圖片來源：Tommy Trenchard / Greenpeace
在2018年被中國農業農村部第一次嘗試的遠洋漁業“黑名單”制度，有望在今年升格成為中國遠洋漁業管理的重要法律武器，回應國際社會關於非法捕撈的關切。
兩年前，農業農村部首次將多名涉嫌違法違規捕撈的漁業企業負責人和船長列入“黑名單”，這些企業輕則被扣減漁業補貼，重則喪失遠洋漁業資格。船長則面臨行業禁入處罰。這其中就包括攜大量非法捕撈的鯊魚闖入加拉帕戈斯海域並在厄瓜多爾引發軒然大波的“福遠漁冷999”漁船船長。
修訂中的《漁業法》—中國漁業管理的最高層級法律—正式將“黑名單”制度寫入條文，並於2019年9月完成了公眾意見徵集。專家估計，這部經過大修的“加強版”《漁業法》有望在2020年生效。
▎ 漁業法大修
《漁業法》適用於中國管轄水域的漁業生產及遠洋漁業等相關活動，由農業農村部下屬的漁業漁政局負責執行。該法在1986年首次頒佈，並在2000年到2013年間歷經四次修改。
但現有法律已不能滿足漁業管理的實際需求。此次由官方提供的“修法說明”也明確，修法是因為現有法律“沒有跟上快速變化的漁業發展形勢”。例如，無證捕撈、電魚毒魚等惡性捕撈方式屢禁不止，亟需得到更嚴監管。
因此，除了明確更多違法行為的法律責任並提高違法成本外，針對過去執法條款過於籠統不清晰的情況，修訂稿也新設“監督管理“一章，明確了執法權限、證據採集標準等。“過去漁業法對執法的內容寫得太少，執法時遇到很多困難，這次把漁政執法更多條款放進去，有利於以後（漁政方面）執行和遵守法律。“參與修法的中國政法大學民商經濟法學院教授王燦發說。
同時，打擊遠洋漁業中存在的IUU（非法、不報告、無管制）捕撈的“黑名單”、漁船進出港報告、大中型漁船定點上岸制度、外國IUU漁船禁止進入中國港口等內容，均作為新增條款寫入修訂稿中。如果修訂稿正式成為法律實施，嚴重違反規定的中國漁船，依法可以“沒收漁業船舶，暫停或取消企業的遠洋漁業企業資格，將有關責任人列入遠洋漁業從業人員黑名單”。
▎ “黑名單”入法
相比挪威、日本等漁業大國，中國遠洋漁業起步較晚，但發展迅速。1985年，中國第一批13艘遠洋漁船開赴非洲。到2018年底，中國已經擁有近2600艘漁船，年捕撈量超過200萬噸。各漁業大國的捕撈能力擴張，使得國際遠洋捕撈漁船數量增長遠超過漁獲增長。
在整體漁業資源衰退的大背景下迅速擴張的中國遠洋捕撈船隊，難免“引人側目”。圍繞中國遠洋漁業的種種爭議刺激了中國對遠洋漁業的監管升級。
2019年7月，《漁業法》下位的《遠洋漁業管理規定》率先進行修訂徵求意見，在修訂稿中明確禁止遠洋漁企、漁船和船舶從事IUU捕撈活動；8月底，因為“相關區域性漁業組織和入漁國對漁船管理提出了越來越嚴格的要求”，中國又發佈《遠洋漁船船位監測管理辦法》修訂案，並將於2020年開始施行。該辦法新增規定，在入漁國或中國加入的區域漁業組織有更嚴格船位監測管理規定時，中國船舶應遵守並實施更嚴規定。擅自拆除和關閉船位監測系統的漁船將被直接扣除當年的漁業補貼。
隨後，包含“黑名單”制度的《漁業法》修訂徵求意見稿出爐。上海海洋大學唐建業教授認為，修訂稿提升了該制度的法律效力，也是對之前農業農村部實踐的肯定，確認這是一種打擊非法捕撈行之有效的制度。中國海洋大學教授梅宏認為，將“黑名單”入法，一方面體現出中國對漁業資源的重視，一方面，則可以更好的與國際相關條約進行接軌。
中國已加入等中西部太平洋漁業委員會（WCPFC）、南太平洋區域漁業管理組織（SPRFMO）和南極海洋生物資源養護委員會(CCAMLR)等7個區域漁業公約和漁業組織。各漁業組織已普遍要求其成員國對IUU漁船採取港口措施予以打擊。《漁業法》修訂稿中因此明確，“違反我國批准或加入的相關國際條約的情形”，屬於可能被列入“黑名單”的責任之一。
除了將從事IUU捕撈的中國船隻列入“黑名單”，修訂稿對於從事IUU的外國船隻也有禁止性條款，禁止其進入中國港口。已經進入港口的，最嚴重的可能沒收船舶。這一處罰此前就有先例，此次通過《漁業法》修訂成為正式法律。2016年，中國曾扣押一艘載有南極犬牙魚但不能提供合法捕撈證明的外國船隻，經CCAMLR認定為IUU漁船，並按照請求處置漁獲。2018年，中國將這筆漁獲拍賣款捐贈給CCAMLR。
除了按照區域漁業組織通報的IUU名單來排查非法捕撈船舶之外，此次《漁業法》修訂稿中部分條款已包含對外國漁船進行港口國監督的內容。
以港口為依託，拒絕IUU捕撈船舶入港、扣押非法漁獲甚至沒收船舶，是聯合國糧農組織（FAO）管理下的《港口國措施協定》的要求。這份2016年6月生效的協定，要求港口國對靠岸的所有外國船隻核實註冊地、確保沒有非法捕撈的漁獲並與其他港口國實時共享信息。目前全球有三分之一國家加入，但還不包括中國。
在一封回覆全國人大建議的函件中，農業農村部表示正“會同有關部門積極加入並推動落實《港口國措施協定》”。
但中國要能夠真正執行《港口國措施協定》，現有的漁業監管體系還遠遠不夠。中國學者王甜甜、唐議曾撰文指出，採取港口國措施需要以港口為依託對漁船進行監督檢查，但是中國“漁港和非漁港的監督管理權分屬不同的部門。對於停靠在中國漁港和非漁港的外國漁船，誰是關於IUU捕撈監督檢查的主體部門，目前還未明確。
目前的現狀是中國漁港通常不具有對外口岸功能，外國船舶一般只能進入非漁港口。在非漁港對外國船舶的檢查，則主要是交通部下屬的海事部門以及海關部門的職責。
“判定漁獲物是否源自IUU捕撈或者一艘船舶是否從事了IUU捕撈或相關行為是一項非常專業的工作，難以由海事、海關部門承擔，應該由漁政執法部門開展。”上海海洋大學教授唐議說，《漁業法》修訂稿的數個條款已經為實施港口國措施做好了立法準備，確立了在非漁港口對外國船舶進行檢查的程序。他認為最重要的是如何在海事、海關部門與漁政執法部門之間建立有效的信息溝通機制，讓漁政執法部門實時掌握可能涉及IUU捕撈的外國船舶進出我國港口的信息，以便在需要時參與登船檢查、鑑定等工作。
中國如果加入《港口國措施協定》，第一個工作就是要指定外國涉漁船舶停靠的港口。之後，還有相關執法人員配置、港口基礎設施建設，以及多部門合作的能力建設等。王甜甜和唐議的文章認為，目前這些工作對中國來說是不小的挑戰，將產生“很大的成本”。
▎ 聚焦2020
2019年12月底，全國人大執法檢查組向全國人大常委會彙報了《漁業法》執行情況，提出了包括進一步提升捕撈規範管理水平，進一步壓實漁業監督執法責任等9大項意見，並建議將《漁業法》修訂列入全國人大常委會2020年立法工作計劃，加快修法進程。這份2014年啟動修訂的新法，有望在2020年問世。
目前，修訂稿在完成農業農村部的公開徵求意見後，還需得到國務院的審批並交由全國人大法工委啟動正式立法程序。
綠色和平海洋項目主任周薇說，漁業法修訂要徵求多部門意見、協調多方利益，因此一些問題上的法律力度是會‘打折’還是加強，還需要看最終稿。
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