刘玮：美国经济制裁:历程、手段与效果
作者：刘玮，中国社会科学院世界经济与政治研究所助理研究员
来源：《世界经济黄皮书2020》，社科文献出版社2020年1月出版；时政国关分析
摘 要:经济制裁是一项备受争议的对外政策工具。美国是使用经济制裁最频繁的国家。在对经济制裁进行概念辨析的基础上,本文对美国经济制裁的历史演变、手段和效果进行分析。研究发现,冷战以来的经济全球化重新塑造了美国经济制裁的手段和实施方式,美国经济制裁的效果依赖于外交手段的配合、国内政治的支持以及目标国的反应。随着国际秩序进入重组新阶段,大国权力竞争日益成为美国发起经济制裁的重要动力。作为霸权国,美国滥用经济制裁不仅达不到迫使对手让步的预期效果,还会破坏国际秩 序的稳定和开放,侵蚀其长期形成的战略优势及在世界经济体系中的中心地位。潜在的制裁对象国应积极制定制裁和反制裁战略, 在采取"隔绝""对冲"等防卫性措施的同时,积极完善国内制裁 法律和制度体系,促进相关国际规则制定和调整。
关键词:美国经济制裁 贸易制裁 金融制裁 制裁有效性
经济制裁是一项重要又充满争议的对外政策工具。自古希腊时期,经济制裁就开始在外交领域使用,但直到第一次世界大战后才替代武力威胁作为一项独立的政策手段。当时美国总统威尔逊乐观地提出"制裁能作为战争的替代方法",赋予经济制裁自由主义色彩。第二次世界大战后,经济制裁作为 对外政策的工具开始被广泛使用,引发了经济制裁道义性和有效性的诸多争论。美国是实施经济制裁最多的国家,研究美国经济制裁的概念、发展演变、手段和效果,有利于我们理解国际体系相互依存的性质,了解霸权国如何利用经济强制手段实现对外政策目标,对其他大国如何发展自身的制裁和反制裁工具也具有启示意义。
一、经济制裁的概念
现有文献对经济制裁的概念仍充满争议,大致可分为广义和狭义两类。
霍夫鲍尔等认为经济制裁主要表现为制裁发起国有意识地通过（威胁）削弱、 断绝惯常的贸易或金融关系,改变目标国的政治行为。"这种定义认为经济制裁以实现政治和外交政策目标为导向,将贸易、金融、税收等领域的经济目标排除在外。罗伯特·佩普则将经济制裁限定在更窄的范围,并对经济制裁、贸易战和经济战进行了明确区分。
与将经济制裁限定为追求"高级政治"或改变目标国政治行为不同,广义的经济制裁包括更广泛的目标和手段。大卫·鲍德温认为,经济制裁不仅包括为实现政治目的而实施的经济胁迫,也包括为实现经济目标的强制以及改变目标国家行为以外的目标,例如参与经济战争、集结国内政治支持以及 向第三方观众展示决心等。相应地,其对经济制裁效果评估的指标也更加广泛,可将这些目标的实现归功于经济制裁的成功。丹尼尔·德雷兹内也坚持广义的界定,认为通过经济胁迫实现贸易和监管目标,例如,减少其他国家的贸易壁垒、保护知识产权以及强化劳工和环保标准等都应被视为经济制裁行为。
鉴于宏观经济政策、监管及规制协调同样涉及国家间分配问题,并且要求国家改变国内规制、实施结构调整或制度改革等强制措施都已越过国家主权,对经济制裁进行政治和经济目标的区分已无必要。对一国经济社会政策的胁迫,同要求其改变人权体制一样,也是一种政治行为。因此,本文采用广义的经济制裁概念,将经济制裁定义为国家有意识地通过（威胁）削减、中断惯常经济交往,迫使对象国进行政策或行为改变的对外政策手段。
二、第二次世界大战以来美国经济制裁的演变
美国是实施经济制裁频率最高的国家。1808~1809年,美国就对英国和法国实施经济制裁,胁迫它们在中立国权利问题上做出让步。二战结束以后,作为世界霸权国,美国频繁地运用经济制裁工具胁迫其他国家按其意志行事。
本文将分二战后期、冷战时期和冷战结束以后三个时期对美国经济制裁的历史演变进行简要梳理。
(一）太平洋战争爆发前:放弃中立国 海上贸易权与经济制裁的兴起
美国大规模实施经济制裁的起点可以追溯至二战后期美国放弃贸易中立权,转向利用经济强制工具实现对外政策目标。在第二次世界大战前期,美国一直都保持中立政策和对战时中立国海上贸易权的尊重。随着在全面战争中保持中立政策空间日渐收缩,富兰克林·罗斯福（Franklin D.Roosevelt)政府开始提出转变传统的中立政策。这一政策转变意味着美国放弃了战时嵌人在社会中的贸易中立和孤立主义外交传统,对二战后期以及随后冷战时期的贸易制裁、战略禁运都产生了深远影响。1941年7月,为了迫使日本从东南亚撤军,美国发起了对日本石油出口限制和资产冻结等经济制裁。但由于同英国、荷兰等国的国际协调困境及国内公众支持问题,这次制裁并未取得预想的效果。尽管经历了失败,但这次尝试使美国改变了贸易中立政策。从此,经济制裁成为美国对外政策的重要工具。
(二）冷战时期的经济制裁:美苏对峙与战略性禁运
随着冷战的爆发和美国遏制战略的实施,以战略性禁运为核心的经济制 裁成为美国重要的对外政策工具。1948年3月,美国商务部宣布限制对苏联及其欧洲盟国的出口,正式发起了对苏联的经济制裁。1949年,美国国会通过《出口管制法》,决定对苏联及其他社会主义国家经济发展所需的商品、技术、原料和设备实行全面禁运。并且,美国还领导成立了"共产党国家输出管制统筹委员会"（COCOM,又称巴黎统筹委员会）,协调确定和实施对社会主义国家的战略性禁运。随着朝鲜战争的爆发,贸易限制从起初以阻断武器和战略材料供应为目的的临时措施演变为永久措施。20世纪60年代后期,美国对苏联经济制裁有所缓和,主要集中于对高新技术转让的限制。1969年《出口管理法》取代1949年《出口管制法》,出口管制的范围有所收窄。
除了苏联外,中国、朝鲜和越南也是美国重要的战略性禁运对象。在朝鲜战争期间,美国根据《与敌人交易法》对中国和朝鲜实施了封锁。朝鲜战争结束,在美国盟友的抵制下,西方阵营撤销了"巴黎中国委员会"(Chincom）,将对中国的出口管制并入"巴黎统筹委员会"(COCOM）。但是,美国一直维持着对中国和朝鲜的单边禁运,直至1969年尼克松（Richard M.Nixon）政府宣布取消大多数非战略意义商品出口限制。朝鲜战争结束后,美国仍以侵犯人权、新生核建设计划以及对韩国的持续军事威胁为由,对朝鲜实施严厉的经济制裁。自美国卷入越战以后,美国开始对越南实施贸易制裁,之后不断升级,禁止和整个越南进行所有商业和金融交易。美国对越制裁一直到1994年2月才解除。
在美苏两大阵营斗争的过程中,美国常常对亲苏联或威胁美国利益的西半球国家实施经济制裁,破坏或颠覆其政权。例如,美国对多尼米加、古巴、巴西、智利、秘鲁、尼加拉瓜、巴拿马等国家实施制裁,迫使许多国家政府政权颠覆。此外,为了对抗苏联的影响,美国在20世纪70年代也对安哥拉和埃塞俄比亚等非洲国家实行了制裁。但是,在冷战期间,美国经济制裁最有效的案例却是在1956 年苏伊士危机期间对英国、法国和以色列等盟友的制裁。为了阻止三国重新霸占苏伊士运河,美国通过大规模抛售英镑、封锁这三个国家石油运输等方式迫使它们从苏伊士运河撤军。
(三）后冷战时期:经济全球化与美国经济制裁的新发展
冷战的结束重新塑造了国际格局,美苏两大阵营的斗争消退,局部地区动荡和非传统安全问题兴起。随着权力的扩散和全球化的深入发展,美国的经济制裁面临首要安全威胁消失,国会、州政府及非政府组织干预增加,以及单边制裁的控制能力下降等挑战。美国经济制裁具有以下特征。
第一,随着首要安全威胁的消失和国内政治的外溢效应增大,美国经济制裁目标和对象日益分散化,制裁频率明显上升。冷战时期,美国经济制裁的主要目标是削弱苏联的影响力和战略地位,采取的手段比较严厉,使用也更加谨慎。而冷战结束以来,国会、州政府和社会组织的广泛参与,使人权、民主化、恐怖主义、毒品、武器扩散、环境、劳工权利等都成为美国经济制裁的目标与涉及领域。美国经济制裁从军事、外交等"高级政治"领域向经济、社会等"低级政治"领域扩散。制裁对象也从苏联及其同盟国蔓延到更广泛的地理区域,特别是为了推广人权运动和推进民主化,非洲成为美国制裁的重要区域。此外,恐怖组织、跨国公司等非国家主体也成为新的制裁对象。根据克里夫顿·摩根（Cliton Morgan）等人编制的数据库,1990~2005年,美国共实施了399起经济制裁,而1945~1989年一共才实施了288起（见图1）。
第二,美国经济主导地位的相对衰落和经济相互依存的加深,使美国经济制裁更加依赖于国际合作。美国发起多边经济制裁的数量明显增多。经济全球化极大地改变了美国实施经济制裁的外部约束条件。一方面,美国在全球经济中的主导地位遭到削弱。二战结束之后,美国是战后重建的主要资金来源国,并且垄断着关键货物和服务的供应。因此,美国可以依靠其霸主地位,单方面地利用经济制裁迫使其他国家按其意志来改变政策或行为。20世纪70年代之后,美国在全球经济中的优势地位开始下降,20世纪90年代以后经济全球化的发展更是重塑了全球经济版图,欧洲、日本、中国等国家和地区的经济影响力提升。另一方面,全球价值链分工的不断发展,使制裁的 成本上升和单边制裁的效果大打折扣。以出口管制为例,如果没有紧密的国际合作,制裁对象很容易在其他国家找到替代来源。并且,经济一体化的发影响。在这种情况下,美国不得不扩展补充制裁,即二级制裁。冷战后,美国加大了对目标政权、人员和组织开展业务的第三方行为者的制裁力度。
第三,随着全面经济制裁暴露出的有效性与道义性问题日益突出,灵巧制裁（Smart Sanction）逐渐成为美国政府流行的制裁方式。冷战后经济制裁激增,使美国社会对经济制裁承受的损失日益关注,公众也开始批评全面制裁带来的道义问题。特别是联合国在20世纪90年代初对伊拉克、海地和南斯拉夫实施的全面制裁引发了国际社会对美国和联合国制裁带来人道主义灾难的诟病。随后,灵巧制裁成为联合国和美国经济制裁的"最佳实践"。灵巧制裁或有针对性的制裁强调制裁的精准性,希望在对普通大众带来最小损害的情况下,伤害目标国领导人或政权的精英支持者,从而迫使目标国做出让步。灵巧制裁一般采取列表或名单方式,针对给美国国家安全、外交政策和经济带来威胁的个人和团体实施制裁。灵巧制裁在旅行禁令、财产冻结和选择性银行制裁方面得到越来越多的应用,但也面临身份确认、资金监控和执行能力等方面的考验。
三 美国经济制裁的手段
为了实现制裁目标,制裁发起国会采取不同的手段对制裁对象施压,胁迫其改变行为或政策。尽管各种手段经常被混合使用,但还是可以宽泛地分为限制出口、限制进口或者阻碍资金流动等。此外,随着"灵巧制裁"的兴起,针对个人实施的旅行禁令或资产冻结日益流行。摩根等人对经济制裁做了较为细致的分类,包括总体经济禁运、部分经济禁运、进口限制、出口限制、封锁、资产冻结、终止对外援助、旅行禁令以及暂停经济协议/议定书等。
此外,运用域外制裁来执行已有制裁是否属于经济制裁仍存在争议。美国法律授权对违反美国制裁行动的国家或公司进行制裁。一方面,对域外管辖权的定义和界限存在国际合法性的争论;另一方面,域外制裁实施的对象是个人、企业还是目标国政府仍存在争议。德雷兹内指出,尽管对公司的制 裁可能会被认为与国家之间的制裁不同,但是许多此类冲突最后会升级为国家之间的冲突,因为公司的母国会抵制对域外制裁的应用。本文将集中对经济禁运、贸易制裁以及金融制裁进行讨论。
(一）经济禁运
经济禁运包括总体经济禁运和部分经济禁运。总体经济禁运指制裁发起国暂停与制裁对象国的所有经济交往,包括流入和流出。美国总统一般会援引《国际紧急状态经济权力法》实施全面禁运。例如,1990年,布什政府对伊朗实施全面禁运。部分经济禁运主要表现为制裁发起国暂停同制裁对象国之间特定商品或服务的经济交往。最典型的案例是美国在冷战期间对苏联等采取的以削弱军事潜力为目标的战略物资禁运。
(二）贸易制裁
贸易制裁包括出口管制和进口管制。出口管制措施包括限制向对象国出口特定商品、技术或服务,实施出口许可制度以及对原产于美国的技术和零件的再出口实施管制。一般而言,美国政府对出口控制措施的使用更加频繁。在出口控制方面,总统具有更广泛的授权和灵活性。美国许多法律中都涉及禁止或限制美国原产商品的某些出口或再出口的规定。美国的出口管制包括以下几方面。
第一,美国商务 部工业和安全局（BIS)依据《出口管理条 例》(EAR）,通过制定清单和审批的方式,对来源于美国的产品、技术或服务的出口或再出口实施管制。其中许多商品是"军民两用"商品。商务部通过制定《商业国家列表》(CCC）,列明应受到出口限制或禁止的国家,即特定国家。管制理由包括生化武器、核不扩散、国家安全、导弹技术、地区稳定、武器条约、犯罪控制、反恐等。同时,商务部还通过制定《商业管制清单》(CCL）,明确列举原产于美国的产品或技术,并按物品所在类 别和功能组设定出口管制分类代码(ECCN）。通过出口管制分类代码,可以判别某一物品是否为管制物品以及该管制物品的出口是否需要获得许可证。此外,商务部工业和安全局还基于用户和用途实施"终端管制",设立三个独立的出口管制名单,分别为黑名单、实体名单和未经验证的最终用户名单（UVL）。
第二,美国国务院国防贸易管制局（ODTC）根据《国际武器贸易条例》（ITAR）,对从美国向任何外国人出口和再出口国防物品、国防服务和相关技术数据进行管理。无论预期用途如何（即使是民用或非军用目的）,美国军需物品清单(USML）所涵盖的任何物品都不得在没有出口许可证的情况下出口或再出口。
第三,美国国务院、美国财政部外国资产控制办公室(OFAC)等机构根据外交政策和国家安全目标（包括恐怖分子、国际毒品贩运以及与大规模杀伤性武器扩散有关活动）,针对外国政府、个人、实体的行为进行贸易制裁。
例如,美国在历史上曾出于外交政策目的对古巴、伊朗、伊拉克、利比亚、朝鲜和苏丹进行贸易限制。进口管制指美国禁止或限制从制裁对象国进口特定商品或服务。美国通过阻止目标商品在本国市场交易或对目标商品征收关税等方式限制从对象国的商品进口。美国对进口制裁的使用相对较少。国会对总统实施进口管制的授权非 常有限。一般而言,美国总统可根据1962年《扩大贸易法》第232条或1977年《国际紧急状态经济权力法》(EEPA）,以总统声明的方式来实施宽松的进口限制令。由于担心出于贸易保护目的而滥用进口管制,美国法律规定只在政府发现存在国家安全威胁或其他国家处于紧急状态时才会实施,且一般需要援引关贸总协定(GAT)第21 条规定的国家安全例外条款。
(三）金融制裁
美国是使用金融制裁最多的国家。金融制裁主要是限制资金等形式的价值从目标国、公司、个人或其他实体流入或流出。金融制裁不仅能够冻结金融资产并禁止或限制金融交易,而且会造成制裁对象国难以支付商品或服务的进出口费用而阻碍贸易,因此会产生广泛的影响。金融制裁通常与贸易制裁和其他制裁一起使用,以最大程度地发挥其作用。
美国的金融制裁由美国财政部外国资产控制办公室（OFAC)与美国国务 院及其他联邦政府机构磋商来执行。OFAC负责制定"特别指定的国民和被禁止人员"名单(SDN 名单）。SDN名单包含资产被封锁的个人、公司和其他实体。OFAC封锁的理由通常是由于这些资产被制裁对象国持有、控制,或者这些个人、公司代表服务于制裁对象国。除非有例外情况,美国政府通常禁止美国人与SDN 名单中的对象进行交易。
美国金融制裁依靠国际金融机构的监督和自我报告与美国监管机构监督之间的配合来执行。OFAC并未通过对交易的实时监控来确保合规,而是依靠私人部门对交易的监督以及参与支付系统的美国和外国金融机构对潜在或实具体包括禁止银行和金融交易,禁止风险保险、信贷和贸易融资,禁止新的投资以及资金或资产的出资或承担,要求国际金融机构（如国际货币基金组织和世界银行）的美国代表反对借贷或其他援助,禁止进出口银行、海外私人投资公司（OPIC)和商品信贷公司等机构提供贷款担保,禁止美国银行发放贷款和从事其他金融交易等。
违反制裁交易的自我报告。除了自我报告外,还可通过合规程序测试、内部审核、定期现场银行检查、OFAC调查和保密来源举报等发现非法交易。如果OFAC确定美国金融机构违反规定,则可以发送警告信、实施巨额的民事处罚或将此事移交给执法机构进行刑事起诉。
美国金融制裁能够执行的根源是美元的国际货币地位以及美国对美元支付系统的控制。根据纽约联邦储备银行（FRBNY）的统计,95%的美元交易都是通过纽约的票据交换所银行间支付系统（CHIPS)结算。这也意味着OFAC可以利用支付系统的垄断地位,要求使用该支付系统的金融机构对交易进行监督,并在必要时保留、拒绝、冻结或向OFAC报告。尽管在美国之外也有一些支付系统可以进行美元结算（如汇丰清算所自动转账系统）,但是这些支付系统同样也会执行OFAC的SDN 名单,因为其担心美国会根据《美国爱国者法案》(USAPA7RJOTAct）第311章对其进行制裁。根据第311章,若由于某种程度上"为洗钱提供便利或促进洗钱活动"被财政部认为"高度关注洗钱"（primary money laundering concern）银行,则该机构可能被禁止在美国金融机构建立往来账户,从而切断了在美国使用美元支付系统和业务的一般渠道。
除了经济禁运、贸易制裁和金融制裁外,美国经济制裁的手段还包括终止或削减对外援助、实行旅行禁令等。终止或削减对外援助手段主要表现为美国威胁削减或终止对外援助或贷款来胁迫制裁对象国满足美国的要求。旅行禁运 通常包括限制目标出入境的所有旅行控制或者限制特定个人或团体的旅行。
四 美国经济制裁的效果
经济制裁的有效性一直是决策者和研究者最关心的问题。早期的研究对经济制裁是否有效展开了激烈的讨论。霍夫鲍尔等人在《反思经济制裁》一书中对103个制裁案例的详细分析为经济制裁实现外交政策目标的效用提供了证据,基本结束了对经济制裁是否有用的辩论,为制裁有效性的大样本实证研究提供了基础。后来,摩根等人基于广义经济制裁概念重新编制数据,于2006年发布了涵盖1971~2000年的8个经济制裁案例的数据库（TESDataset）。经过前期的定性研究和数据整理工作,后续的研究开始更多地关注在何种条件下经济制裁会起作用的问题。
对经济制裁效果的评估首先需要明确制裁发起国的目标。制裁发起国的目标可分为宣示性和工具性目标。宣示性目标主要发挥传递信号的作用,例如,满足国内观众的呼声或者展示对某一问题的国际立场。工具性目标涉及改变制裁对象国行为或政策的具体要求。经济制裁的目标可以通过多种方式呈现,如政府官员的口头陈述、起草针对目标国家的法案、通过有条件的法律规定某些明确或暗含的目标。从广义的角度看,经济制裁的目的包括遏制政治影响、遏制军事行为、破坏政权稳定、释放公民、解决领土争端、拒绝战略材料、对制裁对象国与第三方结盟行为的报复、改善人权、结束武器/材料扩散、终止对非国家行为者的支持、制止或惩罚毒品交易行为、改善环境政策、改变贸易实践、实施经济改革等。
由于经济制裁的目标常常是混合的且会随着制裁进行而更新,评估经 济制裁效果的最大困扰是应评估经济制裁中的哪些目标。为了便于研究,多数研究集中关注制裁发起国的明确要求和主要诉求,通常表现为在领导人声明中要求制裁对象国改变行为或政策的目标。工具性目标实现的直接表现就是制裁对象国政策或行为可观察的变化。在霍夫鲍尔等人结合政策结果和制裁贡献两项指标建立的关于美国制裁效果的数据库中,美国在1914-2002年作为主要发起方的122个案例中,有40个至少是部分成功的,成功率约为32.8%（见图2)。
已有研究发现以下因素会影响制裁的效果。
第一,经济制裁是否坚持适度目标。霍夫鲍尔等发现,追求适度政策改 变的经济制裁有 51%的成功率,而企图改变政权、削弱军事潜力和改变其他主要政策的案例大约有30%的成功率,而打击军事冒险活动的制裁只有21%的成功率。"随着全球相互依存的加深和国际贸易与金融交易量的增大,将目标国与进口供应、出口市场和金融流入完全隔离的难度越来越大。这使制裁的目标必须控制在适度的范围内。
第二,经济制裁威胁的可信性依赖于紧密的国际合作。多边制裁往往比单边制裁更加有效。莉萨·马丁研究发现,国际合作能够提升制裁威胁的可信性,特别是国际组织卷入和主要制裁发起者愿意承受重大成本,会提升制裁威胁的可信性。
第三,制裁带来经济损害的严重程度并不决定经济制裁的有效性。尽管经济损害会增加经济制裁对象国承受的总体经济成本,但其对经济制裁效果的影响并不显著,"更重要的因素是制裁对象国政府面临的国内政治压力,经 济损害在制裁对象国内的分布集中度以及支持政权的精英或群体的受损情况会影响国内政治抵制的形成。并且,对制裁对象的经济损害越严重,往往意味着美国国内付出的经济成本可能就越大。因此,美国和制裁对象国较量的是领导人面临的国内政治压力和安抚管理国内抵制行为的能力。正因为如此,灵巧或精准制裁往往比全面制裁更加有效。
第四,美国对其盟友的经济制裁更加有效。霍夫鲍尔等发现,在45的 制裁目标类似的案例中,制裁成功案例中制裁发起国和对象国的关系都比失败案例中要友好。这可能是由于盟友更在乎与美国的全局关系以及盟友对让步可能带来声誉问题的担忧比敌对国要小.
第五,制裁对象国的政府越强大稳定,制裁的有效性就越低。民主政体更倾向于接受制裁发起国的要求,而大国、稳定的威权政府以及经济健康、政治稳定的国家面对强制压力时更不容易屈从。大国尤其担心让步的先例会削弱其在未来经济冲突中的谈判地位。
第六,经济制裁的手段和领域会影响制裁的效果。经济制裁涉及的范围越广泛,制裁成功的概率就越大。综合性的、组合拳式的经济制裁会显著提升制裁的效果。在单独制裁方式中,金融制裁的有效性最高。在霍夫鲍尔等整理的案例集中,金融制裁联合贸易制裁（进出口管制）的成功率能达到40%。单独金融制裁成功的占比是36%,贸易制裁（进出口同时管制或单方面的进口或出口管制）的成功率仅为25%。此外,制裁发起国若能在短期迅速且猛烈地实施制裁效果会更好,而长期迂回的制裁往往会让效果大打折扣。
五 结论
经济全球化重塑了美国实施经济制裁的手段和方式。美国的经济制裁建立在国内完善的司法管辖、监管授权、制裁制度和工具设计以及在国际经济 体系中优势地位的基础上。正如亨利·法雷尔和亚伯拉罕·纽曼的研究所揭示的那样,随着相互依存的不断加深,全球经济体系日益成为一种非对称的网络结构。作为控制网络中心节点的霸权国,美国可以利用这种网络结构将 相互依存武器化。在此背景下,后冷战时代美国经济制裁出现了爆发式增长,经济制裁作为更加广泛的对外政策工具已经成为美国结构性权力的重要来源。
但是,冷战结束并没有改变大国权力竞争在经济制裁中的潜在作用。从二战后期到冷战初期美国放弃贸易中立权并兴起经济制裁的历史中可以发现,美国会根据国际格局的变化调整政策,以更好地维护国家利益和国际地位。
在国家相对实力接近的时候,美国会更在乎相对收益,更积极地实施经济制裁。当前正处于国际秩序和规则重组的关键时期,美国将会进一步强化经济制裁作为美国胁迫对手在秩序重建中让步的外交政策工具。
美国滥用其经济优势实施经济制裁,不仅不承担霸权国维护国际体系稳定和开放的国际责任,而且对其他国家施行霸凌政策,践踏国际规则,破坏相关个人、公司等实体的权利,必将遭到其他国家的孤立和反对。特朗普上台以来,美国政府采取了高压的经济制裁政策,热衷于在一系列安全和经济问题上利用美国的经济优势,迫使对手做出让步。特朗普政府对中国、俄罗斯、欧盟、日本、加拿大、印度、韩国、朝鲜、土耳其、墨西哥、沙特阿拉伯、萨尔瓦多、洪都拉斯、危地马拉、尼加拉瓜、古巴、委内瑞拉、巴基斯坦等都实施了制裁。但从目前看,这些制裁收效甚微,甚至让美国"骑虎难下"。
经济制裁本身是一个冲突预期的战略互动过程。经济制裁发挥效果仍依赖于外交手段的配合、国内政治的支持以及目标国的反应。特朗普政府在实施经济制裁时,忽视外交手段和国际协作、过度使用高压政策而忽视"胡萝卜"政策配合、试图迫使其他国家做出不切实际的让步、缺乏贸易和金融制裁手段配合以及漫长且迂回的制裁节奏等不合常规的做法,不仅导致美国国内利益受损和预期制裁目标无法实现,还可能侵蚀美国长期形成的战略优势 及其在世界经济体系中的中心地位。随着国际体系进人大国竞争时期,潜在的制裁对象国应积极制定制裁和反制裁战略,在采取"隔绝""对冲"等防卫性措施的同时,积极完善国内制裁法律和制度体系,并在国际层面推动相关国际规则的制定和调整。
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