2020年是“十三五”的收官之年，也是各地全面开展“十四五”规划编制工作的规划年。作为步入新时代以来各个区县的第一个五年规划，一方面要全面贯彻落实新时代中国特色社会主义思想和中央的一系列重大战略、重大部署，又要积极应对国内外经济社会复杂多变带来的一系列的严峻挑战，延续以往的常规思维、常规方式、常规举措显然无法适应形势的需要，无法满足群众的期待。科学编制规划，对于各地准确认识发展环境、科学设定发展目标、理清和优化发展思路、夯实和创新发展举措，推动
区域经济社会更加均衡充分的发展，具有至关重要的意义。
近年来，各级政府对规划的重视程度越来越高，特别是将列入规划作为项目审批的前置条件，极大地提升了规划的刚性。但是，在一些地区仍然存在着“规划规划、纸上画画，墙上挂挂”的错误认识，把规划编制视作“做文章”。实际上，编制规划是要确定一个地区未来五年“干什么、怎么干、在哪里干、谁来干、依靠什么手段来干”等一系列重大问题，是政府指导各个领域发展以及审批、核准重大项目、安排政府投资和财政预算、制定相关领域政策的依据。可以说，规划是对未来五年县区经济社会发展设定的靶向标和路线图，是调查研究和分析思考的结晶，更是群策群力汇集众智科学决策的结果。
有人认为，未来形势瞬息万变，能从当下出发，有效应对迫在眉睫之事已属难得，遑论对未来五年作出有效的科学谋划。无可否认，经济社会发展形势，特别是县区可以凭借的机遇，需要应对的挑战，有其变动的一面，但我们更要看到，变化之中有不变。不变的是经济社会发展规律，如果我们深刻地把握了发展规律，把握了民心走向，就能在变动中找到不变，就能谋大局、谋大势、谋大事。
我国的规划体系包括总体规划、专项规划和区域规划，分别侧重于解决干什么、怎么干、在哪干等问题。即使在一个县区内部，也涉及总体规划纲要、纵向的部门规划，横向的镇区规划，各个规划往往由不同主体牵头编制，在编制进程上也先后不一。各个规划之间常常缺乏衔接，有的甚至互相冲突，导致可操作性大幅降低。
规划编制是县区经济社会发展中的一项重大决策，牵涉面极广，既要向社会颁布，引导社会预期和社会主体活动，更要成为规范性文件，规范政府行政行为和施政活动。因此，规划编制必须最大限度地动员本区域力量，形成科学规范的编制流程。在动员部署阶段，主要是形成编制工作机构，制定工作方案，明确工作责任；在课题研究阶段，主要是围绕发展中的难点、实践中认识不清思路不明的问题，有针对性的设立研究课题，形成专家意见，供规划编制机构参考，同时要积极面向公众和在外人士开展建言献策，更大范围内征集意见建议；在规划编制阶段，主要是实地调研、分部门、地区、园区开展调研座谈，形成基本思路、明确目标、思路、工作任务、重点项目、空间布局，完成目标测算、建立重大项目库、向上级衔接汇报；在审议论证阶段，主要包括专家论证、政府论证，修改完善后报政府审议通过，最终发布。
规划编制要坚持共性与个性结合，延续性与前瞻性结合。既要充分体现经济社会发展规律的内在要求，体现中央对县区发展的共性要求，又要体现本地区特殊的区位、资源、区情，形成个性化的目标、思路和举措。既要体现延续性，把“十三五”甚至是更早时期正确的工作思路工作部署，凡是符合新形势要求的要坚定不移地延续下来，同时要针对新形势、新认识、新要求，从解决问题和推动发展的实际需要出发，有针对性地推进创新和优化发展，形成十四五期间本地区本系统的亮点；特别是要把创新、协调、绿色、开放、共享等发展理念充分体现出来，把中央十九届四中全会关于现代治理体系和治理能力现代化的精神体现出来。
规划编制要坚持里应外合，通力协作。专业机构具有视野广阔、学养深厚、方法科学、精力集中的优势，而县区地方政府部门专业干部具有熟悉区情、热爱乡土、长期思考、实践经验丰富的优点。因此，各县区在规划编制过程中，既要依托专业机构的技术力量，但又不能完全大撒把。特别是要强调一把手的深度参与。县区规划编制既然是一个决策过程，就必须是一把手工程，只有一把手全程深度参与规划编制的过程，全程广泛倾听各方意见和专家建议，在此基础上形成共识，进而编制规划文本，才能真正集中各方智慧，才能真正体现决策者意志和决策者意图。同时也是在与专业机构、政府官员合作通力编制规划的过程中，深化县区主官对县区发展的思考和谋划。总之，决策者参与编制，在各方共识的基础上形成规划，他才能真正认可规划，决策者真正认可规划，规划才能真正得到有效的实施。
（作者系陕西省社会科学院研究员，陕西省县域经济研究中心主任，省决策咨询委员会委员）
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