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■本文作者：李輝 北京在明律師事務所
導讀：所謂“四荒地”，是指不宜採取家庭承包方式承包的荒山、荒溝、荒丘、荒灘等農村土地。原則上，“四荒地”應用於農業生產，但國家鼓勵發展休閒農業、旅遊農業，並在相關建設用地的使用上給予政策支持。那麼，“四荒地”究竟能夠怎樣利用？是否可以用於建造房屋呢？本文，在明律師為大家解析這一在農村並不鮮見的問題。
【荒溝之蛻變】
張先生雖然是農村人，但頗具經濟頭腦。早在上個世紀九十年代，他就注意到村外馬路旁的一片荒溝頗具開發潛力，便向村裡申請承包了那邊荒溝。
由於荒溝在當時幾乎毫無用處，村裡毫不猶豫就承包給了他，承包合同期限是三十年。承包後，張先生先是將荒溝填平，蓋起了簡易房用於出租，後來又升級為鋼筋混凝土結構的兩層樓房。
隨著城鎮化的發展，所在村莊由於交通便利，經濟發展較快，當時的荒溝所在地已基本成了經濟中心區。
此時，村鎮也開始進行各種整治，拆違拆危、道路拓寬等。這種情況下，有人說張先生所建的房屋為違建，這引起了他的不安，找到我們希望獲得法律上的幫助。
張先生所面臨的問題涉及“四荒地”，我們需要對相關規定作一下了解。
【“四荒地”之基本用途】
所謂“四荒地”，是指不宜採取家庭承包方式承包的荒山、荒溝、荒丘、荒灘等農村土地。農村的“四荒地”大部分屬於農民集體所有，也有部分屬於國家所有。
《農村土地承包法》第3條規定，農村土地承包採取農村集體經濟組織內部的家庭承包方式，不宜採取家庭承包方式的荒山、荒溝、荒丘、荒灘等農村土地，可以採取招標、拍賣、公開協商等方式承包。
該法第11條還規定，未經依法批准不得將承包地用於非農建設。
2019年新修訂的《土地管理法》第13條規定，農民集體所有和國家所有依法由農民集體使用的耕地、林地、草地，以及其他依法用於農業的土地，採取農村集體經濟組織內部的家庭承包方式承包。
不宜採取家庭承包方式的荒山、荒溝、荒丘、荒灘等，可以採取招標、拍賣、公開協商等方式承包，從事種植業、林業、畜牧業、漁業生產。
從上述法律規定可以看出，儘管農村的“四荒地”相對來說屬於非優質土地，長期未得到利用，但它的基本用途仍是農業生產，而不能隨便用於非農建設。
【“四荒地”之開發鼓勵】
“四荒地”既然最大的特點就是“荒”，說明它可能不太適宜單純發展農業。而法律又規定其只能承包用於發展農業，這樣就會導致“四荒地”難以對外承包，從而不利於土地資源的充分利用，也就無法促進當地的經濟發展。於是，國家也在不斷積極探索“四荒地”的發展出路。
1999年12月發佈的《國務院辦公廳關於進一步做好治理開發農村“四荒”資源工作的通知》提出，治理開發農村集體所有的“荒山、荒溝、荒丘、荒灘”是提高植被覆蓋率，防治水土流失和土地荒漠化，改善生態環境和農業生產條件，促進農民脫貧致富和農業可持續發展的一項重大戰略措施。
2015年8月，農業部等11部門下發了《關於積極開發農業多種功能大力促進休閒農業發展的通知》，鼓勵使用“四荒地”發展休閒農業，對中西部少數民族地區和集中連片特困地區利用“四荒地”發展休閒農業，其建設用地指標給予傾斜。
2015年11月，國土資源部等三部門下發了《關於支持旅遊業發展用地政策的意見》，也鼓勵使用“四荒地”從事與旅遊相關的種植業、林業、畜牧業和漁業生產，並且優先安排新增建設用地計劃指標。
根據以上規定，國家鼓勵在利用“四荒地”進行農業生產的同時，積極發展休閒旅遊農業。
【“四荒地”之主要特徵】
根據法律法規及相關政策，“四荒地”及其承包有如下特徵：
1. 承包方式
可以通過招標、拍賣、公開協商等方式進行承包；還可以將土地經營權折股分給本集體經濟組織成員後，再實行承包經營或者股份合作經營。
2. 承包主體
承包方不受區域、戶籍、單位和個人的限制。在同等條件下，當地本集體經濟組織成員有權優先承包。
3. 土地確權
（1）開發未確定使用權的國有荒山、荒地、荒灘從事種植業、林業、畜牧業、漁業生產的，經縣級以上人民政府依法批准，可以確定開發單位或者個人長期使用。
（2）對於農村集體所有的“四荒地”，應簽訂完備的承包合同並取得土地承包經營權證。建議大家不要私自開墾，避免投入了大量的時間、精力和金錢後得不到應有的回報。
4. 承包年限
開發“四荒地”往往需要較大的人力物力財力的投入，為保障承包方的投資權益，“四荒地”承包期可長達50年。
5. 綜合開發
“四荒地”原則上用於農業生產，同時國家鼓勵開發休閒旅遊項目，但如何協調兩者之間的關係，這需要在法律政策的框架之內，與土地發包方進行充分協商，確定開發方案。
【“四荒地”之房屋建設】
根據上述分析，張先生所面臨的問題也就比較清晰了。“四荒地”雖然是未利用地，但它並非集體建設用地，如果進行房屋建設仍需要取得相應的批准。
否則，根據2008年1月1日開始施行的《城鄉規劃法》第六十五條的規定，在鄉、村莊規劃區內未依法取得鄉村建設規劃許可證或者未按照鄉村建設規劃許可證的規定進行建設的，由鄉、鎮人民政府責令停止建設、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。
但像張先生這種情況，荒地承包和房屋建設早於相關規定的出臺，雖然房屋屬於非農建設，但也為村集體創造了收入，並不宜將其所建房屋直接認定為違法建設。
但如果將來所建房屋需要進行擴建、翻建，則須得到相應的批准。進一步來講，如果張先生能夠因地制宜，利用所建房屋發展休閒旅遊農業，則更能符合法律的規定及政策的導向。
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