特殊性。根据分工，商务部作为国家国际援助的归口管理和总体协调机构，负责援建成套项目如医院、医疗卫生中心、疟疾防治中心和实验室以及捐赠医疗设备、药品和组织卫生培训。国家卫生计生委(原卫生部)作为卫生领域的业务主管部门，负责组织派遣援外医疗队和短期专家组，组织开展卫生官员和技术人员培训。除此之外，教育部负责招收和管理中国政府奖学金来华医科留学生和进修生，同时组织和参与部分卫生培训项目；外交部的驻外使(领)馆负责援外医疗队在境外期间的管理以及提供紧急人道主义援助；财政部负责拨付卫生援外的无偿援助资金。
地方层面的管理机制
对外医疗援助从本质上说是由国家“摊派”给地方各相关省区市的政治任务，实行“责任分包制”，即每个省至少对应1个受援国家。迄今为止，中国共计有25个省区市向47个非洲国家派遣医疗队，2013年有23个省区市向42个非洲国家派遣医疗队。
以上海市为例，从地方管理层面来说，上海市卫生计生委(原上海市卫生局)负责援摩医疗工作的政策制定、组织协调，配合我驻摩使馆、经商处、国家卫生计生委，做好援摩医疗队的管理。根据与相关大学及区级卫生计生委的协商，援摩洛哥各医疗分队由上海市各相关医院定点选派医务人员。
2017年，上海医疗队援助摩洛哥（图源：上观新闻）
在外期间的管理机制
在外期间，援外医疗队实行队长负责制，负责管理援外医疗队的日常工作。同时，援外医疗队接受我国驻外使馆、经商处和国家卫生计生委的领导。援外期间如发生突发状况，如队员人身损害等，队长及相关负责人应及时了解情况并制定应对措施，队员民事、刑事或行政纠纷，队长及相关负责人应及时上报使馆、经商处及国家卫生计生委主管部门协调处理。
以上海市为例，从在外期间管理层面来说，援摩洛哥医疗队实行队长负责制，负责管理援摩洛哥医疗队的日常工作。援摩洛哥医疗队实施两级管理。总队长负责政策的执行、对外联络和内部管理等各项工作；各分队长负责队内具体事务的管理，重大事项需经队委会(支委会)集体讨论决定。这种总队长一队长两级管理的模式适应的是上海援摩洛哥医疗队规模大、医疗点多的特点。无论是坐镇总队部还是驻守每个医疗点，队长即是带领全队的“火车头”，又是队员的良师益友；不但是困难到来时的急先锋，也是队员心情抑郁时的“解压阀”。队长很大程度上决定着援外医疗队的和谐稳定。在外期间，援摩洛哥医疗队接受我国驻摩洛哥使馆、经商处和国家卫生计生委的领导。援摩洛哥期间如发生突发状况，如队员人身损害等，队长及相关负责人应及时了解情况并制定应对措施，队员民事、刑事或行政纠纷，队长及相关负责人应及时上报使馆、经商处及国家卫生计生委主管部门协调处理。
2017年，上海医疗队援助摩洛哥（图源：上观新闻）
50年来，一代又一代的援外医疗工作者在异国他乡克服重重困难，贡献了自己的青春，为我国外交事业贡献了自己的一分力量。但是我们也要看到，我国对外医疗援助政策执行了这么多年，在肯定政策正面影响和效果的同时，必须正视其不足。援外医疗政策存在的问题是选派难、管理难、医疗队定位低和后勤保障不足。通过对比国内其他省市及国际社会对外医疗援助的经验借鉴，结合数据结果，提出完善对外医疗援助管理机制，包括强化协调机制、加强领导重视和完善立法工作；提高援外队员综合待遇，包括提高薪酬待遇和国外生活工作条件、完善职称晋升和继续教育待遇、强化家庭和个人安全；创新对外医疗援助模式，包括调整医疗队布局、调整援助方式、加强与非国家行为体的合作；扩大对外医疗援助宣传这四大建议。
对外医疗援助工作是一个浩大的系统性工程，涉及的层面从国内到国外，从中央到地方。做好对外医疗援助工作，首先要理清国家各部委之间的权责关系，与时俱进地制定好相关政策类文件，保障广大派员单位和援外医疗队员的各项利益；其次要理清我国与各相关受援国之间的关系，积极争取驻外使领馆的参与和支持。只有这样，通过相互配合相互协调，才能保证对外医疗援助任务的圆满完成。
（本文摘自《医学与国际关系》，上海人民出版社2018年12月版，略作编辑，部分图片来源于网络，侵删）
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