一、權力清單制度的內涵和實質
權力清單是指以清單方式列舉的政府部門的職責、權限，其內容主要是各項行政權力的名稱、類別、實施主體、行使層級、實施依據和權力運行流程等。權力清單制度以政府職權法定為原則，以依法行使權力的職能部門為權力主體，以部門“三定”方案為基礎，把各部門由相關的法律、行政法規、行政規章設定的，作用於行政相對人的行政權力進行全面彙總與梳理，把所涉及的權限職能具體化條目化合理化，逐項列舉並予公佈和鎖定，接受社會監督。
權力清單制度以轉變政府職能、完善治理體系、提升治理能力為核心，開展政府職權清理和履職分析，在此基礎上科學配置行政權力，依法規範和公開權力清單和權力運行流程，構建“權界清晰、分工合理、權責一致、運轉高效、法治保障”的政府職能體系。
權力清單制度是政府及其部門以“清權、減權、制權”為核心內容的一次權力革命，其實質是給行政權力打造一個透明的制度籠子，為政府機關依法行政設定基本依據，為公民、法人和其他組織提供與政府互動的便利條件。其主要目的是在市場對資源配置起決定性作用的基礎上，正確定位政府與市場、政府與社會的邊界，完善行政系統內部的橫向和縱向權力關係，優化政府的權力結構和運行流程，使上層建築適應經濟基礎，以便更好地發揮政府的作用，實現政府治理體系和治理能力的現代化，推進國家治理體系和治理能力的現代化。
權力清單制度是對行政審批制度改革的深化，它超出了行政審批制度改革的範圍，是對內部行政關係和外部行政關係的全面清理。目前，一是中央政府下放的大量權力到底放到哪一級需要進一步研究落實承接；二是各級地方政府的職權事項仍然太多；三是由於過去並無統一規範，這些權力事項中有不少屬於系統內部和行政機關內部的管理事項，還有不少是分類過細的權力事項，如果只注重減少數量，只要通過權力“打包”和剔除內部管理事項就足以“吸引眼球”，但很可能變成形減實不減的“空放”；四是不少地方的行政審批制度改革出現虛放實不放、明放暗不放、責放權不放、難辦的事下放而“含金量”高的審批不減等現象，有的地方下放了權力又悄悄收回，有的不向下級提供必要的條件，事中事後監管制度不健全，造成“一放就亂”；五是行政審批不限於行政許可和非行政許可，其他行政權力中也可能“埋伏”著行政審批；六是不少職權的設定和行使缺乏法律法規依據，依據上級部門的政策規定和規範性文件設定並行使行政權力的情況仍較多，有些甚至是依據省級部門自行發佈的紅頭文件。這些問題都需要通過建立權力清單制度來解決。
針對這些問題，權力清單制度在涉及範圍上，不能侷限於行政許可或行政審批，應該全面清理和規範法定行政機關或組織依法實施的對公民、法人和其他組織權利義務產生直接影響的具體行政行為，包括行政許可、非行政許可審批、行政處罰、行政強制、行政徵收、行政給付、行政裁決、行政確認、行政獎勵及其他行政權力；在涉及主體上，應以省市縣（區）三級政府工作部門以及具有行政主體資格並依法承擔行政職能的事業單位為重點，同時還需要黨群部門序列中依法承擔行政職能的部門或單位參照實施，鄉（鎮）人民政府和街道辦事處是直接面對行政相對人的行政主體，也應納入權力清單制度。
根據“清權、減權、制權”的要求，由上級政府部門委託（含部分委託）下級政府部門行使的權力，由於上級部門仍然承擔法定責任，應同時列入上下級部門的權力清單，並分別予以註明；對於下級政府部門審核並轉報上級政府部門作出最終決定的行政事項，應列入上級政府部門的權力清單，但為方便企業、社會組織和公民聯繫辦事，應納入下級政府部門的管理服務事項，對外公佈內容和操作流程；本級政府有關部門均擁有的共性行政權力，可以統一公佈；對於抽象行政行為和政府宏觀管理職權，以及部門內部管理和系統管理的職能，應該納入梳理範圍，但不列入向社會公佈的權力清單。
權力運行流程是權力清單的重要組成部分。它包括辦理指南、外部運行流程圖、內部運行流程圖，前兩者除保密事項外，都必須通過政府網站公開，以方便行政相對人並接受社會監督。
有權必有責，權力清單必然是權責清單。但行政機關責任的範圍大於權力的範圍，許多公共服務的責任並不依靠權力來履行。因此，在解決政府權力“越位”的問題後，還需要清理並公佈比權力清單範圍更廣的責任清單和公共服務事項清單，制定公共服務標準，以更好解決政府職責“缺位”的問題。
二、建立權力清單制度的作用和意義
（一）限制政府權力是馬克思主義的根本原則
在馬克思主義國家學說的經典之作《法蘭西內戰》中，馬克思總結了巴黎公社的經驗，闡述了代替舊的國家機器的人民當家作主的國家在政體上的根本特徵：政府組成人員通過普選選出，實行責任制，並且隨時可以罷免；各行政部門的官員也都是實行責任制、隨時可以罷免的工作人員；取消一切公職人員的高薪特權，實現廉價政府；實現地方和基層的民主管理，由各級代表會議來處理社會共同事務，這些代表會議的代表通過直接或間接選舉產生，受到選民的限權委託，並可以隨時罷免；中央政府只保留為數不多但很重要的職能，在體制上、組織上保證民族的統一；公社體制會把靠社會供養而又阻礙社會自由發展的國家這個寄生贅瘤迄今所奪去的一切力量歸還給社會，使國家政權不再凌駕於社會之上。
恩格斯在為《法蘭西內戰》寫的1891年單行本導言中，突出了這一經典著作中關於無產階級新型國家政權建設的核心思想，深刻指出：巴黎公社在新型國家建設方面採取的所有措施，都是“為了防止國家和國家機關由社會公僕變為社會主人”。要理解和實施這些革命性措施，必須克服“對國家以及一切有關國家的事物的盲目崇拜”，即“認為全社會的公共事業和公共利益只能用舊的方法來處理和保護，即通過國家及其收入極多的官吏來處理和保護”的觀念。列寧在另一部馬克思主義國家學說的經典著作《國家與革命》中評價說：恩格斯在總結巴黎公社和此後２０年的全部經驗教訓基礎上對於這種“對國家的迷信”的批判，“完全可以稱為馬克思主義在國家問題上的最高成就”。
社會主義各國的經驗教訓毫無例外地證明，社會主義國家在充分發揮自身應有作用的同時，必須防止國家權力的過分擴張和凌駕於社會之上，特別要防止公職人員以權謀私乃至形成特殊利益集團，導致國家政權變質。建立權力清單制度，就是為了貫徹落實馬克思主義創始人關於建設新型國家制度的根本原則。
（二）建立權力清單制度是推進政治體制改革的戰略性舉措
社會主義各國建國之初，都按照人民當家作主的根本原則設計了根本政治制度。但正如列寧所說：“由於文化水平這樣低，蘇維埃雖然按黨綱規定是通過勞動者來實行管理的機關，而實際上卻是通過無產階級先進階層來為勞動者實行管理而不是通過勞動群眾來實行管理的機關。”執政黨代替人民成了國家的管理者。由於文化落後特別是封建主義殘餘的廣泛嚴重影響，加上長期誤以為社會主義國家必須排斥市場機制實行計劃經濟體制，使權力過分集中而又缺乏制約成為社會主義各國傳統政治體制的總病根。官僚主義、胡亂決策、家長制、終身制、人治、特權、腐敗等種種弊端蓋出於此。政治體制改革的實質和關鍵，就是要在堅持中國特色社會主義政治發展道路的前提下，解決權力過分集中而又缺乏制約的問題。權力清單制度著眼於權力的優化配置、規範行使和監督制約，正是對症下藥的治本之策。
首先，權力清單制度著眼於解決權力過分集中於政府、政府權力過分集中於上級的積弊，按照使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用的要求，來界定政府與市場、社會的關係，限定政府的權力邊界，審視、調整和規範各級政府各部門的權力事項和權力運行流程，深入推進政企分開、政資分開、政事分開、政社分開，簡政放權，使這些要求具體化並得到落實。
其次，權力清單制度是規範政府權力配置和運行程序，保障依法行政，推進法治中國建設的一項重要制度。它把政府對行政相對人的權力限制在權力清單規定的範圍內，並要求進入清單的每一項權力都要有法律法規規章依據，凸顯了公權力“法無規定不可行”的原則和法治在國家治理和社會管理中的權威地位，確保國家機關按照法定權限和程序行使權力，切實做到用制度管權管事管人，嚴格規範公正文明執法，它是把權力關進制度籠子，保障權力服從法律的有效舉措。
第三，權力清單制度使政務公開成為全面系統可操作的規範，真正做到各級政府和政府各部門的職責權限和權力運行程序一律通過互聯網向全社會公開，讓權力在陽光下運行，隨時接受人民群眾、社會輿論和人大、政協、紀檢監察部門的監督，是健全權力運行制約和監督體系，保障人民知情權、參與權、表達權、監督權，促進幹部清正、政府清廉、政治清明的一個重要的制度體系。
（三）建立權力清單制度是全面深化改革的重要突破口
十八屆三中全會把“完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化”作為全面深化改革的總目標。“治理”是上個世紀末興起的新政治概念，它反映了在社會基本制度和社會秩序保持基本穩定，不發生顛覆性變化的情況下國家的基本任務，“善治”是現代化的核心指標之一，也是現代國家追求的基本目標，其重要特徵是治理主體的多元性和權力運行的多向度。國家治理體系就是規範社會權力運行和維護公共秩序的一系列制度和程序。它包括規範行政行為、市場行為和社會行為的一系列制度和程序，政府治理、市場治理和社會治理是現代國家治理體系中三個最重要的次級體系。從計劃經濟體制向市場經濟體制轉軌，必然要求改變與前者相匹配的權力主導一切、政府包攬一切的高度行政化的管理體制，形成政府治理、市場治理和社會治理三足鼎立、良性互動的治理結構。這就需要以政府自身的改革為突破口，從調整權力配置入手，撬動其他領域的改革。
權力清單制度首先是政府自身的改革。實施權力清單制度將進一步明確和優化各級政府和各政府部門的職責權力配置和工作流程，理順政府內部縱向橫向的職責權力關係，克服權力越位、缺位、錯位和重疊，落實責任，確保權責一致。在權力清單的基礎上，根據職責權力配置和實際工作量調整政府機構設置和編制配置，深化政府機構改革，推進大部門制，合理調整和嚴格控制機構編制，推進機構編制管理科學化、規範化、法制化。深化行政執法體制改革也需要通過權力清單制度來落實。嚴格執行權力清單制度，規範地、合理地、高效地行使政府權力，是深化行政體制改革，創新行政管理方式，增強政府公信力和執行力，提高政府績效，降低行政成本，建設法治政府和服務型政府的基礎性、關鍵性工程。
權力清單制度也是政府管理經濟社會方式的改革。它通過優化和規範政府職責權力配置，大幅度減少政府對資源的直接配置，推動資源配置依據市場規則、市場價格、市場競爭實現效益最大化和效率最優化，切實解決市場體系不完善、政府幹預過多的問題；同時加強地方政府的公共服務、市場監管、社會管理、環境保護等職責，加大政府對管控資源消耗、環境損害、產能過剩、政府債務，促進科技創新、安全生產、勞動就業和提高居民收入、社會保障、人民健康、生態效益的責任；從而推動政府職能向創造良好發展環境、提供優質公共服務、維護社會公平正義轉變。它通過調整和規範政府在文化領域、社會領域和生態文明領域的職責權力配置，推動文化管理體制改革、事業單位和社會組織管理體制改革，促進現代文化市場體系的建立健全和現代公共文化服務體系的構建，激發社會組織活力，推進社會組織明確權責、依法自治、發揮作用，實現政府治理和社會自我調節、居民自治良性互動，推進社會領域制度創新，推進基本公共服務均等化，加快形成科學有效的社會治理體制，加快生態文明制度建設。
權力清單制度還將推進社會主義法治國家建設。這一制度的全面推行，必然要求規範並公佈各級黨政主要領導幹部的職責權限，加強和改進對主要領導幹部行使權力的制約和監督；科學配置黨群部門的權力和職能，對確實需要行使權力的依法授權。這些都將進一步完善黨的領導體制和執政方式，提高黨的科學執政、民主執政、依法執政水平。權力清單制度還規定對“合法不合理”的權力必須通過法定程序進行調整，在中國特色社會主義法律體系已經形成、法治成為治國理政的基本方式的新的歷史條件下，解決了“守法”與“變法”的矛盾，對運用法治思維和法治方式深化改革的具有廣泛深刻影響。
（四）建立權力清單制度是保障經濟社會持續健康科學發展的必然選擇
我國發展面臨的國際環境和國內條件都在發生深刻而複雜的變化，轉變發展方式沒有退路，必須從依賴於增加投入真正轉向創新驅動。為此，必須進一步提高政府效率和效能，更好發揮政府作用，通過有效的政府治理髮揮社會主義市場經濟體制優勢，進一步形成公平競爭的發展環境，進一步激發發展的內生動力和活力。浙江率先釋放民間活力和市場力量的體制機制先發優勢，和日趨嚴峻的發展瓶頸制約，促使浙江加快推進政府自身改革，率先在全省範圍內推行權力清單制度，突破與完善市場經濟體制不相適應的政府部門權力利益格局，把該放的權力放開、放到位，用政府權力的“減法”換取市場與民間活力的“加法”，同時釐清行政權力邊界，規範權力運行程序，形成科學有效的行政權力管控制度，推動行政權力規範運行，打造有限、有為、有效的法治政府和服務型政府，營造更加公平的市場環境和社會環境以及良好的政務環境。通過釋放政府自身改革的紅利，撬動經濟社會各領域的改革，推動和保障經濟社會持續健康科學發展。發展趨勢表明，這一路徑正在成為愈來愈多的地區的選擇。
三、權力清單制度的主要原則和需要理順的關係
（一）權力清單制度的主要原則
1、有限政府
要正確定位政府與市場、政府與社會的作用邊界，只把必須由政府行使的權力納入權力清單。政府的最大特點是擁有以法律為依據的國家強制力。凡是必須運用國家強制力來維護經濟社會有序運行的領域，政府責無旁貸，決不能“缺位”，應該更好地發揮作用，實施有效治理。同時，為了發揮場在資源配置中對決定性作用，凡是市場機制能夠解決的問題，都不應授予政府幹預的權力。對於社會組織和社會力量能夠通過自我服務、自我教育、自我管理、自我協商、自我制約、自我發展解決的問題，政府也不應包辦代替，而應致力於規劃引導，制定規則，保障公平公正，對公益事業提供必要的支持。發展社會公益事業是政府的職責，但政府無力也不應包攬。隨著經濟社會的發展、社會財富的積累和社會公益意識的增強，愈來愈多的社會資金投向社會公益事業，政府在這一領域的管理和服務方式也必須轉變，實現管辦分離。
2、權力法定
政府的行政權力來源於法律法規規章的規定。公權力法無授權不可為。推行權力清單制度，就是要堅持依法行政，實行依法制權。沒有法律法規規章依據、現實中卻在行使的行政權力，必須在清理後逐步取消。今後出臺授予政府權力的政策性文件必須符合法定職權和法定程序，依法授權。權力的調整和終止也一定要經過法定程序。
3、制度管權
權力清單制度絕不僅僅是把各級政府和各部門的權力梳理一遍，做到各歸其位，各司其職，而是要在此基礎上，規範行政權力的設置和運行，規定審批和調整的權限和程序，形成科學有效的行政權力管控制度，對政府的職責和權力進行具體化、精細化管理，把政府權力全部關進制度的籠子。
4、合理分工
我國的地方政府系統是一個縱向上包括省（直轄市、自治區）——省轄市——縣（縣級市、市轄區）——鎮（鄉）四級政府，橫向上包括幾十個部門的龐大體系，政府應該保留的權力需要在政府系統內部合理配置，解決縱向上各級政府職責同構、重疊管理，橫向上相關政府部門對同一事項職責不清、重複管理的問題，使每一個管理事項都有一個明確而適當的管理主體。
5、權責一致
在明確和落實權力事項的同時，明確和落實相應的責任，完善崗位責任制和行政問責制，做到有權必有責，有責必有權，事權財權相匹配，違法或者不當行使權力依法承擔法律責任。調整行政權力須相應調整責任，要避免發生下放責任但不下放權力的現象。對於委託下級政府及政府部門行使的權力，上級必須承擔監督的責任。
6、公開透明
除了法定的保密事項外，所有的納入權力清單的權力事項及其運行流程，包括相關的辦事條件、辦事標準、辦事環節、辦結時限、聯繫方式和辦事結果，都必須向社會公開並可以查詢，不僅方便行政相對人，而且隨時接受社會公眾和監督機構的監督。
7、運轉高效
按照便民原則和“環節最少、時間最短”的要求，整合相關的權力事項，簡化辦事環節，優化辦事流程，提高辦事效能，提供優質服務，方便服務對象。同時促進統一的電子政務平臺和網上辦事大廳建設，推動政務信息傳遞網絡化和電子政務普及化，實現信息共享和業務協同，促進政府高效運轉。
8、循序漸進
權力清單制度不可能一步到位，它的建立和完善既要與行政體制改革和相關領域的改革相適應，又要與相關法律法規的立改廢相同步，還要努力提高下級政府承接下放的權力的能力。因此，必然要採取一些過渡性的措施，從各方面積極創造放權的條件。
（二）權力清單制度需要理順的主要關係
1、政府與市場和社會的關係
建立權力清單制度，首先要進一步劃清政府權力的邊界，理順政府與市場、社會的關係，使政府的有形之手、市場的無形之手和社會組織的自治之手各自發揮應有的作用，相得益彰。這就要全面清理法定行政機關或組織依法實施的對公民、法人和其他組織權利義務產生直接影響的具體行政行為，對市場主體能夠自主決定的，市場競爭機制能夠自行調節的、行政組織或中介機構能夠自律管理的事項，交由市場或社會組織承擔。
過去，政府的很大一部分權力和精力用於事前審批。這樣的管理模式弊端很多。一是不少審批標準主觀隨意性太強，並非必備條件；二是所審批的行為尚未發生，審批標準難以準確把握；三是由此容易引發尋租現象，滋生腐敗，增加創業成本；四是大量不申報的主體不進入管理程序和管理視野，處於失管狀態；五是管理力量配置前緊後松、嚴進寬管，導致違法違規行為屢禁不止。這種重審批輕監管的管理模式造成活力、效率和秩序三敗俱傷，應該轉變為寬進嚴管的模式，把政府部門的主要精力放在事中事後的監管上。同時實行負面清單制度，對市場主體實行“法無禁止即自由”，充分發揮市場機制“適者生存，不適者淘汰”的作用，政府集中精力管好經過競爭生存下來的主體，這樣就有條件對政府管理部門實行嚴格的問責制，通過有效的管理保證管理對象合規守法，有序運行。
在權力清單清理過程中，涉及到大量目前還主要由政府從事的行規行約制定、行業技術標準規範制定、行業統計分析和信息預警、行業學術和科技成果評審推廣、行業糾紛調解等行業管理和協調職能、社會事務管理與服務性職能、市場監督與技術服務性職能等，這些都應該轉移給行業組織承擔。對公民、法人和其他組織水平能力的評價、認定，以及相關從業、執業資格、資質類管理，也應該交由社會組織自律管理。
目前，有些政府部門還主辦著一些“示範性事業單位”，它們往往靠“吃小灶”來“搞盆景”，不具備可複製性，而且耗費大量資源為少數人服務，容易造成憑特權和關係享受高質量的服務，不符合公平公正的原則，並造成公共資源的低效利用，引起群眾不滿，也使民辦公益機構在巨大的反差面前難以生存發展。對此應該實行管辦分離，政府在搞好行業管理的同時，通過政策優惠、購買服務和必要的財政補貼支持社會公益事業，變“錦上添花”為“雪中送炭”和“普降甘霖”，同時吸引更多的社會資源，促進社會公益事業蓬勃發展，造福廣大人民群眾。
2、地方政府間縱向層級關係
我國的省級行政區大多有幾千萬人口，幾十萬平方公里土地，相當於一箇中等國家。這樣的管理幅度決定了省級政府主要是負責規劃協調、政策引導和規範監督，從事對下級政府的管理和對企業和社會的間接管理。面向企業和社會的行政管理和公共服務以市縣為單位組織實施，市縣政府具有完整的政府職能，是公共服務和社會管理的責任主體，負責構建覆蓋本行政區域的城鄉一體化的經濟社會管理和公共服務體系。城區和鄉鎮政府不具備完整的政府職能，它們作為操作主體，承擔具體的社會管理和公共服務職能。
由於各個領域的經濟社會活動影響面不同，需要統籌協調的範圍不同，對管理主體的要求不同，行政權力的縱向配置應有所區別。對經濟活動和社會組織的管理，應根據管理對象的影響範圍，確定由哪一級政府管理。涉及政治問題、社會穩定、公共安全的事項管理難度較大，一般宜由省市政府部門管理。事務性事項應一律下放縣（縣級市）區政府部門管理。對於行政許可、行政處罰、行政徵收、行政給付、行政確認等行政權力，除法律法規規章規定應由省級部門行使外，一般下放市縣政府主管部門管理。對市場主體的監管應由市縣主管部門承擔，市場主體活動範圍小的可進一步下放到市轄區和鄉鎮街道，以增強監管的有效性和及時性，技術力量不足的地區可以向區域外購買服務。直接面向基層、量大面廣、由基層管理更方便有效的經濟社會管理事項，原則上下放基層政府管理，讓“看得見”的“管得著”。特別是處理的原則和標準已有法規政策明確規定，只需履行必要程序的事項，應一律下放由基層政府辦理。
行政處罰在政府權力事項中佔有較大比重。為了及時發現和處理違法違規行為。行政處罰權應儘可能下放，除了法律明確規定必須由省級部門處罰，以及市縣缺乏處罰所需技術手段的，原則上實行縣（縣級市）區政府主管部門屬地管理。省市政府相關職能部門和省市直屬執法隊伍除負責組織查處跨區域案件或大案要案外，主要任務是加強監督，接受申訴，依法複議，以體現執行和監督分開的行政管理原則。
3、政府內部的橫向部門關係
經過幾輪政府機構改革，目前的各級政府部門基本上都是按職能分工，鮮有按管理對象分工的。因此，一個行政相對人接受多個政府部門的管理是常規。即使實行大部門制，也不可能完全消除部門交叉管理現象。要解決政府部門管理職權交叉重疊的問題，需要通過梳理各部門的權力清單，找出交叉重疊之處，進一步明確分工，銜接運作流程。對工作內容相同或相似，具有前後環節反覆核准、審查、確認等情況的，按照簡化辦事環節、優化辦事流程、提高管理效率的要求進行整合，並明確職責交叉事項的牽頭部門。綜合管理部門和專業管理部門的職權交叉，凡是會對全局發生影響的事項應由綜合管理部門負責，只對本行業發生影響的由專業管理部門負責。行業主管部門和業務主管部門的職權交叉，由行業主管部門負責，業務主管部門配合。主管部門沒有處罰手段的處罰事項，明確由行政執法部門或公安部門處罰。
四、推行權力清單制度的方法步驟
（一）建立權力清單制度的必經環節
從浙江省的實踐看，建立權力清單制度有幾個不可或缺的環節：
1、周密設計總體規劃
明確細緻地規定建立權力清單制度的指導思想和方法要求、範圍對象和工作流程、工作任務和時間進程、分析審核的重點內容和提綱、調整部門職責和編寫權力清單的原則、改進政府管理方式的要求、需要報請上級研究的問題以及工作進度和分工、職責權力清單和部門職權履行流程圖的樣式。對權力類別劃分、權力事項名稱、實施依據和制式等都實行統一標準，便於上網運行和統一管理，在全省政府管理體系內實現了全覆蓋。省編委辦一開始就編髮了詳細的工作指南和填報規範，與各部門反覆對接協調，指導其準確分類，合規填報。特別是一開始就規定不納入清單的權力一律不得行使，並將對公民、法人和其他組織的權利義務產生直接影響的行政權力事項統統納入上報範圍，突出清理重點，促使每個部門、內設機構和下屬受委託行使行政權力的事業單位都對自己實際行使的權力作了一次前所未有的徹底清理上報，避免了權力“打埋伏”，保障了清理的有效性。
2、充分聽取各方意見
省編委辦和各省級部門之間進行了“三報三審三回”的反覆協商，在部門自行總結梳理提出調整完善建議的基礎上，廣泛徵求市縣和社會各界意見建議，注重下級政府的承接能力，聘請研究機構和高校的專家進行第三方審核，認真聽取權力清單會商部門以及曾經擔任地方政府主要領導和省級部門廳局長的權力清單諮詢顧問意見，對每一項權力的法律依據、行使程序、運行績效及權責一致情況進行科學評估，作出合法性、合理性、合規性和必要性分析審核，提出了調整意見和理由，對有些事項還經歷了激烈的爭論，逐步形成了共識。在此基礎上，形成了省級部門權力清單。各個部門還要根據省政府公佈的權力清單，按照“環節最少、時間最短”的要求，對保留的各項行政權力的運行流程進行再梳理、再優化，按照法定程序和便民原則編制外部運行流程圖。同時根據權力清單新建或完善事中事後管理制度。
3、公開權力接受監督
公佈的權力清單完整、準確地向社會公開權力的基本內容、運行流程等信息，告訴公眾政府擁有權力的內容和邊界以及政府行使每一項權力的依據、流程和辦結時限，接受社會監督。與省級部門權力清單一起啟動運行的政務服務網，是集行政審批、行政處罰、民意徵集、效能監察為一體的行政權力公開運行平臺。它用互聯網技術倒逼政府依法公開行使權力，是權力清單制度不可或缺的組成部分。它是全國率先建立的省、市、縣三級聯動的政務服務網，它的運行不僅提高了政府的效能，改進了服務，方便了百姓，而且進一步推動了全省各級政府的網上辦事大廳建設，推動了政務信息傳遞網絡化和電子政務普及化，倒逼不同層級政府和不同部門之間實現網絡互聯互通、信息共享和業務協同，使政府網上辦事成為不可逆轉的趨勢，進而要求各級政府各部門相應調整網下權力運行流程。同時也在技術上保障了對權力運行的全程實時監控，便於行政監察、人大政協監督、群眾監督和輿論監督。並且通過網上政務大廳統一後臺和統一的權力事項庫建設，在信息系統中固化行政權力目錄和權力運行的條件、時限、流程、裁量標準，調整權力事項必須經過省編委辦審核、省政府審批，促使行政機關嚴格按照法定權限和規範程序履行職責，以標準化管理的“剛性效應”，有效防止制度在執行環節變形走樣。打造政務服務網，推進全省統一的行政權力庫建設，逐步實現除涉密事項外的行政權力全部納入權力庫，未經批准入庫的權力無法行使。
4、三級聯動形成系統
浙江省是全國第一個在省市縣三級聯動建立權力清單制度的。在省級部門職責清理規範工作經過與省級部門和市縣協商定型後，全省推行權力清單制度工作隨即啟動。省編委辦及時運用指導省級部門職權清理規範工作的經驗，在省、市、縣三級採用同樣的規範，加強對全省面上工作的指導協調，做好權力清單的橫向比對和縱向銜接工作，指導省級部門加強系統內權力事項的統一規範，力求形成上下對應、相互銜接的職權體系，保障下放的權力承接到位，順暢運行。省、市、縣三級聯動的政務服務網的啟動運行，也促進全省的權力清單制度形成一個上下聯動、協調運行的體系。實現目錄化、動態化管理的全省統一的權力事項庫，則從技術上保障了“清單之外無權力”。
（二）解決政府權力合法合規性的步驟
1、對於不合理又無法律法規規章依據的政府權力，應該通過這次梳理職權清單一次性全部廢止。其中授權依據來自層次低於地方性法規和行政規章的規範性文件的，發文部門或批准的一級政府有權也有責任予以廢止。由國務院有關部門下文的，對於其中需要廢止的相關條款，建議由相關職能部門提出廢止或修改的意見，經法制部門審核，與國務院有關部門溝通協商後，由省政府決定廢止。為了提高效率，建議由省政府成批下文公佈廢止的條款。
2、對於合法不合理和合理不合法的權力，應該按立法權限和法定程序使“法”向“理”靠攏。對於權力清單中的涉及的需要修改、補充或廢止的地方性法規，建議由法制部門彙總後報省人大常委會按法定程序討論修改。鑑於其數量很大，建議成批討論、通過、公佈立、改、廢的具體條款。涉及到立法權在中央層面的法律法規和行政規章，建議由法制部門彙總後，儘快向中央有關部門提出立、改、廢的建議。由於立法權限和程序不同，建議先易後難，首先在行政規章層面整理彙總上報一批，然後在行政法規層面整理彙總上報一批，再解決涉及法律立、改、廢的問題。
3、對於法律程序不夠完備的為階段性中心工作服務的授權，其中時效較長的，建議通過法定程序予以追認；時效性較短的可以作為過渡性現象處理，不列入職權清單，但允許繼續行使到各項工作完成。
4、凡是法律法規規定由縣級以上人民政府行使的權力，立法過程中已經考慮到縣級政府的管轄範圍和管理能力，在權力清單中應明確下放給縣級人民政府。
5、對於有法律法規規章依據、但不符合全面深化改革要求和經濟社會發展需要、又一時難以通過修改相關法律法規規章調整或取消的行政權力，以及日常管理中很少行使的行政權力，建立嚴格管理措施，未經同級政府同意，部門不得行使。
五、推行權力清單制度碰到的難點
(一)黨政關係問題
目前，還有一小部分權力事項的實施依據是黨委的決定、決議，還有一些黨委工作部門和歸屬於黨委系統的群團組織承擔著某些行政管理職能，但並未獲得法律和行政法規的授權。這些權力事項為數不多，但按照“清單之外無權力”的原則，也應納入權力清單。這需要權力清單制度超出政府部門的範圍。按照權力法定的原則，對這些權力事項也需要通過適當的法定程序加以確認。
（二）合法與合理的矛盾問題
當前政府權力實施依據的最大問題，並不是權力缺乏法律依據。從浙江省的清理情況來看，部門提供的職權實施依據大部分是法律、行政法規和部門規章。問題在於其中相當一部分法律法規規章是在多年前制定的，不同程度地帶有計劃經濟的痕跡，不適應改革不斷深化的新形勢，阻礙著市場在資源配置中起決定性作用。如果凡是有法律依據的權力都要保留，這樣的權力清單必然背離推進國家治理體系和治理能力現代化的總目標，成為全面深化改革的絆腳石。但是，又不能不經法定程序就取消這些權力，而這些法定程序大多超出了省級政府的權力範圍。這就導致當前權力清單中的不少權力事項帶有過渡性。所以，推行權力清單制度，既要解決部分政府權力既不合理又無法律法規規章依據的問題，更要解決部分政府權力合法不合理和合理不合法的問題。而且由於單一制國家法制的統一性，許多權力事項的調整不是省一級層面所能實施的。如這次浙江省省級部門列入權力清單的非行政許可審批的，大多來自國家部委公佈的行政審批目錄；各省級部門在已經向社會公佈的行政許可、非行政許可審批事項外，梳理出的針對公民、法人和其他組織的具有審批性質的事項，還有1/3以上一時難以取消，部分歸入行政許可和非行政許可事項，其餘的則暫時歸入行政確認、行政徵收和行政獎勵等類別權力。這些事項實質上屬於非行政許可審批事項，按國務院規定必需在一年內取消。這需要國家各部門共同努力，抓緊修改那些作為政府權力實施依據但已不適應改革不斷深化的新形勢的法律法規規章。這是建立權力清單制度的最大難點。
（三）誰改誰吃虧的問題
許多由條條設定的權力事項背後都有資源分配。多年來，一些部門為了提高本系統的地位，通過各種國家級、省級基地、中心、園區、項目、實驗室、團隊和相關資金、基金、獎勵、補助等等的申報，層層佈置、推薦、評審，在系統內分享權力分攤責任。例如，當前省級部門承擔的審核轉報類事項，大多是對國家層面項目或資金的審核轉報和爭取。鑑於國家層面尚未進行相關政策的調整，省級政府清理和取消該類事項，會導致本省在爭取項目和資金上吃虧。因此，這類審核轉報類事項只能等國家層面進行政策和體制調整時再作相應的調整。又如，浙江省已明確規定對公民、法人和其他組織水平能力的評價、認定，以及相關從業、執業資格、資質類管理，原則上交由社會組織自律管理，這是符合全面深化改革的方向的。但目前這些事項國家層面多數有法律法規規定，省級政府無權取消；即使沒有法律法規依據，一個省率先取消就等於取消了本省的自然人、法人和其他組織走向全國，參與市場競爭的資格。在國家有關法律法規修改前，這些評獎評優類和資格資質類許可事項，只能在盡力削減整合的同時暫時保留一部分。
（四）政府部門推動工作的習慣模式問題
長期以來，上級政府部門往往把專項財政經費作為推動工作、保障任務完成的的重要槓桿，這已成為一種相當普遍的工作模式，甚至很多專家學者的政策建議也存在“專項經費依賴症”。這種工作機制容易造成尋租現象，並分散政府財力，使用績效不高，也是相關的職權難以精簡的重要原因。但如果想用取消專項經費，上級部門就會感到失去了推動部門工作的有力手段，擔心降低本部門的地位和話語權；下級部門則擔心財政撥款不足影響部門工作的開展。因此往往上下都要求保留。
（五）財政經費下撥的條塊關係問題
浙江省這次已由財政部門按照整合資源、集中聚焦、放大導向作用的原則，對部門的財政專項資金管理事項進行清理、整合和歸併，制定部門財政專項資金管理清單，切實將專項資金分配權限關進制度的籠子，並明確規定省級部門一般不再直接向企業分配和撥付資金。今後的發展趨勢，應該是省政府對市縣政府的財政轉移支付，更多地由市縣政府統一安排。省級部門應該通過制定政策和標準，加強檢查督促，來促使市縣政府合理安排財政支出。但是，現在一些市縣政府往往對於有省級部門下撥專項經費的項目要減少本級財政配套經費，市縣的一些政府部門擔心，如果完全由本級財政解決經費問題，完成工作任務會缺乏財政資金保障。如果中央政府和省政府的一般性轉移支付都集中起來由市縣財政統籌安排，恐怕難以合理安排財力，會影響一些重要公共服務的提供。在政府還沒有真正轉變為公共服務型政府的背景下，確實容易發生此類問題。所以省級政府在一定時期內還應該保留一些重要的財政專項經費。今後，適合財政轉移支付的事項應逐步納入屬地管理，同時加強市縣人大對地方財政預決算的決定權。隨著企事業單位的去行政化，不屬於省級財政支付範圍的單位和人員，都應實行屬地管理。
（六）下放權力的承接能力問題
權力與能力需要匹配。由於長期以來行政權力和行政經費過於向上集中，呈倒金字塔形的配置狀況，下級和基層政府往往缺乏承接下放的權力的能力、經驗和裝備技術條件。因此，下放權力還要考慮下級和基層政府的承接能力，進行充分的上下溝通。對於應該下放但一時承接有困難的權力事項，需要有一個培育承接能力的過渡過程，通過財政轉移支付、加強業務技術培訓、根據權力事項的轉移相應調整機構編制、制定鼓勵上級機關工作人員向下流動的政策和提供技術服務等途徑，引導行政資源向市縣和基層傾斜，提高市縣和基層政府的承接能力，隨著承接能力的提高使下放的權力逐步落實，同時完善上級部門的監督，避免“一放就亂”現象的發生。
六、建立保障權力清單制度順利運行的配套制度
(一)建立依法支撐權力清單的制度
我國的立法權大部分集中在中央，各級地方政府的法定權力大部分都是自上而下授權的。因此，權力清單制度的全面推行，有賴於在國家層面上建立權力清單制度。建議中央在進一步推進依法治國的進程中，總結先行地區的探索經驗，統一組織對全國性的各種作為政府權力依據的規範性文件的全面清理，對不適應全面深化改革新形勢、沒有法律法規規章依據、相互矛盾衝突、維護部門利益的條文依法進行修改或廢止。在此基礎上，建立國家層面的權力清單制度。
近些年來，對於重大問題由地方黨委作出決定並對相關部門提出要求，然後由地方政府研究制定實施意見，分解任務責任，向相關部分授權，已成為常用的領導方法。但一些地方依法授權的意識不強，缺少必要的法律程序，以致有部分授權沒有法律依據。按照依法治國的根本要求，今後設計增設或調整政府部門權力的事項，必須首先找到法律依據。如果在現行法律法規和行政規章中找不到依據，必須排除違反現行法律法規和行政規章的可能性，然後按照法定程序向相關部門授權。如果深化改革必須突破現行法律法規和行政規章，在地方立法權限內的事項必須經過法定程序立改廢，超出地方立法權限的必須取得中央的授權。總之，今後出臺給政府授權的政策性文件必須符合法定職權和法定程序，依法授權，杜絕沒有法律依據的授權。同時推廣“權力事項庫”制度，用制度和技術手段使未經法定程序入庫的權力無法行使。
當前，行使行政權力的不僅是政府部門，對於相關的其他部門和單位，也應納入行政職權清理範圍，具有法律依據的依法納入權力清單，沒有法律依據的或者取消，或者移交給相關政府部門，確有必要保留的也應該依法授權。
（二）建立權力清單動態調整制度
改革只有進行時沒有完成時。況且實現國家治理體系和治理能力現代化是整個現代化事業中最為艱鉅的任務，行政體制改革與其他領域的改革都存在緊密互動的關係。因此，政府權力的調整是一個長期的過程，也是一個法治化程度很高的過程。這就需要建立權力清單動態調整制度，適應經濟社會發展和轉型的進程，根據執法依據和政府職能轉變等變化，及時對權力清單進行調整，按規定程序確認公佈，確保權力清單科學有效、與時俱進，確保政府職權管理科學化、規範化、法制化。
（三）建立行政權力運行流程優化制度
權力配置和權力運行是權力清單制度的兩翼。隨著治理理念的轉變，人員素質的提高，治理能力的增強，信息技術的不斷進步和廣泛運用，行政權力運行流程具有很大的改善空間，特別是受權力清單制度促進的電子政務普及化、一體化、集約化、智能化，有可能給行政權力運行流程帶來革命性的變化。因此，需要按照規範運行、技術先進、便民高效、公開透明的要求，建立行政權力運行流程優化制度，整合網上網下，減少辦事環節，壓縮辦理時限，簡化辦事手續，降低辦事成本，實現全程公示，“讓數據代替百姓跑路”，進而實現用戶終端多樣化，操作界面簡約化、便捷化、人性化的“一站式”網上服務，並用電子政務系統設定的程序來規範行政權力運行流程，切實提高權力運行效益，確保權力行使公平公正、依規合法。
（四）建立和完善事中事後監管制度
簡政放權和完善監管是一個硬幣的兩面。對於簡政放權中取消和下放的審批事項，必須建立責任明確、任務清晰、程序規範的事中事後監管制度，力求使監管可操作、可監督、可追溯，實現政府管理方式從注重事前審批甚至“批而不管”向注重事中、事後監管轉變，實行“寬進嚴管”，推進監管重心下移，確保監管真正到位，把上下級政府從職權同構變為監督者與執行者的關係，克服權力下放後容易出現的熟人社會和“領導個人說了算”對依法行政的干擾，避免重蹈“一放就亂”的覆轍。要健全違法行政責任追究制度，強化對行政不作為、亂作為的問責，完善問責程序，公開問責過程，明確問責主體和對象，對涉及多個部門的事項制定責任清單，增強行政問責的可操作性。
（五）創新事業單位和社會組織管理制度
政府公共服務職能的轉移需要“接盤”。但目前社會組織尚無能力成為政府轉移職能的主要承接者。一是培育社會組織的政策還沒有落實到位；二是目前有活動能力、有專業資質、有服務水平，真正能承接政府讓渡的公共服務事務的社會組織太少；三是蓬勃發展的社區草根組織大多滿足於自娛自樂，不願承擔社會責任。因此，政府轉移的公共服務職能相當一部分應該由事業單位來承載。這就需要加快推進事業單位的分類改革，實現事業單位的去行政化，發揮事業單位的人才優勢，讓事業單位充滿活力，蓬勃發展。原來依附於政府部門的各種協會在與政府完全脫鉤，消除壟斷地位後，依靠人才優勢也可以承接一部分政府轉移的職能。對於社會組織要培育和發育相結合，政府既要支持，又要尊重社會組織自身發展的規律。必須通過立法來規範社會組織，通過政府購買服務來支持社會組織，真正體現公正公平管理，使其得到良性發展。要賦予社會組織應有的責任，如評優升級、資格評審、質量管理、價格認定等等。按照理順政府與社會關係的要求，創新社會組織管理制度，加強社會組織培育和監管，提升社會組織承接政府職能轉移的能力。
（六）形成以權力清單工作撬動其他改革的機制
要實現權力清單制度的全履蓋。在基本確定縣級部門權力清單之後，應適時開展鄉鎮人民政府和城區街道辦事處的職權清理工作，按照權責一致和權力法定的原則，制定它們的權力清單。在此過程中會涉及到它們與城鄉社區的關係。城鄉社區自治組織只擁有自治權力，政府部門不能委託它們行使行政權力。對於委託社區履行的服務職能，也必須經過法定的委託程序，不能隨意把政府部門的職責推卸給社區。
要結合推行權力清單制度深化行政執法體制改革，實行行政執法權的橫向整合縱向下放，進一步完善行政執法的法規依據和執法流程，增強執行對象、執行方式、執行手段的可操作性，進一步明確管理與執法各自的職責，在管理部門和執法部門之間建立制度化的溝通渠道和執法“倒逼”管理的機制，從行政執法的重點難點中找出問題改善管理。在關係到社會日常運行，與公眾生活生產關係密切的領域，需要及時發現和處理問題，管理對象的行為往往涉及到多個部門規章，宜由“塊塊”實行綜合行政執法。而在一些專業性很強的領域，審批與監管緊密結合，處理問題需要專業人員和專門設備作現場取證檢測，宜仍以條條管理為主。按照執法重心下移的要求，實行屬地執法，省級部門主要負責全省面上執法工作的規範管理和監督指導，組織查處跨區域案件或大案要案。
要把推行權力清單制度與政府機構改革結合起來，根據部門權力的調整變化，調整優化政府機構設置，實行大部門體制，加快構建“權界清晰、分工合理、職能優化、編制精簡、權責一致、運轉高效、法治保障”的地方政府職能體系和組織體系。在政府大幅度放權的領域和層次，相應大幅度壓縮機構編制，及時消除人浮於事現象，防止為保機構編制而攬權；在政府缺位的領域，根據客觀需要增加機構編制；使機構編制的配置與職責和工作量的調整相匹配。建立在職公務員引流機制，通過人力資源管理部門的調配和政策引導，使公務員流向缺編部門和地區，同時清退政府機關的編外人員。通過職權體系、組織體系和人員結構的優化，更好地促進政府治理體系的優化，從而實現政府治理的現代化。
本文選自總第31期《公共政策研究》，作者藍蔚青系浙江大學/浙江省公共政策研究院資深研究員。
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