中國石油大學（北京）經濟管理學院副教授 郭海濤
2015年以來，國內外油氣市場發生了重大變化。突出表現是，受美國頁岩氣革命的影響， 2014年石油輸出國組織（OPEC）採取了保市場份額的策略，堅持不減產的立場和政策，導致交易商心態崩潰，國際油氣市場持續處於供過於求狀態，國際油氣價格自2014年以來持續低迷，這種負面影響一直延續至2016年。隨後儘管OPEC也採取了聯合限產等一系列措施來拉昇油氣價格，但效果明顯低於預期。國際油氣市場的變化對國內油氣市場的供給和需求都造成了很大沖擊。
2020年，中國油氣行業十三五規劃進入收官之年，評估過去四年油氣發展“十三五”規劃的目標達成情況，可以為下一步油氣行業“十四五” 規劃的制定提供經驗支持。
石油：達標度參差不齊
截至2019年底，石油發展“十三五” 規劃制定的各項目標達成度參差不齊。從新增探明儲量來看，受2014年開始的國際石油價格低迷的影響，石油行業經濟效益下降，投入速度放慢，2016年和2017年新增探明儲量分別為9.3億噸和8.65億噸，出現了連續下滑的現象，低於“十三五”期間年均新增探明石油地質儲量10 億噸的目標。與此相疊加，國內原油產量也出現了2015年以後的連續三年下滑，2018年產量不足1.9億噸。但是，我國經濟持續保持較快增速，石油需求增量大，導致中國原油對外依賴程度不斷攀升，2015年達到60%，2018年則超過了70%。
新增探明儲量和產量雙降、對外依存度大幅飆升的現象，引起了包括中央政府在內的社會各界的廣泛關注，石油安全問題再次成為一個焦點話題。
資本密集、技術密集所形成的行業高進入壁壘與行政進入限制的存在導致石油行業上游缺乏競爭與活力，是石油行業長期飽受詬病的主要原因。
十三五期間，發揮市場在資源配置中的決定性作用成為我國改革的主導思路，石油行業上游也不例外。在政策層面，2017 年以來，政府相關部門圍繞競爭性出讓、區塊流轉、出讓收益等出臺了一系列政策性文件。尤其是2019年12月31日，自然資源部印發《關於推進礦產資源管理改革若干事項的意見（試行）》，與原油價格和區塊面積掛鉤的油氣礦業權出讓收益市場基準價標準落地，包括延長石油在內的四大石油公司持有的大量礦區面臨退減壓力，更清晰地體現礦權資產價值的油氣探礦權和採礦權合一為石油公司統籌規劃勘探開發、提高資源動用促進上產鋪平了制度道路。
同時，該文件也明確了內外資企業新進入油氣上游領域的標準。這一政策的出臺，為我國油氣上游的開放創造了條件，競爭格局將從原來的四家企業，逐步轉向多家。在企業層面，面對2015年以後國內供給比重下滑的嚴峻形勢，黨中央對保障國家能源安全提出了新的要求，國家能源局在2019 年督導石油企業制定了“七年行動計劃”（2019-2025年），三大石油公司按照行動計劃，大幅提高上游投資，2019年預計全國新增探明石油儲量11億噸，同時原油產量達到1.91億噸，雙雙實現止跌為升，在中低油價下實現了原油產量轉跌為升。
2020年，油氣行業新增探明儲量預計仍將會達到較高水平，累計探明儲量有望超額實現420億噸的目標，產量將達到1.94億噸，略低於2億噸的目標，對外依存度較2019年略有上升，預計在73%，石油總體表觀消費量預計將達到6.7億噸，較2020年5.9億噸的目標高出近8000萬噸，遠高於預期，表明石油消費總量控制在短期內仍然難以實現。受政策預期不穩定的影響，原油管道和成品油管道建設速度低於預期，按照過去四年的進度，將難以實現2020年的目標。
石油發展“十三五”規劃中提出了要加快國家石油儲備基地建設，推進國家石油儲備二期、三期項目建設的任務。但從實際進展來看，國家石油儲備基地建設速度大幅度低於預期，《國家石油儲備條例》自2016年推出徵求意見稿以後，一直沒有出臺正式的政策文件，說明石油儲備建設與管理還存在較多難以克服的問題，政府儲備、企業義務儲備和企業生產經營庫存有機結合、互為補充的儲備體系在2020年內難以建成，中國的石油儲備達到90天淨進口量的目標難以實現。
天然氣：目標與現實差距大
天然氣的市場表現與石油市場有很大的關聯性。隨著2014年到2015年國內外油價的走低和消費的低迷，中國天然氣消費也陷入低谷。2015年和2016年，中國天然氣消費都是個位數增長，一度出現了供過於求的局面，業界對於天然氣產業的發展前景信心不足。與此同時，隨著環境保護壓力的加大，擴大清潔的天然氣使用範圍、替代排放嚴重的煤炭，成為政府有關部門的一項重要環保舉措。“氣代煤”政策的大範圍執行直接導致了2017年和2018年中國天然氣消費高達20%的增速，但也帶來了“氣荒”等諸多問題，保供成為壓在政府和油氣企業頭上的一座大山。
從天然氣發展“十三五”規劃的相關指標來看，天然氣佔一次能源消費比例在2019年達到8.3%，已經接近目標範圍的低限，2020年有望接近9%。氣化人口數距離目標差距較大，2019年總體是4億人，按照過去四年的增速，預計2020年結束時，距離預定目標的差距應該在5000萬人以上。
天然氣在中國正處於上升發展期，尤其是作為清潔能源和化石能源向非化石能源的過渡橋樑，日益受到政府和社會各界的關注。2000年以來的近二十年中，中國大部分年份的天然氣消費增長率都在兩位數，企業在上游勘探開發的投入力度保持高位，探明儲量“十三五”規劃的目標是年均6000億方，實際是除2017年低於此數據外，其他年份都遠高於此目標，尤其是2019年，受“七年行動計劃”（2019-2025年）的影響和多項重大發現的助推，新增探明儲量預計將達到1.6萬億方，實現了一個新的歷史高峰，累計探明儲量已經超額完成2020年16萬億方的預定目標。相對於其他能源品種，中國天然氣產量增速不低，“十三五”期間，基本處於7%~10%之間，但是這一增速相對於消費來講，仍然顯得過低，由此導致近幾年中國天然氣進口增速飆升，2016年至2018年，進口增速都在20%以上，甚至超過30%，對外依存度則從2015年的32.1%迅速上升到2018年的45.3%。2019年國內天然氣產量增速有所加快，市場需求增速放緩，進口增速回落到個位數，供需比較平穩。但從目標實現來看，天然氣上產壓力依然較大，2019年估計產量在1733億方，同比增長7.63%，預計2020年產量增速會進一步加快，達到1875億方，同比增長8.19%，但離預定目標仍有200億方的差距。
從管道建設來看，距離預期目標差距更大。自從提出油氣體制改革的設想，到逐步落地，中間過渡時間較長，企業對於投資管道預期收益的不確定性增加，一定程度上影響管道的規劃與建設進度。2020年，國家石油天然氣管網集團公司初具雛形，運行將總體保持穩定，難以開展大規模建設，預計“十三五”結束時，中國天然氣管道總里程可能接近8萬公里，距離預定目標的差距將在2.4萬公里左右，未來國家管網公司補課的壓力會很大。
從儲氣庫建設來看，主要的工作量由中石油來承擔，而且該指標是一個約束性指標，從目前的進展來看，到2020年底，中國地下儲氣庫形成有效工作氣量148億立方米應該可以完成，但相對於2020年的3300億方的消費量來講，僅能佔到4.4%，與國際通行的10%的標準相差甚遠，保障天然氣市場調峰和供給安全的能力顯著不足，目前的天然氣定價機制不能有效吸引社會資金進入儲氣庫建設是主要原因。
天然氣發展“十三五”規劃對於較受關注的非常規氣的產量也確定了數量目標，重點是突破頁岩氣、煤層氣，2020年頁岩氣產量力爭達到300億立方米，煤層氣（地面抽採）產量100 億立方米。但實際情況是，2019年，中國頁岩氣產量接近150億立方米，增幅38.9%，煤層氣地面開採量估計為60 億立方米。這意味著“十三五”規劃期結束時，兩者離預定目標差距都較大。
知不足，方進步
2020年初新冠肺炎疫情蔓延也對油氣行業造成一定的短期衝擊。為緩解這次衝擊，國家層面可以：一是對於供應企業適當減免或者推遲稅收等一些稅費的徵收，緩解企業資金緊張；二是貸款等方面給予支持，提供企業流動性。企業層面則是要加強內部管理，科學統籌，在保證職工隊伍穩定和企業正常運行的情況下，提高資金使用效率，厲行精簡節約，降本增效。
站在中國油氣行業十三五規劃收官的關口，客觀而言，油氣領域的達標度並不理想。疫情過後，油氣行業還需從幾個方向發力：
一是繼續完善油氣上游環節的開放政策。隨著國內外資金進入油氣上游勘探開發環節，保障上游穩定運行的政策環境就顯得尤為重要。完善的政策措施將會穩定企業的市場行為，吸引更多國內外資金的進入，提高競爭程度、勘探開發力度和增產的潛力。
二是構建新的基礎設施服務開放政策體系。 油氣管道、LNG接收站和儲氣庫等設施，在有效地政策規範下，不僅能夠獲得較大發展、較好的服務油氣行業發展的需要，而且能夠為社會創造和提供優質資產。
三是培育具有國際競爭力的中國油氣企業。發展國內油氣市場，並不意味著中國的油氣企業只能著眼於國內開發，而是要通過深化企業改革，拓展企業的全球視野，提高企業同時利用國內、國外兩種資源的能力，石油和天然氣都要做全球資源池，提升全球資源配置能力，從而能夠更好的保障國內的油氣供給安全和服務國內經濟發展。
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