“中國人的飯碗任何時候都要牢牢端在自己的手上。” 中央始終把糧食安全作為治國理政的頭等大事。確保糧食安全，首要任務是高質量提升糧食的生產能力，嚴守耕地保護紅線，全面落實永久基本農田特殊保護制度，像保護大熊貓一樣保護耕地。
摸清家底，心裡有底。目前，第三次全國國土調查初始調查接近尾聲。《半月談》編輯部特別組織記者分赴全國多地，調研發現部分地方基本農田的劃定、使用、監管存在突出亂象和普遍問題，亟待治理和解決。
一問 上山下河：好地搞建設，劣地搞農業
一些地方的基本農田劃在山嶺上、河道內，一些地方高產農田被圈佔，灌溉條件差、地力貧瘠的地塊被補進基本農田……基本農田如此劃定，給國家糧食安全帶來隱患。
“一鋤頭下去能砸出火星子”
北方某省的一座山嶺上，一個400多人的村莊1000多畝耕地全部流轉給一家企業，用於發展高效生態櫻桃項目。 村幹部說，村裡的地是山嶺薄地，多數為基本農田，土層只有10釐米左右，地下全是風化石，“一鋤頭下去能砸出火星子”，而且水源奇缺。
時下，一些稟賦不高、基礎條件差的山區村莊易地搬遷，改作生態保護或旅遊開發。可要不要、能不能去山上耕種那些留下的基本農田，讓村民感到困惑。
改作旅遊開發的山村，人地分離、耕作不便現象突出。一些搬遷後的村民告訴半月談記者，由於有的山上建了房子，搞起開發，道路設了關卡，自己想回山上種地變得很困難。
改作生態保護的山村，容易出現農作與生態的矛盾。中部某村有200畝左右的基本農田在山上的深溝裡，多數撂荒。村支書說，在這些地裡種植的農作物，有被野豬拱的風險。
一些基本農田“上山”，一些基本農田“下河”。水位落下時，農田露出來；水位上時，農田面積就縮小，甚至消失。
半月談記者在黃河的一處主幹道附近看到，由於泥沙淤積，河道內一些地方形成高於河面、低於岸堤的灘地。這些地有的與岸堤相連，有的在河道中間，低窪地帶與流過的黃河水距離僅幾十釐米。地裡栽有農作物，一些農民正在裡面勞作。當地黃河河務部門知情人士說，這些地雖然處在河道內，但有的已經被劃入基本農田。
2019年7月18日，在河南省鄭州市某區唯一的自然山區，曾違規佔用的基本農田被複耕 馮大鵬 攝
好地搞建設，劣地搞農業？
基層自然資源幹部反映，永久基本農田是基於二調土地利用現狀圖，經外業踏勘劃定。但二調完成至今有10年之久，個別地塊地類發生變化，導致部分永久基本農田劃定不準。
東部某縣自然資源局局長對半月談記者說，按照國家規定，該省基本農田佔耕地的面積比例要達到80%。可早些年經濟發展重心在沿海，為了給沿海發展用地留出空間，相對平坦的沿海地區基本農田比例相對低，西部山區的比例反而高。
城鎮化快速擴張也是基本農田劃定不準的一大外因。“省、市、縣、鄉，都想多留一點兒發展用地，於是集鎮和城區周邊的好田往往不是基本農田，因為基本農田很難變更為建設用地。反而是邊遠山區不少田被劃成基本農田。”這名自然資源局局長坦言。
半月談記者調查發現，不少農民並不知道自己的農田被劃為基本農田。一些“上山下河”的基本農田不僅不能有效發揮基本農田的功能，還會造成一些政策衝突。
按照黃河防汛等有關規定要求，河務部門在河道內施工、修築防護堤、加固堤防等作業時，可能破壞河道內的土地，存在破壞基本農田的風險。
上述黃河河務部門人士透露，有一年，黃河汛期水比較大，河務部門開閘放水，將河道內的淤積地連同地上的作物和樹木一起沖走，遭到當地村民索賠。但防洪法明確規定，禁止在行洪河道內種植阻礙行洪的林木和高稈作物、禁止圍墾河道。
山嶺上、山溝裡的基本農田，耕作不便，種糧效益低，然而想另作他用亦非易事。中部地區一名村幹部說，該村山上的幾百畝基本農田打算流轉給工商資本搞苗圃，但怕冒違法違規的風險。
此外，基本農田劃定未能安排規劃預留，還常與一些地方的建設項目衝突。中部某省一名自然資源部門幹部說，一些線性工程佔地位置存在不確定性，如國道、省道等道路用地在落地過程要根據地形地貌、地質結構等因素進行調整，但基本農田劃定時往往未給可能的項目規劃做好預留。
實事求是地劃定基本農田
根據土地利用總體規劃，鐵路、公路等交通沿線，城市和村莊、集鎮建設用地區周邊的耕地，應當優先劃入基本農田保護區。
但實際情況並非如此。東部某山區市規劃了一片土地，用作發展新城區，周邊基本農田的數量從原來的6萬畝減少到3萬畝。而這減少的3萬畝指標又要劃到更加偏遠的山區鄉鎮，也就意味著山區鄉鎮的基本農田佔耕地比例要達到93%左右。
調研中，不少地方幹部還向半月談記者反映，山區農田很多都是山壠田、坡耕地，如果基本農田比例要求過高，就意味著這些田大多會被劃成基本農田。“更早的時候，有不少坡度大於25度的農田都劃成基本農田。直到2017年，才規定了新增的基本農田是不能大於25度的。”南方某自然資源部門工作人員說。
對此，基層呼籲，下一輪劃定基本農田時，應本著實事求是的原則，不要罔顧實際情況，隨意下硬性指標。
只有實事求是地開展對基本農田的整改補劃，才能使劃定的基本農田起到其應有作用。基層幹部建議，按照基本農田調整補劃的要求，挖掘潛力補充基本儲備區，保障重點項目，給足時間和空間，結合國土三調，對劃定不實的情形進行調整補劃。
在湖北宜城，具備調整補劃為基本農田條件的耕地較為集中分佈區域，已經逐地塊實地核實完畢，優質耕地甄別出來作為補劃對象。當地劃定基本農田儲備區2.8萬畝，劃定面積佔現有基本農田面積121.09萬畝的2.33%，有力保障了今後10至15年城市重點項目建設佔用補劃基本農田需求。
二問 種草種樹不種糧，基本農田為他用
流轉基本農田發展草坪、果樹、茶樹等高附加值產業，一些地方“明不說、暗鼓勵”；扶貧項目、綠化任務佔用基本農田，上級要求需要貫徹……部分基本農田保主糧的功能正在失靈。
種一年草“扒4遍皮”
沿海某農業大市，道路兩旁不少平陽田種著草坪。當地綠化辦主任告訴半月談記者，這些基本農田原來都種著水稻或玉米，草坪從5年前的幾百畝發展到現在的近萬畝。
然而，草坪使用的化肥農藥遠超一般口糧田。而且，草坪1年要收穫4次，收穫時需要將表層土一起收走，一年相當於把農田“扒了4遍皮”。當地農業農村局副局長說，種植草坪多是農民的自願選擇，畢竟一畝一年能賺四五千元。
種草之外，有的青睞種樹。南方某縣以水果聞名，果樹種植漸漸下山，侵入基本農田範圍。“農民種地追求效益最大化，現在山地開發完了，就到田裡去種了。”該縣農業農村局相關負責人說，木本果樹根系較深，對深層的土壤隔水層會造成一定破壞，屬於法律明確禁止種植的品種。
東部一名曾分管農業的副縣長對半月談記者說，過去在基本農田發展林果業以農戶自發行為居多，隨著土地流轉被群眾廣泛接受，這一現象近年來呈現快速增長趨勢。
處於山區丘陵地帶的山壠田，種糧效益低，改種茶葉等經濟作物更為普遍。半月談記者走進南方山區一個產茶名村，看到不少山壠田一半長滿荒草，一半種著茶葉。一王姓村民說，他曾經有10多畝山壠田，都是基本農田，近4年來陸續改種茶葉，收益比種水稻強。
該村村委會主任說，近5年來當地有近1000畝的稻田改種茶葉，約佔全村耕地面積的1/3。“種水稻的田要積水，種茶的田要排水。之前的稻田使用了化肥，土地有點板結，稻田改茶園就得用勾機挖，經常把地下的石頭都勾起來了，造成田塊漏水滲水。再改回稻田，成本就太大了。”
當農田種茶已成為一些山區的“主流”做法，部分村民只好被動種茶。某山村村支書家有4畝地，曾堅持種糧，但周邊田塊都陸續種茶了，村民指責他種水稻會影響種茶，最後他只得改種茶。“如果只是山排田、山壠田改種茶就算了，但是好多平陽田也改種茶葉，十分可惜。”該村支書說。
搞扶貧、為綠化，基本農田佔為他用
當前，各地正在大力推進脫貧攻堅、鄉村振興。但由於近年來種糧比較效益下降，一些農村搞發展的抓手不再是糧食種植，而往往選擇經濟作物種植和特色經營。
西部某貧困縣將金桔作為脫貧主導產業，到2019年金桔種植面積達16.7萬畝。該縣農業農村局一名幹部直言不諱，種植金桔佔用了一部分原來種植水稻的水田。比如，在當地的一個現代農業示範區，某老闆承包上千畝地種植金桔，許多地都是基本農田。
這名幹部說：“原本是想開發旱地種金桔，但投資明顯大於水田。縣一級政府下達金桔種植任務而財政資金補貼有限，鄉鎮一級也缺少資金配套，於是對農業公司或合作社利用水田種金桔睜一隻眼閉一隻眼。”
南方某縣自然資源局一位工作人員反映，有的偏遠山村貧困戶為了發展產業脫貧，把基本農田周邊土堆高，做了魚塘養魚。按照有關法規，這是不被允許的。
2019年10月28日，豫北某縣，基本農田中出現“挖坑種樹造景”現象，該地塊還豎立著土地整治標牌 馮大鵬 攝
為造綠化景觀，基本農田也常常挪作他用。2019年數月間，豫北某縣以廊道綠化名義，在長城大道南側農田上挖出1公里左右長度的方形深坑。半月談記者現場看到，一些農田機井、排灌溝渠被人造微景觀包圍，與一旁的農田分隔，排灌溝渠支離破碎。據當地國土部門編制的“永久基本農田保護圖”顯示，廊道綠化帶下就是基本農田。
半月談記者驅車沿鄭民高速行駛，在豫東某縣隨機採訪時發現，一片千餘畝的農田中大量的樹木半死不活，樹林間雜草叢生。一宋姓村民告訴半月談記者，小麥還發青的時候，他家6畝地就被推掉，“都是種小麥、大蒜的好地，我不同意租賃也沒辦法，領導說是要種樹”。
這片土地被政府以1000元一畝的價格租賃，約定租賃期限十年。多名村民向半月談記者展示了政府頒發的《農村土地承包經營權證》，顯示該土地性質為基本農田。
北方某平原縣自然資源局負責人坦言，儘管國家出臺“禁止任何單位和個人佔用基本農田發展林果業和挖塘養魚”等基本農田“五個不準”的剛性條款，但因當前地方忙於脫貧攻堅、農村農業結構調整、國土綠化等任務，基本農田被佔為他用的情況屢禁不止。
加大政策精準引導，實施精準補貼制度
基本農田佔為他用，在部分地區初顯後果。西南某地級市因農田改種水果，2019年糧食種植面積為4121萬畝，比上年減少82萬畝。
某產糧大村村委會主任說：“現在從鎮裡到村裡，大會小會都在強調要保住口糧田。但現實中，動員農民保住基本農田很難。有一次鄉鎮大會上，我提出‘產糧區農民要保住自己的口糧田’，當場就有村民說我的思想太落後。”
一名鄉鎮三農服務中心農技站負責人說：“應確保一些好地不要種果樹、茶樹等經濟作物，一些邊角地等可適當允許種。 但現在沒有人或部門來處理這件事。”
多名基層幹部呼籲，儘快出臺政策，對不改變土地耕作層、不影響耕種的一年生經濟作物調整行為，予以准許；對改變土地耕作層，影響耕種的行為，視為非種植行為，不予補貼，對違法行為進行制止。
基層幹部建議，儘快實行精準的農業補貼，對未實行耕種的土地承包者可考慮不再補貼。同時，加大地力保護補貼，對承擔耕地保護任務的農村集體經濟組織、新型經營主體和農戶給予獎補，改善流轉土地中的水、路等條件。
此外，專家還建議，對公路等線性工程項目按指標進行規劃，預留好佔用面積指標，項目落地時，核減區域面積指標，再根據實際情況上圖。按照基本農田調整補劃要求，並結合第三次全國國土調查，對劃定不實的情形進行調整補劃，對亂佔亂用基本農田的堅決制止。
三問 數據失真打架，制度缺失監管弱
在最嚴格的耕地保護制度下，基本農田劃定、使用的亂象仍未杜絕，究其原因，既有政策制度設計上的缺陷，也有監督管理上的鬆懈。
“不知情”凸顯基本農田管理，三大弊病
在18億畝耕地紅線中，有近15.5億畝的永久基本農田，無論什麼情況下都不能改變其用途。但半月談記者發現，部分基本農田已經改變用途，主管部門卻表示“不知情”。
——統計失真。南方某村在上個世紀還被稱作糧食基地，但近期半月談記者進村看到，道路兩旁的大片良田裡都種上了茶葉。村支書坦言，統計時，雖然該村上報有3500多畝耕地種水稻，實際上只剩下五六百畝劣等田，並不適合種糧。
近年來糧價下跌，一些邊角地塊的農田拋荒或改種茶、果、林等現象並不少見，但這些田塊仍按照種植糧食上報面積。
“知道這麼個事，但沒法統計，誰也不知道到底有多少。”問及當地有多少基本農田種了茶樹、果樹，某農業大市的相關幹部均如此回答。有幹部透露，大家都是明著幹、不說破，有的地方甚至將此種路徑作為鄉村產業振興的重要抓手。一名縣國土資源局副局長說，按照規定在基本農田上發展林果業肯定違法，但因為涉及群眾增收問題並未實際追究。
2019年4月17日，河南省漯河市某區因修路將一片小麥地強推。農民手中的“紅本本”顯示該地塊為基本農田，但
——數據打架。華東某縣基層幹部反映，當地發展林果業的基本農田在統計時也被劃為林地，但並未從基本農田裡剔除，基本農田和林地的統計有較大面積交叉。
“在近期的一次自然資源審計中，林業局和自然資源局數據一比對，發現耕地和林地重合面積達到了6.8萬畝，其中多數是基本農田。”某縣自然資源局局長估計，如果把長期拋荒的田和已經變成魚塘、茶園、林地的田都篩除掉，耕地面積可能要減少15%以上。
部門之間的數據不統一，有時還造成基層執法衝突。如2019年4月，中部某鎮政府在未與村民提前商議的情況下，將村民的上百畝麥田強行推毀。對於這片土地是否為基本農田，當地農業和自然資源部門各執一詞。“大紅章子都蓋著呢，卻保護不了我們的權益。”一名小麥被毀的農民感嘆。
——上嚴下松。中部某省一合作社理事長流轉的2800畝土地上，近年來已經陸續添了十幾個墳頭。
“一些農戶家人去世後，就葬在自家的承包地上。”這位理事長說，“基本農田按規定不能埋人，但這些你都沒法和村民理論，村裡、鄉里、縣裡都不管。”
雖然國家對基本農田劃了紅線，但這位理事長透露，實際基層抓得不嚴。“平時建個小型養殖場什麼的，村幹部表個態就建起來了，有的都不去國土部門辦手續。”
核查難、操作難、執法難
對於基本農田的管理工作，基層幹部也有不少苦衷。
一些幹部認為，當前統計制度存在缺陷、政策設計不完善，導致基本農田使用數據失真。一名農調隊副隊長透露，現在不少基層統計員素質偏低。“有的統計員連基本的責任心都沒有，甚至發生‘1+1不等於2’的錯誤。”
南方一產糧大縣的農業農村局相關負責人說，農業部門統計糧食播種面積，都是由村一級開始，由下至上層層上報數字，上級部門再抽查核實。“主要複查方式也只能是眼看、口問，如果一片80畝的田，基層說有100畝，複查人員也很難辨明。”
“基層將糧食種植面積數據上報後，往往沒有上級部門下來認真核查，也沒聽說有人由於數據問題被問責。”中南某市農業農村局一名幹部表示。
法律政策“有原則、沒細則”，使得基本農田保護缺少可操作性。一名國土資源監察支隊的幹部說，比如明確禁止種苗木，但沒有相應處罰的條款；基本農田拋荒後，承包權要收回集體所有，但實際操作幾乎行不通。
還有的幹部反映，雖然有禁止其他進行破壞基本農田的活動、不準進行破壞耕作層的經營活動等規定，但具體細節目前都難以界定。
“一些農田被偷偷挖沙，或者種草皮，實際上耕作層是減少了。但是減少多少算破壞農田？ 原來的耕作層有多厚？因為沒有家底、沒有標準，破壞的行為就難以界定，基層沒法執法。”華東地區一名自然資源局幹部表示。
另外，基層執法力量明顯不足，對一些輕微違法現象也只能“睜一隻眼閉一隻眼”。一名縣級國土執法人員告訴半月談記者：“一個縣市只有5名國土執法人員，連執法用車都十分困難。以這樣的配置巡察3000多平方公里，常常是發現違法行為，只能勸告。”
某國土監察部門執法人員說：“佔用基本農田建房子、搞開發的現象，現在肯定是一個都不會放過。但農民修墳頭、種果樹什麼的，真是沒法及時跟進。即便發現了，往往也是法不責眾。”
守住紅線亟需現代管理、科學引導
目前第三次全國國土調查已經啟動，特別要求各地政府實事求是地上報，提出“寧要數據真實性，不要前後一致性”，不少基層幹部大受鼓舞。
中部省份某自然資源局局長表示，如果相關規定能夠貫徹執行，拋荒田、魚塘、茶園、林地變身耕地等歷史存量問題應該能夠得到初步解決。但近年來剛剛拋荒或改種的農田如何判斷土地類別，以及未來新出現的土地類別變化如何能夠及時更新，還需要中央出臺更明確的政策。
一些統計部門幹部呼籲，利用遙感、測繪、地理信息等技術，提升統計技術水平，加強統計部門和自然資源部門、農業部門之間的合作，實現部分數據共享，提升統計數據的準確性。
針對部分省區市多年來相關部門數據不一致，業內人士認為，應按照新的統計法儘快調整，使統計數據更精準、更具指導性。
另外，專家表示，只有讓廣大群眾真正認識農村大有可為，農業大有發展，真正嚐到農業發展帶來三產繁榮的甜頭，永久基本農田保護戰略才能真正深入民心。
中國經濟糧食學會副會長程國強建議，提速糧食生產管理方式的現代化。 一方面，要用現代的信息技術進行測產和估產；另一方面，要改善農業基礎設施條件、加強高標準農田的建設，調動糧食主產縣農戶愛惜農田、保護農田的積極性。
來源：《半月談》2020年第3期（記者：林超 馮大鵬 侯文坤 何偉 邵琨 | 編輯：徐希才）
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