新一輪的農村集體經濟與產權制度改革的宗旨是鞏固和完善農村基本經營制度，賦予農民更多財產權利，發展壯大農村集體經濟。農村集體經濟資源資產的確權頒證、量化到人和股份合作化是這項改革的基本要求。在此基礎上，有條件的農村社區推行“股社分離”改革，即集體股份合作社與社區分離的改革，是農村集體經濟與產權制度改革的又一深化，這項改革的本質是對現行農村社區集體經濟實行“政社分離”，進而真正實現我國農村集體的經濟與社區分離，農民經濟人與社會人的分離，這項改革對於我國農村基層治理體系的完善，農村集體經濟的健康發展和農民市場主體地位的進一步清晰，具有重要意義。本文以這項改革試點單位之一的浙江杭州江乾區為例，對其“股社分離”改革的實踐進行剖析，並給出相關建議。
一、“股社分離”改革的主要任務及實踐探索
“股社分離”改革中的“股”代表股份經濟合作社，“社”意指居(村)委會，“分離”主要包含五大內涵，即機構分設、資產分置、權責分離、人員分開、財務分立。浙江省杭州市江乾區最早於1998年探索實施股份合作制改革，於2010年全面完成第一輪股改，共量化集體資產27.33億元，設立股東12.56萬人。全區共有村級集體經濟組織57個，2018年村級集體資產總額276.19億元，可分配收入16.74億元，有27個股份經濟合作社實現收益分配，分配總額5.32億元，受益股東6.49萬人，人均8 197元。為破解長期以來村級集體經濟組織與社區(村)兩委合二為一的管理弊端，推動集體經濟組織健康發展，推動實現現代化基層治理，該區貫徹落實中央農村集體產權制度改革試點要求，於2017年推進新一輪集體產權制度改革，實施“股社分離”，探索集體經濟組織經濟事務與居(村)委會公共事務相分離。
(一)“股社分離”改革的主要任務
杭州市江乾區的“股社分離”改革提出了七項具體任務，前五項任務分別對應“股社分離”改革內涵中的“五分離”。
1．機構分設。
分別設立居(村)委會和股份經濟合作社，後者要求工商變更登記率達到100%，以確立村股份經濟合作社的市場主體地位。
2．資產分置。
根據《中共中央國務院關於穩步推進農村集體產權制度改革的意見》的分類，將農村集體資產劃分為資源性資產、經營性資產和非經營性資產三類。[2]對於後兩者，直接依法界定為股份經濟合作社所有;對於資源性資產，則按照實際情況區分，分別確權登記在居(村)委會和股份經濟合作社名下。
3．權責分離。
理順居(村)委會與股份經濟合作社各自的職責與權力，使得兩者在運作程序上分離且互不干涉，形成各司其職的治理機制。社區基本公共管理方面的事務基本由居(村)委會承擔;與集體經濟發展有關的事務歸屬於股份經濟合作社，如開展資源開發利用、資產經營與管理、生產發展與服務、財務管理與分配等活動。
4．人員分開。
即改變過去村集體三塊牌子一套班子的人員情況。根據“股社分離”的程度，相應確定人員分開的操作:對於徹底分離的地區，分別確定任職人員，實行不同的崗位、薪酬等相關制度;對於向徹底分離過渡階段的地區，設置專人管理經濟事務或社區事務;對於徹底的“股社分離”仍有難度的地區，仍實行人員交叉任職。
5．財務分立。
居(村)委會與股份經濟合作社設置各自的賬本、賬戶，進行獨立核算。社區基本公共服務事項的費用劃歸居(村)委會;集體經濟發展和管理的費用則由股份經濟合作社負責，財務支出劃分與權責相統一。對於居(村)委會無力承擔的部分，在股東代表大會同意的前提下，由股份經濟合作社支持社區(村)公共事項的管理與建設。
6．股權管理。
原則上對股權實行靜態管理，不隨人口增減變動而調整股權，即“生不增，死不減”，權證發放到人(戶)。“固權”的同時也兼顧“活權”，同步推進股權社內流轉，完善股權繼承流轉辦法。
7．強化黨建。
“股社分離”後，股份經濟合作社黨組織關係直接隸屬於街道黨工委管理，股份經濟合作社黨組織書記對股份經濟合作社的政治、方向引領負責。社區黨組織與股份經濟合作社黨組織都能體現黨的領導，共同商討要事，共同管理黨員。
(二)“股社分離”改革的實踐與階段
杭州市江乾區進行“股社分離”改革的試點週期為兩年，2017年初至2018年底。目前，全區57個股份經濟合作社均已完成申領《浙江省村股份經濟合作社證明書》(以下簡稱為《證明書》)、清產核資和產權界定工作、實現股權信息化管理、實施分賬獨立核算制度、完成集體存量資金競爭性存放、推行權力清單制度以及股份經濟合作社換屆選舉等七項工作。截至2018年10月底，已有19個股份經濟合作社與社區(村)完全實現“五分離”，49家股份經濟合作社完成工商變更登記。
1．先行先試階段(2017年10月至2018年3月)
2017年11月，該區四季青、筧橋、彭埠、九堡、丁蘭每個街道選擇2個股份經濟合作社為先行先試單位，啟動證明書申領、工商變更登記、集體資產清理、集體產權界定、集體資產核銷、股權信息化管理等工作。
(1)證明書申領與工商變更登記。進行工商登記並領取《營業執照》是股份經濟合作社確立其市場主體地位的第一步。申領《證明書》則是進行工商變更登記的前置環節，其作用在於規範村股份經濟合作社的名稱。按照《關於村股份經濟合作社工商登記的指導意見》(浙工商企[2016]11號)規定，無論是已經辦理工商登記還是未辦理的村集體經濟組織都應當申領，憑《證明書》向區市場監督管理部門辦理名稱變更登記或者設立登記。為了有效推進這項工作，該區“股社分離”改革試點工作領導小組辦公室印發《關於申領股份經濟合作社證明書的通知》和《關於規範村級集體經濟組織名稱的通知》，用於指導《證明書》申領工作。
改革之前，該區57家村股份經濟合作社都已進行工商設立登記，因此本次都屬於變更登記。大部分村股份經濟合作社原先登記的仍是經聯社，而不是股份經濟合作社，現統一變更為“杭州市江乾區某某股份經濟合作社”。進行工商變更登記之後的股份經濟合作社，開始按照企業性質繳納相關稅費。
(2)清產核資與產權界定。清產核資是產權界定的前置工作，產權界定則是準確分置資產、保護集體資產產權的重要保證。實際操作過程中，黨組織、居(村)委會、董事會、監事會(居務監督委員會)、財務、股東代表等人員組成清產核資和產權界定工作小組，整理了各類資金、資產、資源賬簿，清查、盤點各類資產，範圍包括屬於集體所有的經營性資產、非經營性資產和資源性資產。賬實相符的資產按照其原值分別登記在股份經濟合作社和居(村)委會名下;對賬實不相符或者有實無賬的資產進行價值評估，金額在20萬元及以下的由工作小組協商確定，大於20萬則委託中介機構進行評估定價。
在集體資產的產權界定環節，對集體資源性資產和經營性資產，依法界定為股份經濟合作社所有;對集體公益性資產，按照實際情況進行區分，分別確權登記在居(村)委會和股份經濟合作社名下;對集體經濟組織出資、參股的資產，按出資和比例分享所有者權益。在遵循以上產權界定工作的一般性原則的前提下，由黨組織、居(村)委會、股份經濟合作社內部共同協商，進行具體界定。
(3)賬套分設與獨立核算。在賬本設置上，股份經濟合作社和社區(村)分別設立兩本賬套，根據清產核資結果，按照“所有集體資金、資產、資源歸股份經濟合作社所有，僅部分公益性資產歸社區(村)使用”的原則，股份經濟合作社接管原有數據，按照《浙江省村集體經濟組織會計制度》規定的科目進行核算;社區(村)重新建立賬套，核算科目根據《行政事業單位會計制度》制定。在具體的科目設置環節，召開賬戶分設內部分析會，邀請各單位的會計工作人員建言獻策，根據實際工作經驗為本次科目的調整提供建議，使得兩本賬套的科目更貼合實際，為財務分設工作理順思路。
2．整體推進階段(2018年3月至2018年9月)
(1)證明書申領與工商變更登記。除先行先試的10家之外的47家股份經濟合作社均已申領《證明書》，其中有17家同先行先試階段的3家試點單位一樣，之前工商登記時名稱中缺少“江乾區”三個字，獲准不用進行二次變更登記;還有4家因為法人調整等原因需要變更登記《營業執照》;其餘26家股份經濟合作社的登記類型均為經合社，均重新登記為股份經濟合作社。
(2)清產核資與產權界定。在整體推進階段，該區“股社分離”改革試點工作領導小組辦公室下發《關於做好股份經濟合作社與社區(村)賬本分設獨立核算的通知》，為兩本賬套明確制定股份經濟合作社科目表和社區(村)科目表。首先是清理資產工作，先在賬內編制資產清冊，然後賬外再進行實物盤點資產並登記，同時及時地調整完善“三資”監管系統數據。其次是核銷不良資產，對“有賬無實”的集體資產按規定程序進行了核銷。最後是進行權屬界定，把所有經核實後的集體資產界定在股份經濟合作社名下，此後形成的資產按來源或產生渠道分別登記在股份經濟合作社、居(村)委會名下。
(3)賬套分設與獨立核算。在財務分設方面，調整完善經合社會計科目時結合了轄區村級集體經濟發展實際，刪除村社公共實物類科目，新增“撥入社區(村)經費”科目，支持社區(村)經費採用年度預算方式，通過經合社“撥付社區(村)經費”科目記賬，經合社財務收支盈虧實情、經合社支持公共服務支出部分都變得明朗化。在獨立核算方面，新設股份經濟合作社賬套，社區(村)委會不再沿用原先賬套。目前，居(村)委會與股份經濟合作社財務已全部實現獨立核算，股份經濟合作社按照浙江省村集體經濟組織會計制度核算，主要核算內容為集體經濟業務和股東分紅等;居(村)委會按照行政事業單位會計制度要求核算，主要核算內容為社會公益事業支出等。
二、江乾區“股社分離”改革的成效和需要解決的問題
1．“股社分離”改革的成效
目前，全區已有19個股份經濟合作社實現了與居(村)委會機構分設、資產分置、權責分離、人員分開、財務分離的“五分離”;26個已撤村建居並有城市化預期的，正逐步向徹底分離過度;其餘12個暫時還不具備“五分離”條件，已實現資產、財務的兩分離。
全部進行工商變更登記後的股份經濟合作社，不僅具有依法代表全體股東對農村集體資產行使佔有、使用、收益和處分的權利，還發揮著資源開發與利用、資產經營與管理、生產發展與服務、財務管理與分配等職能。同時，“三會”職責，即股東代表大會、董事會、監事會的職責更加明確，治理結構進一步優化，使股份經濟合作社成為市場經濟的重要主體。
“股社分離”後農村社區經濟和社會事務的職責更加清晰。較早實現機構、資產、權責、人員、財務“五分離”的股份經濟合作社，按照原有方式、標準提供社區事業發展資金;新分離的股份經濟合作社則按照每個股東戶不少於1 000元的標準提供社區事業發展資金。提供的資金主要用於社區文化教育、計劃生育、醫療衛生、文化娛樂、殯葬、治安聯防、綠化環衛、徵兵民兵訓練、公益設施建設維護等公益福利專項支出。其餘兩類未徹底分離的，社區(村)優先使用財政轉移支付資金，按照上一年度社區(村)支出額度計算今年的總額，不足部分由股份經濟合作社提供資金支持，撥入社區(村)賬戶，主要用於社區(村)日常行政管理支出、公益福利專項支出等。
2．“股社分離”改革需要進一步解決的問題
(1)股份經濟合作社稅收負擔過重問題。根據現行企業法人統一的稅法制度，股份經濟合作社需要繳納的增值稅、房產稅、土地使用稅、城市建設維護稅、教育稅附加、地方教育稅附加、印花稅等稅種的稅率加起來達18%。此外，還有所得稅、10%留用地項目權證登記辦理進項稅。應該指出的是，儘管村級集體經濟組織進行了股份合作制改革，但其仍然承擔著大量的公共服務支出，也就是說，股份經濟合作社比一般企業承擔著更多的社會責任，更多的支出，應該在稅收政策方面有別於一般的企業。
(2)相關人員未完全分開的問題。機構、資產、權責、人員、財務的“五分離”中，人員分離最難操作，這是很多股份經濟合作社沒有達到完全分離狀態的原因。實踐中，那些未徹底分離的股份經濟合作社，辦公場所、財務核算都各歸各走，至少做到了資產、財務兩項的分離，但人員方面還是存在兼任、協作的情況。其原因在於資產、財務這兩項未牽扯到人員，但一旦涉及與人員分離相對應的工作分離，就存在不少困難，它不僅涉及工作任務的分解，而且涉及薪酬待遇差別問題。在“股社分離”體系下，相關工作人員將分別進入股份經濟合作社和社區(村)的薪酬體系當中，此時，進入社區(村)的工作人員薪酬要按社工標準由財政撥付，其薪酬不僅會少於進入股份經濟合作社的人員，而且還可能比分離之前的薪酬要少，以致人員分離成為難題。
(3)股份經濟合作社的股權繼承問題。現實中，股份經濟合作社的股權轉讓須一次性全額轉讓給同一受讓人，而股權的繼承未對繼承人數作出規定。不同於單純的股份制的一股一票，股份合作製為了體現勞動聯合的特點，在進行民主決策時是實行一人一票制。這種制度在第一代股東中實行沒有什麼不妥，但當股權繼承到第二代股東時，問題就開始暴露，原先的一票也許會分裂成兩票，甚至多票，繼承者多的一代股東的家族就能佔到更多的投票權。這對於要堅持公平性和公正性的股份合作制，就會帶來挑戰。
3．深化“股社分離”改革的對策建議
(1)制定針對農村股份經濟合作社的稅賦政策。當前，除了集體經濟組織成員身份認定、股權設置與管理模式等制度安排及確認程序等缺乏專門的法律條例，農村股份經濟合作社的職能、權利、義務及市場地位，尤其是稅費政策也缺乏明晰的法律與政策依據，導致許多股份經濟合作社承擔著過重的稅賦，不利於農村集體經濟的健康發展。因此，需要對農村股份經濟合作社的主體性質、股權處置、退出機制、稅費政策等重要問題進行統一指導，強化頂層設計。除稅費外，還需加大對“股社分離”地區公共財政的扶持力度，推進大量撤村建居社區公共服務實現同城同待遇，為股份經濟合作社的企業化運作奠定基礎。[3,4,5]
(2)穩妥解決“股社分離”中的人員分離問題。在過渡階段，首先要健全股份經濟合作社和社區居(村)委會機構的組織制度;其次要發掘人才，鼓勵更多股東代表、專業經理人進入管理決策層。在交叉任職暫時難以避免的情況下，此舉可弱化對傳統村級兩委幹部的路徑依賴和決策偏差或“尋租”行為，有利於理順社區居(村)委會和股份經濟合作社之間的關係，促使村(居)委會的社區管理職能與股份經濟合作社的經濟管理職能相分離。
(3)建立與層級和經營管理績效掛鉤的薪酬制度。允許股權適當集中以激勵經營管理層對股份經濟合作社作出更大貢獻;探索所有權與經營權相分離的制度，實行一人一票與一股一票相結合的決策機制。建立職業經理人、獨立董事等專業人才引進制度，以克服社內成員管理能力不足、監督力度較弱的短板，提高集體經濟組織的整體經營管理水平。此外，無論是社內產生的管理人員還是外聘的人才，都要建立科學的績效考評制度，將股權與年薪相結合，將公共服務與經營管理相結合，將管理者、經營者的薪酬與其所在單位的工作業績掛鉤，使不同類型的管理者的積極性都以充分調動。
浙江大學中國農村發展研究院 北京京東尚科信息技術有限公司
來源：貴州大學學報(社會科學版)2019年06期
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