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江蘇省高級人民法院關於涉重大疫情防控行政案件審理指南
江蘇省高級人民法院關於涉重大疫情防控行政案件審理指南
江蘇省高級人民法院審判委員會紀要
〔2020〕2號
（2020年3月18日江蘇省高級人民法院審判委員會第3次全體委員會議討論通過）
為貫徹落實中央和省委關於重大疫情防控工作的決策部署，支持、監督行政機關依法防控，維護人民群眾合法權益，妥善化解行政爭議，根據《中華人民共和國行政訴訟法》《中華人民共和國傳染病防治法》《中華人民共和國突發事件應對法》《突發公共衛生事件應急條例》及《江蘇省人民代表大會常務委員會關於依法防控新型冠狀病毒感染肺炎疫情切實保障人民群眾生命健康安全的決定》等法律、法規規定，結合本省實際，制定本指南。
一、總體要求
（一）審理涉重大疫情防控行政案件，應當遵循以下原則：
1、服務防控大局。牢固樹立服務大局意識，充分認識疫情防控的特殊性和重要性，克服就案辦案、孤立辦案思想，全力支持行政機關“內防擴散、外防輸入” “聯防聯控、群防群治”等一切必要、適度的應急措施，為疫情防控提供有力的司法保障。
2、依法從嚴從快。嚴格司法審查標準，依法支持行政機關分類處置、精準施策、於法有據的應急行為，及時糾正明顯不符合比例原則的行政行為。對涉疫情防控案件，優先審查、快審快結，從重從快打擊破壞防控違法行為，全面維護疫情防控秩序。
3、利益統籌平衡。堅持把人民群眾生命安全和身體健康放在第一位，立足當前、著眼長遠，統籌疫情有效防控和經濟社會發展，兼顧防控目標實現與有序復工復產，平衡公共利益和私人權益，促進江蘇高質量發展走在前列。
4、拓展解紛效果。準確把握當事人訴求，加強法律釋明和疏導協調，切實化解行政爭議，做到實質定分止爭。審理中發現的問題及時與立法機關、執法機關、複議機關溝通，促進重大疫情防控體制機制完善，努力實現政治效果、法律效果和社會效果的有機統一。
二、依法受理
（二）公民、法人和其他組織對行政機關及其工作人員涉疫情防控行政處罰、行政確認、行政強制、行政許可、行政給付、行政徵收或徵用、行政協議等行為不服，依法提起訴訟的，屬於行政訴訟受案範圍。
下列行為不屬於行政訴訟受案範圍：
1、突發公共衛生事件響應、應急狀態、應急預案等啟動決定；
2、對不特定對象具有普遍約束力的通告、通知、決定、命令等；
3、疫情防控期間實施的防護指導、價格指導、就業指導行為；
4、根據《中華人民共和國突發事件應對法》規定，對矛盾糾紛進行的調解行為；
5、依據《中華人民共和國刑法》第三十七條，《中華人民共和國預防未成年人犯罪法》第三十七條、第四十九條、第五十條，《中華人民共和國看守所條例》第三十六條，《信訪條例》第四十七條實施的訓誡，以及其他未設定相對人權利義務的訓誡行為；
6、對公民、法人或者其他組織權利義務不產生實際影響的疫情防控行為。
（三）公民、法人或其他組織認為行政機關疫情防控行為損害其合法權益，直接向人民法院起訴的，以作出該行為的行政機關為被告。
行政機關組建並賦予行政管理職責但不具有獨立承擔法律責任能力的各類疫情防控指揮部等，以自己的名義作出的疫情防控行為，以設立該機構的行政機關為被告。
村民委員會、居民委員會依據法律、法規、規章授權，根據疫情防控期間縣級以上人民政府的命令、決定，以自己的名義實施的小區封閉、道路阻擋、人員隔離等強制性措施的，以村民委員會、居民委員會為被告；相關行為系受行政機關委託的，以委託的行政機關為被告。
（四）因突發公共衛生事件期間交通管制、限制出行、接受隔離治療、醫學觀察措施等原因耽誤起訴期限的，屬於《中華人民共和國行政訴訟法》第四十八條第一款規定的“因不可抗力或者其他不屬於其自身原因耽誤起訴期限”的情形，被耽誤的時間不計算在起訴期限內，適用起訴期限扣除的規定。
三、全面審查
（五）人民法院應當從作出主體是否具有職權依據，事實認定是否清楚，主要證據是否充分，適用法律是否正確，行政程序是否合法，裁量是否適當等方面，全面審查被訴疫情防控行政行為。在審理中應當注意：
1、職權依據。對於沒有法律、法規、規章明確授權的行政主體實施的防控行為，應當結合立法目的、基本精神及法律原則進行審查，以不得濫用職權為底線，對於應急狀態下合乎情理、符合實際、有效抗擊疫情的防控行為，不輕易認定實施主體沒有職權依據。
2、事實認定。因疫情原因導致被告逾期舉證的，屬於《最高人民法院關於行政訴訟證據若干問題的規定》第一條第二款規定的不可抗力或客觀上不能控制的其他正當事由，不輕易認定被訴行政行為沒有相應證據。
3、規範適用。行政主體為從快查處疫情防控期間違法行為，適用法律規範不夠精確，但在訴訟中能夠作出正確解釋和說明的，不輕易認定適用法律錯誤。
4、行政程序。法律、法規、規章沒有相應行政程序規定的，應參照《江蘇省行政程序規定》及正當程序原則進行審查，對於符合最低限度要求的，不輕易認定違反法定程序。
5、裁量標準。對於行政機關具有裁量空間的，應審查所實施的防控行為是否與可能造成損害之間相適應，對選擇最小損害防控措施，且沒有超出必要限度的，不輕易認定裁量失當。
（六）對於暴力傷醫行為的處罰，應重點審查公安機關是否依法予以從重處罰。對於違反強制檢疫檢查行為的處罰，應重點審查公安機關查處行為人拒不接受防疫、檢查與疫情防控人員發生糾紛時，有無正確區分被侵害客體，並根據被侵害對象的不同，準確適用《中華人民共和國治安管理處罰法》的相關規定。
（七）對於編造傳播虛假疫情信息行為的處罰，應重點審查：
1、公安機關認定行為人具有散佈謠言，謊報險情、疫情、警情或者以其他方法故意擾亂公共秩序的事實是否清楚；
2、行為人是否具有編造並傳播有關突發事件事態發展或者應急處置工作虛假信息的行為，或者明知是有關突發事件事態發展或者應急處置工作虛假信息而進行傳播的行為；
3、在具體量罰上有無綜合考慮行為人的主觀故意、認知能力及社會危害程度；
4、警告、罰款等處罰是否適當。
（八）對於違法違規復工行為的處罰，應重點審查：
1、公安機關認定復工企業存在妨害社會管理的事實是否清楚；
2、是否正確適用《中華人民共和國突發事件應對法》第六十六條、《中華人民共和國治安管理處罰法》第五十條規定；
3、對情節較輕、未造成嚴重後果的，是否存在對復工企業負責人作出拘留等較重的處罰。
（九）對於聚眾賭博的處罰，應重點審查：
1、公安機關有無區別召集人員、參賭人員、旁觀人員等不同主體的主觀惡性及社會危害程度；
2、對於召集人員有糾集、帶頭、煽動行為的，是否按照拒不執行緊急狀態下的決定、命令，“情節嚴重”的情形予以處罰；
3、對其他人員的處罰有無根據違法事實、情節輕重等綜合考慮；
4、是否正確適用江蘇省公安廳《賭博違法案件裁量指導意見》的規定。
（十）對於涉疫情防控的公安訓誡行為，應重點審查：
1、被訴訓誡行為是否屬於行政訴訟受案範圍；
2、被訴訓誡行為是否具有明確的依據，是否存在無法律、法規、規章依據實施訓誡，是否存在對違反社會公德、內部管理規定或要求予以訓誡的情形；
3、認定違法行為是否有充分的證據；
4、訓誡程序是否合法。
（十一）對於非法行醫的處罰，應重點審查：
1、衛健機關認定行為人未取得《醫療機構執業許可證》或超許可證範圍行醫等事實是否清楚；
2、有無綜合考慮社會危害程度，行為人有無造成傳染病病人、病原攜帶者、疑似突發傳染病病人貽誤診治或交叉感染等後果；
3、對於違法行為人確有治癒案例的，量罰時有無充分考慮；
4、是否正確適用《醫療機構管理條例》《醫療機構管理條例實施細則》等相關規定。
（十二）對於破壞市場秩序、危害群眾生命健康和財產安全行為的處罰，應重點審查：
1、對哄抬物價的事實認定是否清楚，行為人是否具有國家市場監督管理總局《關於新型冠狀病毒感染肺炎疫情防控期間查處哄抬價格違法行為的指導意見》列舉的哄抬物價的違法行為，是否達到“大幅度提高”價格的程度，有無綜合考慮行為人的實際經營狀況、主觀惡性和社會危害程度等因素。
2、對於虛假廣告或宣傳行為的查處，適用法律規範是否準確，是否根據行為人宣傳的內容、手段、方式的不同，準確選擇適用《中華人民共和國反不正當競爭法》或《中華人民共和國廣告法》的相關規定。
3、查處程序是否嚴格執行國家市場監督管理總局《市場監督管理行政處罰程序暫行規定》。在適用聽證標準上，是否符合國家市場監督管理總局《市場監督管理行政處罰聽證暫行辦法》第五條第一款規定。
4、量罰適當。對野生動物及其製品非法交易、口罩等防護用品製假售假等違法行為，是否依據國家市場監督管理總局《關於規範市場監督管理行政處罰裁量權的指導意見》《關於依法從重從快嚴厲打擊新型冠狀病毒疫情防控期間違法行為的意見》的規定，選擇適用較重處罰種類或較高處罰幅度作出處罰。對於違法行為輕微，經督促及時糾正，沒有造成危害後果的，是否依據相關規定不予處罰。
（十三）對於違反國境衛生檢疫法律規範行為的處罰，應重點審查：
1、國境衛生檢疫機關認定行為人拒絕接受檢疫或者抵制衛生監督，拒不接受衛生處理，不如實填報健康申明卡、偽造、塗改檢疫單證，隱瞞疫情，逃避檢疫等違法事實是否有充分的證據；
2、是否正確適用《中華人民共和國國境衛生檢疫法》《中華人民共和國國境衛生檢疫法實施細則》《中華人民共和國海關行政處罰實施條例》等相關規定；
3、過罰是否相當，有無根據違法行為的危害程度等，綜合確定處罰種類和幅度。
（十四）對於涉疫情防控的“容缺受理”行政許可，應重點審查：
1、許可事項是否有據，是否存在變相許可、增設許可條件情形；
2、許可流程簡化是否符合規定；
3、涉及產品質量、食品安全的，有無後續監管措施。
對於撤回並註銷關於從事以食用為目的的野生動物人工繁育許可的，應重點審查：
1、撤回並註銷的許可是否屬於全國人民代表大會常務委員會《關於全面禁止非法野生動物交易、革除濫食野生動物陋習、切實保障人民群眾生命健康安全的決定》的範圍；
2、針對受影響的利害關係人，有無根據實際情況給予一定補償。
（十五）對於涉疫情防控的“復工復產”行政審批，應重點審查：
1、審批的設立是否有依據；
2、是否及時受理企業復工復產申請；
3、是否存在符合條件，但拒絕、拖延批准的情形；
4、是否增設准予復工的批准條件；
5、疫情解除後是否及時取消審批設定。
（十六）對於涉疫情防控的道路交通管制，應重點審查：
1、採取管制措施，有無經縣級以上人民政府等法定機關批准；
2、是否充分考慮基本通行保障，有無妨礙必要物資運送，是否存在變相設置不合理的通行規定的情形；
3、有多種措施可供選擇時，是否選擇最小損害相關人員通行權的措施；有無採取“挖斷道路”等簡單粗暴的手段；
4、疫情響應級別調整後，有無及時調整管控方式，減少對出行的影響。
（十七）對於涉疫情防控的行政徵收或徵用，應重點審查：
1、有無超越本行政區域；
2、有無違反正當程序，是否具有相關手續，是否以合理方式告知被徵收或徵用人，是否為被徵收或徵用人提供救濟途徑；
3、被徵用的財產使用完畢或突發事件應急處置結束後，是否及時返還；
4、財產被徵用或者徵用後毀損、滅失的，是否按照相關規定給予補償；補償標準是否合法合理。
（十八）對於涉疫情防控的工傷行政確認，應重點審查：
1、“相關工作人員”界定是否準確。對於人民警察、城鄉社區工作者等參與疫情預防和救治工作的人員，是否依據人力資源和社會保障部等《關於因履行工作職責感染新型冠狀病毒肺炎的醫護及相關工作人員有關保障問題的通知》規定，結合防控實際需要，界定為“相關工作人員”。
2、“履行工作職責”認定是否正確。參與疫情預防和救治工作的醫護及相關工作人員感染新冠肺炎或因感染死亡的，有無按照相關規定予以認定。非從事疫情預防和救治工作的人員，在工作中或上下班途中，以及因工外出期間，感染新冠肺炎或因感染死亡，有無按照相關規定不予認定。
3、“相關認定工傷”適用是否有據。對於參與疫情防控的志願者，有工作單位並經有關部門確認屬於在搶險救災等維護國家利益、公共利益活動中受到傷害或感染新冠肺炎的，有無按照《工傷保險條例》的立法精神準確作出是否屬於工傷或視同工傷的認定。
4、對於參加疫情救治工作的醫護人員出現非感染新冠肺炎死亡，依據《工傷保險條例》第十五條第一款第（一）項規定被認定為視同工傷的，一般不輕易否定。
（十九）對於涉疫情防控的行政允諾，應重點審查：
1、提出請求的當事人是否符合法定條件；
2、被申請行政機關是否具有免徵增值稅及消費稅、失業保險費返還、養老保險或工傷保險費緩交、職業保障等職責；
3、是否存在拒絕和拖延履行；未依法履行的，理由是否成立。
對於涉疫情防控的行政給付，應重點審查：
1、申請人是否符合《中華人民共和國傳染病防治法》《突發公共衛生事件應急條例》等規定的申請條件；
2、被申請行政機關是否具有支付生活補貼、保健津貼、撫卹金、就業補貼、穩崗津貼等款項的給付職責；
3、是否存在拒絕和拖延履行；未及時履行的，是否符合相關規定。
（二十）對於涉疫情防控的政府信息公開，應重點審查：
1、是否向法律、法規規定或授權的信息發佈主體提出申請；
2、申請的事項是否屬於應當公開的疫情防控政府信息；
3、所申請的疫情防控政府信息已經通過政府門戶網站、微信微博官方公眾號、政府新聞發佈會等方式公開的，有無明確告知申請人獲取的方式和途徑；
4、未在法定期限內作出答覆的，延遲答覆是否告知並具有正當理由；
5、拒絕公開的理由是否符合相關法律規範規定，有無及時答覆並說明理由。
（二十一）對於涉疫情防控的數據管理，應重點審查：
1、是否基於疫情防控公益需要；
2、蒐集、登記、使用程序是否合法；
3、對相關數據是否依法採取了保密措施；
4、行政機關是否存在違法洩露個人隱私、商業秘密的行為；
5、相對人主張的損害結果與被訴行政行為之間是否具有因果關係。
（二十二）對於涉疫情防控的信用管理，應重點審查：
1、因違反聯防聯控相關規定，界定個人為失信人員、降低法人信用評級的，是否具有充分證據；
2、是否依法確定信用等級；
3、在作出相關信用等級確定時，是否履行了告知等程序，是否保障了相對人的救濟權利；
4、符合信用修復規定的，是否及時為相對人修復信用。
（二十三）對於涉疫情防控的行政協議，應重點審查締約主體是否符合法律規範規定，締約內容有無違反法律、行政法規禁止性規定，行政機關有無違法承諾。
因疫情導致行政協議不能履行的，屬於不可抗力。行政機關單方變更行政協議的，重點審查是否有正當理由；解除行政協議的，重點審查是否存在因疫情導致協議目的無法實現。因疫情影響協議履行的，是否依法部分或全部免除違約責任，但法律另有規定的除外。
（二十四）對於涉疫情防控的行政事實行為，應重點審查：
1、實施主體是否為行政機關或法律、法規、規章授權的組織；
2、實施主體是否有違法行為；
3、實施的行為或採取的手段與疫情防控目的是否相當；
4、是否對相對人權益造成侵害；造成侵害的，有無予以賠償；
5、事實行為合法但造成相對人權益受損的，有無及時補償。
（二十五）對於涉疫情防控的不履行法定職責，應重點審查：
1、依職權應主動履責的，被訴行政機關拖延或拒絕履行有無正當理由；
2、依申請履責的，被訴行政機關是否具有相關疫情防控的法定職責，當事人有無根據法律規範的規定提出申請，被訴行政機關是否履行了相應的職責。
（二十六）行政機關（複議機關）在疫情防控期間無法在法定期限內作出行政行為，適用相關法律規範關於中止和延長規定的，應予支持，但疫情解除後未及時恢復的除外。
行政機關因疫情防控導致相關法律文書遲延送達、超期送達的，不輕易認定為程序違法。
四、穩妥裁判
（二十七）不符合行政訴訟受理條件的，裁定不予立案。已經立案的，裁定駁回起訴。
被訴疫情防控行為證據確鑿，適用法律法規正確，符合法定程序；或者申請履行法定職責或者給付義務理由不成立的；或者經審查，沒有充分證據證明違法事實行為造成了實際損害的，判決駁回當事人的訴訟請求。
（二十八）被訴疫情防控行為存在下列情形的，分別作出以下判決：
1、被訴行政處罰、強制、許可等具有《中華人民共和國行政訴訟法》第七十條規定情形的，判決撤銷或部分撤銷，並可責令被訴行政機關重作；但被訴行政行為同時符合第七十四條規定情形的，判決確認違法。行政機關實施的行政事實行為違法的，判決確認違法。
2、被訴行政機關不履行疫情防控法定職責的，判決其在一定期限內履行；
3、被訴行政機關依法負有給付義務的，判決其在法定或合理期限內履行給付義務；
4、被訴行政處罰明顯不當；或者其他行政行為中涉及對款額的確定、認定確有錯誤的，可直接判決變更；
5、被訴行政機關違法變更、解除仍然能夠繼續履行的行政協議的，判決其承擔繼續履行、採取補救措施或者賠償損失等責任；變更、解除協議合法，但未依法給予補償的，判決給予補償。
6、被訴行政機關存在不具有行政主體資格，或者沒有依據等重大且明顯違法情形的，判決確認無效。
人民法院判決確認違法或者無效的，可以同時責令被訴行政機關採取補救措施；造成損失的，判決承擔賠償責任。
（二十九）涉疫情防控行政爭議事實清楚、權利義務關係明確、爭議不大，或者各方當事人同意且不違反《中華人民共和國行政訴訟法》第八十二條規定的，可以適用簡易程序審理。
對涉疫情防控非訴強制執行案件，應當依法及時受理、從快審查，符合法定條件的，應當立即執行。
（三十）加大涉疫情防控案件分析研判力度，做好教育疏導和訴前訴中矛盾化解工作。審理中發現涉嫌犯罪線索，依法移送相關機關。及時總結審判經驗，積極提出司法建議。加強司法宣傳，擴大辦案效果。涉外疫情防控行政案件，及時報告。
本指南供各地參考，實踐中遇到的問題請及時反饋省法院行政庭。
2020年03月20日
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