隨著城市建設規模不斷拓展和城市人口逐年增加，城市內產生的糞便量越來越大，科學高效的糞汙處理工作對保障城市整潔和功能正常發揮，促進生態環境可持續發展具有重要作用，成為城市建設不容忽視，刻不容緩的重大問題。充分了解城區糞汙處理的基本現狀，探尋新形勢，新技術背景下加強和改善城市糞汙處理工作的新思路、新途徑，意義重大。為此，湖南發展研究中心聯合相關單位和專家，以湖南中城雲開環境科學研究院的新技術和試點應用為研究案例，以長沙市在化糞池無害化、資源化處理方面的經驗為基礎，調研了我省部分城市糞汙處理現狀，並結合重慶、深圳等城市糞汙處理工作創新實踐的基礎上，提出一些對策和建議，供省委、省政府及相關部門領導參考。
一、基於長沙市城區糞汙處理現狀調查發現的幾個問題
長沙城市糞汙處理工作的發展，大致可以分為三個階段：第一階段為1996年城市區劃調整之前，郊區菜農對有機肥需求較為旺盛，由市城管委歸口管理的市環衛局對城市糞汙實行統一管理，統一處置。第二階段為1996年至2014年，市城管委進行職能調整，城市糞汙處置，管理工作重心下移，由各區管理為主，分別負責各自轄區內糞汙處置、清掏和日常運行管理，2002年以來由新成立的市城管局（內設市容環衛處）負責行業指導。第三階段為2014年至今，2014年11月28日長沙市人民政府研究室在調研參考上提出了城市糞汙處理的對策思考，2015年5月18日，長沙市政府印發了《關於在嶽麓區開展糞汙處理改革試點工作的批覆》，對城市糞汙處理工作進行佈置。
總體上看，從試點至今，由於種種原因，試點未能全面推廣，城市糞汙處理進展遲緩。隨著長沙城市規模的不斷擴大和人口的持續增長，城區糞汙處置管理已嚴重滯後於城市建設發展。突出表現為：
1、從處理能力上看，城市糞汙排放量的增長速度，遠遠超出糞汙處理量的增長速度，應急式糞汙處理的特徵十分突出。 近年來，隨著長沙經濟的快速增長和城市品質的不斷提升，城市吸納功能和集聚效應日益明顯，主城區常住人口突破400萬人。按照每人每天糞尿排放量0.7L的標準值計算，城區每天糞汙排放量約為2800噸，年產糞汙約為102.2萬噸。儘管長沙市普遍採用了三級化糞池處理，但由於老城區尚未完全實行雨汙分流，加上對糞汙處理管理的重視程度不夠等原因，處理率不到60%，尤其是對化糞池的糞汙清掏和處理能力嚴重不足，各區化糞池清掏專業隊伍一般不足10人，而各自轄區內化糞池均在7000個以上，出現堵塞時才由清掏組臨時“救火”處理，為典型的應急式處置。除極少數化糞池能夠定期清理外，大部分不能按要求（一般一年不少於1-2次）進行清理與維護，有的化糞池甚至幾年也難得清掏一次，糞水經簡單化糞後進入市政管網。
2、從處理方式上看，城市糞汙處理的技術水平遠遠落後於先進城市，粗放原始的作業方式極易造成二次環境汙染。目前，長沙市採用的化糞池清掏方式均為傳統的“吸糞車”作業，即“吸糞-裝運-傾倒-返回”，再加人工作業，然後送出城區處理，收費標準是50-60元/噸，成本高，作業不安全，且容易造成二次汙染；汙水處理廠汙泥處理方式為大型成套過濾壓縮設備作業，佔地面積較大（300平米左右），處理速度較慢（一小時處理10噸），乾燥度不到40％。長期以來，由於全市沒有專業化的糞汙無害化處理設施，城區清掏出來的糞汙無處消納，只得運往垃圾填理場混入生活垃圾一起填埋，不僅對垃圾場庫區造成嚴重汙染，增加了填埋作業難度，而且由於糞汙含水率遠高於生活垃圾，兩者混填極易使垃圾堆體造成滑坡，給填埋場帶來巨大安全隱患。
3、從處理過程上看，監管、懲查、審批，執法不完善，無法形成糞汙預處理和終端處理的有效作用。目前，長沙市糞汙處理還沒有形成統一的管理體制和模式，各區政府主管部門不統一，一般採取公廁由區環衛負責的運營管理模式，管理部門職能不明確，沒有制定行業強制性規定，缺少規範的、強硬的過程管理措施，作業質量不高，影響化糞池化糞的有效性與安全性。開發商、居民、單位私接、亂排放現象多，成社區街巷重要汙染源。調查中發現，較規範的清潔公司一般是將糞渣運往郊區農村直接堆埋，而一些不規範的私人清潔公司為了省錢或是將清出的糞汙直接倒入城區河道中，或是裝入編織袋中乘夜深人靜時棄於小街小巷，或是打開窖井蓋倒入下水道中。尤其是一些餐飲企業擅自將油汙接入化糞池管道，造成油汙凍結、管道堵塞，亟待徹底規範解決。再加上社會普遍認為糞便進入化糞池就會被“化”掉，其實化糞池裡還有40％左右的沉澱汙泥需定期清除，否則將造成環境汙染，特別是大暴雨時，經常因市政管網局部堵塞而引起窖井衝開，化糞池廢棄物跑冒到路面上，相當部分的糞汙與雨水混合流入湘江。化糞池沉積嚴重時，會引起沼氣爆炸，造成嚴重後果。
4、從處理保障上看，資金投入不足、設施陳舊老化，無法滿足糞汙處理的日常運行和無害化、資源化環保處理。調研中發現，目前各區在糞汙處理上的資金投入嚴重不足，與國內一些省會中心城市甚至是一般地級城市相比差距較大，無法滿足化糞池清淤、化糞管疏浚、破損化糞設施的維修等正常運行需求，無法保持維護人員隊伍、檢測、維護機械作業設備所需。再加上原有城市基礎設施，尤其是老城區設施先天不足、更新改造滯後，有的未按標準建設單元化糞池，有的化糞排放管道管徑過小，甚至橫穿地面建築物，造成維護排放困難。化糞池滲漏、破損現象多，化糞管網堵塞頻率高發。以投入較多的芙蓉區為例，儘管每年安排330萬元的專項經費，用於化糞池的清掏管理及局部改造，但平均每座化糞池的投入尚不到500元/年，僅能維持應急式處置，無法開展無害化、資源化處置和循環利用。
二、重慶深圳等城市的成功做法與經驗啟示
為學習借鑑外地城市在糞汙處置管理上的先進經驗，探索新時期、新技術、新要求背景下，加強和改善城市糞汙處置管理的新路徑、新措施，通過赴重慶、深圳等城市實地考察學習，我們發現兩市在糞汙無害化處理和資源化利用上走在全國前列，在完善管理體系、理順管理體制、採用先進技術、推行市場化等方面做出了積極探索，值得我們借鑑。
1、加強資源有效整合，強化城市糞汙處理統一規劃。重慶、深圳兩市均高度重視城市糞汙處理工作，注重從市級層面統一規劃，下發了加強城市糞汙處理的專門政策性文件，要求各區、縣、站在保障公共安全、促進社會和諧、維護社會穩定的高度，將糞汙處理納入重要議事日程，完善充實由各區縣分管領導任組長，相關部門和街鎮主要負責人為成員的糞汙處理領導小組，負責統籌、協調、指導、監督城市糞汙處理工作。在糞汙處理設施項目建設過程中突出資源整合、優化設計，環境衛生行政主管部門全程參與糞汙處理設施項目規劃、設計、施工、環保、驗收和移交工作，嚴把設施規劃和建設質量關。在方案設計審查時，規定規劃部門會同環衛部門嚴格按照技術規定，確定糞汙處理設施的位置和用地範圍，確保糞汙處理設施滿足實際需要；在設施建設上，規定建設部門會同環衛部門嚴格按照有關強制性標準審查初步設計和竣工驗收管理，確保糞汙處理設施安全運行需要，有效避免了設施設計容量不夠大、池形結構不科學、後期維護圖紙不全等現象發生。
2、加強嚴格規範管理，確保城市糞汙處理長效治理。 在城市糞汙處理上，兩城市都制訂了嚴格、規範、科學的監管措施，按照“屬地管理”和“誰所有誰負責、誰使用誰負責”的原則，切實落實管護責任。兩市均建立比較健全的糞汙處理設施檔案，對糞汙處理設施進行了普查登記和情況核查，落實化糞池一處一檔案，並將其監測納入現代化數字城市管理的總體方案，特別是對商業繁華、人口密集、餐飲業集中地重點區域和地段的糞汙處理設施設置紅外線監測終端，以區為單位建立紅外線及電子監測報警平臺，全面掌握已建成糞汙處理設施的基本情況。圍繞提高糞汙處理水平，制訂了嚴格的行業監管措施，如重慶市將糞汙處理設施監管、監測、考核工作納入城市長效管理，每半年進行一次安全專項檢查，對重點設施進行全天候監測，並進行一年不少於兩次的清掏維護，對重點設施和病害設施依據監測和運行情況隨時進行清掏維護；對糞汙處理設施清掏隊伍實施作業資質審查，制定糞汙處理設施經營服務、專業培訓、資質證書和上崗證書核發。深圳市建立了良好的信息機制、宣傳機制和執法機制，加大城市糞汙處理的監管力度，有效開展已建糞汙處理設施的清掏和維護管理。
3、加強先進科技應用，支撐提升城市糞汙處理工作水平。 重慶、深圳兩個城市均注重依靠先進科技提高自身糞汙處理工作水平，建立了比較大型的城市糞便處理基地。（1）重慶市於“十一五”期間在國家建設部的支持下，投資近1億元在渝中區黃沙溪興建了環保綠化基地，開展城市糞便處理和科學研究，主要處理來自渝中區的糞便和進入重慶的列車上的糞便，今後將處理南岸區、沙坪壩區、江北區、九龍坡區、大渡口區、渝北區的糞便，最大處理能力550噸/天，日處理汙泥13噸，佔地13000平方米，是主城區最大的糞便處理環保基地，集生態保護、環境整治、園林綠化為一體，經過三級厭氧、沉澱脫氮、除磷和汙泥綜合處理利用等10多個核心技術工藝流程，將高濃度的糞水經生物處理後達到國家一級排放標準，含磷量小於0.5毫克/升，甚至可直接用於飲用水。汙泥經過發酵後。加入添加成分製成KGYS種植肥料，可對汙水、汙泥和糞便綜合利用，其處理模式、技術和效果受到社會各界高度肯定。（2）深圳市在龍崗區布吉鎮建立了城市糞便處理基地，負責主城區的城市糞便處理，處理能力也可達到500噸/天。兩城市還特別注重城市糞汙環保處理技術的引入和推廣，深圳市首先在福田區引入並推廣了新型環保吸糞車，用其將化糞池內的汙物抽到壓縮機內，將塑料袋等固體垃圾分離後進行處理，糞水消毒淨化成清水重新排出，糞渣乾燥壓縮成固體有機肥料，實現城市糞汙處理的無害化、資源化。重慶市也大批量引進新型環保吸糞車進行糞汙處理，並在此基礎上還加強了自有知識產權環保處理技術的研究，並取得階段性成果。
4、加大公共財政投入，保障城市糞汙處理常態運行。兩市根據糞汙處理運行管理目標任務和要求，分年度制訂了糞汙處理設施維護工作計劃，並根據計劃由財政預算安排糞汙處理及設施建設、管理維護資金，確保財力保障。重慶市安排了糞汙處理設施維護專項經費，同時要求各區加大資金投入，明確屬於各區街道辦事處、鎮人民政府和環衛部門負責管理的以及產權不明的糞汙處理設施的管理維護資金由區級城市維護費安排解決；收取房屋大修基金的房地產開發項目，其附屬的糞汙處理設施管理維護資金在大修基金中安排解決，確保了糞汙處理設施安全維護管理工作的有序、常態進行。深圳市制訂了15公里內55元/噸的清掏標準，全面實施市場化運作，由政府購買服務，並採取有效措施監管城市糞汙處理的常態落實。
三、著眼於建設生態城市與生態強省，不斷加強我省城市糞汙處理管理工作的對策建議
加強城市糞汙處置管理看似“小事”，卻是事關品質城市建設的重大基礎工程，也是事關湖南生態強省建設的基礎形象工程，宜儘快擺到重要議事日程。針對目前我省城區糞汙處置管理及基礎設施相對較為薄弱的現狀和國內外糞汙處理技術的新發展，必須深入貫徹落實黨的十九大關於生態文明建設以及省委、省政府關於生態強省建設的基本部署，建議以無害化、資源化為目標，以加強和規範管理為切入，適當加大投入保障力度，試點並逐步推廣應用新技術，變廢為寶，實現循環利用。建議重點落實五項措施：
1、著眼生態強省，制定城市糞汙處理工作行動規劃。要根據黨的十九大及省委、省政府關於生態強省建設、生態文明建設的基本要求，著眼於生態城市建設目標，從頂層設計方面加強統一規劃與安排。建議由省住建部門部門牽頭，協同相關部門統籌編制城市糞汙處置管理專項規劃，科學規劃糞汙處理基礎設施，特別是結合地下管網改造工程重點對老城區相關設施進行改造，實現雨汙分流。合理規劃建設糞汙垃圾中轉站和消納場所，將其作為城市環境衛生基礎設施的重要組成部分，促進糞汙無害化處理，避免對環境造成二次汙染。儘快研究制定專門的政策性文件，對化糞池的所有權、使用權、安全責任、清掏責任、處置措施、收費標準等做出明確規定，以科學的頂層設計規劃引導城市糞汙處置管理工作持續提升。同時，要轉變理念，大力規劃發展糞汙處理環保產業。
2、實施規範管理，保障城市糞汙處理高效運行。城市糞汙處理專業性強、規範要求高、安全隱患多，必須實施嚴格規範的管理與作業，要在開展全面普查，採集糞汙處理設施基礎數據，將每一處化糞池納入檔案管理，進行摸底、登記、造冊和建檔，實現主城區管理全覆蓋；要建立化糞池清運標準和規範，制定城區化糞池維護管理規範，出臺專門的清掏、疏通管理辦法，規範清掏週期，落實運行記錄日常登記，嚴格規範運輸管理，杜絕亂倒亂排現象；要對維護管理操作人員進行嚴格的上崗培訓，確保規範運行。
3、堅持市場導向，推進城市糞汙處理市場化改革。將糞汙處置納入城市維護作業的重要內容，變現有的政府統包式，為政府、市場、社會“三位一體、分工協作”的管理模式，實現城市糞汙處理市場化，提高管理效能和服務質量。一方面，由各地區將糞汙處理維護作業全部打包，實行政府購買公共服務，採取招投標的方式選擇專業機構負責運營，形成統一管理、多家經營、有序競爭的格局；另一方面，要著力強化監督，建立既符合市場經濟又滿足城市糞汙處理作業特點的運行規則，建立監督有力的考核機制，嚴格按照招標合同要求加強考核、撥付經費等，規範市場運作。同時，要實行政策扶持，如對採用高科技環保維護作業給予政府補貼，充分調動社會力量、民間資本參與城市糞汙處理維護作業，培育具有較高專業水準和市場競爭能力的市場的主體。
4、應用全新技術，大力發展糞汙循環利用環保產業。一方面，受用地和高投入等因素的限制，目前在主城區建設大型糞汙無害化處置中心的難度很大；另一方面，資源化處置新技術日益成熟。因此，加強城市糞汙處置管理最有效的方法是大力推廣應用新技術，實現城市糞汙的節能化處理和有效循環利用，培育形成新的環保產業。此次調研中，由湖南中城雲開環境科學研究院聯合中廣核研發的“智能環保汙水處理車”，在長沙市嶽麓區進行了公益試點，省環保廳、市城管部門、街道及社區負責人均到場觀摩，社會反響效果較好。糞汙經固液分離、藥物分析、糞便分類三個環節後，脫出來的水質達到次中水排放標準，汙物經分類處理後成為有機肥料，達到去汙、除臭、分離和變廢為寶的處理效果，實現了水汙染治理和資源綜合利用的有機結合，且整個處理過程無異味、無二次汙染，對附近居民基本無影響。這種技術代表著城市糞汙處理發展的新方向，對未建立大型糞汙處理中心的各地市具有重大的借鑑意義和適用價值。
5、強化保障措施，形成城市糞汙處理強大合力。建立完善監督、審批、執法管理體系，有效保障城區糞便等水體汙物排放、運行管理維護的正常進行，杜絕對城區地表及水體的汙染。要強化責任管理和部門協作，按照“責任清晰、目標明確、環境優先、引導方向”的原則，進一步落實糞汙處理各級管理責任，將糞汙處理措施安全管理工作納入各區、街道（鄉鎮）及相關行政主管部門年度安全責任目標考核範圍，強化各級責任管理和協作，形成管理合力。要加大執法監督和宣傳教育力度，在嚴格查處違規亂倒行為的同時加大宣傳力度，通過報刊、廣播、電視等新聞媒介，加強城市市容和環境衛生科學知識的宣傳普及，增強公民市容和環境衛生意識，提高市民和管理者對化糞池作用的認識，引導市民自覺按標準建造化糞池和定期清理化糞池，提升居民對整個城市的歸屬感。要制定應急處置預案，根據部門、街鎮、社區、物業小區等單位所承擔的糞汙處理設施管護責任，制定科學、合理的安全監方案和處置突發事件應急預案，重點做好公共糞便處理設施、小區化糞池和商場、酒店、農貿市場等糞便處理設施的監管和應急處置。
（作者王超系湖南發展研究中心主任，湖南省人民政府參事室智庫專家）
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