农信史志：2015年对省联社深化改革方案的分析建议一其他頭條網

农信史志：2015年对省联社深化改革方案的分析建议一

2015年四、五月间，应《中国农村金融》杂志社一位资深编辑之约，专门就省联社深化改革方案的顶层设计进行了分析探讨，提出了意见建议。后分两部分分别在2015年7月份的微信公众号和网站上刊发，引起了一定的反响。四年时间转眼即逝，省联社的改革方案仍在酝酿制定中。近期重看此文，还好除个别地方表述不甚规范严谨外，文中的绝大多数分析与建议并没有感觉脸红之处。为此，除插入近年来一些有关省联社改革的新闻图片外，并不对文章进行相应修改，仍以原文重发。希望能给关心农信机构集群改革发展特别是省联社改革的朋友们一些有益的思考启示，也希望能为省联社改革方案的制定出台进一点绵薄之力。

《省联社转型：一场亟待进行的变革》

自2003年农信社深化改革试点启动以来，应运而生的省级联社也已经走过了十多年历程。随着辖内县级农信机构股份制改革的纵深推进，随着市场经济、国家治理等重大领域改革的突破性进展，随着经济金融环境的发展变化，深化省级联社改革日益成为当前一项迫切工作。

2018年2月，在有关乡村振兴实施意见的新闻发布会上，相关领导表示人民银行下在牵头制定省联社改革方

打造省联社“升级版”时不我待

2013年11月，银监会领导在浙江省联社调研时，提出了“小银行+大平台”的新时期农信机构改革发展方向。也就是在充分发挥县级农信机构法人机制灵活和贴近区域内客户市场之优势的同时，由省联社担负起战略规划、产品研发、信息系统建设、人力资源优化提升等服务平台功能，以克服县级法人规模、资源、人力和视野等方面的不足，集中辖内农信优势资源去做县级法人机构该做、应做、不做不行却又做不了、做不好甚至无力做的共性事项。这一既遵循银行业的基本发展规律，又从我国农信社当前实际出发所提出的新战略，很快就得到了多数省份农信社的广泛认同和积极呼应。但毋庸讳言，作为这一新战略两翼的“小银行”和“大平台”，在改革发展进度和成效方面却存在诸多的不协调、不匹配，也就是省级联社的改革进度，相对滞后于县级农信机构的改革进程和需求变化。如果不能尽快解决前行中两只“翅膀”一快一慢的问题，那么农信机构“小银行+大平台”的战略恐怕很难实现平衡协调持续发展。

尽管在2003版农信社改革试点方案中，“以法人为单位改革信用社产权制度”和“信用社的管理交由地方政府负责”同为改革的两大主要内容，但农信社县级联社早在1984年就开始组建，统一法人等相关改革试点在1996年与农行脱钩后不久也开始启动，2003年之后改革的步伐进一步加快，“保持县域法人地位长期稳定”、“股份制商业化改革方向”、“‘三会一层’法人治理机制”等基本制度逐步成熟完善，且在实践中取得了显著成效，赢得了广泛共识。而省级联社最早也是1999年才成立，大部分在2005年组建，海南省联社2007年才成立，到目前大多不过十来年时间，尽管在管理、指导、协调和服务辖区县级农信法人机构方面积累了不少的经验，建立健全了一些必需的管理制度，但由于角色定位矛盾、体制机制制约等原因，也引发了同县级农信法人机构间的不少矛盾和冲突，特别是县级农信机构纷纷变身为农商行后，矛盾甚至出现加剧之势。因此，从解决当前存在的突出矛盾和问题入手，打造适应今后农信机构改革发展需求的“升级版”的“省联社”已经势在必行、时不我待。现将主要理由分析如下：

&1.县级农信机构纷纷变身倒逼省联社进行改革

在2003年改革试点启动之时，为县级农信机构产权改革提供了两级法人社、统一法人社、农合行和农商行四种模式，当时绝大多数县域农信机构为两级法人社，在改革目标选择方面又以统一法人社居多，农合行和农商行所占比例相对较低。因此，在当时的情况下按照国际上合作金融机构自下而上持股的通行做法组建省联社，不能说是最好但起码也是不坏的选项。但随着农信社改革的不断深化，全国农信社县级机构的产权模式事实上发生了两次重大转变。第一次转变是由县级联社和乡镇信用社的两级法人改组为县级统一法人社，大体从2004年开始大范围推进，至2008年基本完成，也有少数实力较强、指标较好的直接改制为农商行和农合行，这一阶段的改革本是2003年农信社深化改革试点方案的基本目标和题中之义。在此期间，省联社在帮助县域农信机构落实优惠政策、清收不良贷款、消化历史包袱、防控经营风险、破解结算难题、科技系统建设、完善法人治理等方面做了大量的工作，得到了县域法人机构的充分认同，这对于几十年来主管单位数次变更的农信社来说尤为难得，许多从业多年的老信合由衷地发出了“有家的感觉真好！”的感慨。因此，这一时期的省联社同县级农信机构的矛盾较少，基本属于新体制初建后的蜜月期。

但县级农信机构的改革深化步伐并没有就此停歇，第二次重大转变接踵而来。由于股份制农商行在法人治理、业务创新、经营成果等方面取得了远超同业的佳绩，从而得到了越来越多农信机构的认可和推崇，不但一些经营业绩和监管指标良好的农信机构越过农合行而直接改制为农商行，一些先期组建的农合行也相机启动了二次改制进程，甚至一些高风险农信机构也积极向监管部门争取政策要求向农商行改制。在这样的情况下，银监会相继于2010年8月和11月，出台了高风险农村信用社并购重组和加快推进农村合作金融机构股权改造方面的指导意见，提出“用五年左右时间将农村合作金融机构总体改制为股份制金融企业，在2015年底前取消资格股，不再组建农村合作银行，符合农村商业银行准入条件的农村信用联社和农村合作银行，应直接改制为农村商业银行；暂不符合条件的，要尽快将资格股全部转换为投资股，并改制组建为股份制的农村信用社”等改革举措。由此引领和推动了县级农信法人机构第二次重大转变的到来。

至2014年末，安徽省的县级联社改制农商行工作已经全面完成，其他省份的县域农信机构股份制改革进度尽管有快有慢，但股份制商业化改革已成不可阻挡之势，农商行和股份制农信社正在逐步取代统一法人社，成为县域农信机构主要产权模式。可以预期的是，近几年全国农信社全部完成股份制改革应是大概率事件。

2015年3月，安徽省农商行改制圆满收官

而按合作制原则组建的省联社，自然不可避免地同进入改革新阶段的县级机构出现了一些不协调和不匹配。随着县域农信机构经营管理水平的提高和综合实力的不断增强，特别是股份制县级机构的不断增多，相互矛盾开始呈现加剧之势。面对辖内县域农信机构的重大变化，主要以服务县域农信机构为己任的省级联社，自然也应当进行相应的改革。从某种程度上也可以这么说：作为“经济基础”的县级农信机构变了，“上层建筑”的省联社自然也得改革。

&2.固有的体制缺陷和角色定位矛盾内促省联社进行改革

“将农信社交给地方政府管理”的做法，在国际农信社发展历程中极为少见，这在某种程度上可以说是国内农信社自上世纪五十年代起同合作制渐行渐远后的重大制度性探索。在上世纪的“大跃进”和“文革”期间，农信社虽然也先后下放给人民公社和贫下中农委员会管理，但两次时间都不长，管理层次也限于乡镇一级，都是农信社县级法人成立之前的事，完全不同于这次将农信社管理权交给省政府。因此，对于省政府如何管理农信机构，并无多少现成经验可资借鉴。尽管在2003年改革试点方案中提出可“成立省级联社或其他形式的省级管理机构”作为承担省政府管理农信机构的平台，但改革试点省区大都沿用了江苏、重庆等地的做法成立了省联社，只有北京、上海等少数地方直接成立了省级农商行。这样一来，省联社既是由辖内县级联社入股成立的联合机构，又是省政府授权对农信机构实施管理的平台，前者要求自下而上满足投资者的愿望与诉求，后者又要求实施自上而下的控制和管理，可以说省联社自诞生之日起就集这样很难从根本上解决的“夹板气”式矛盾于一身，是带着制度设计缺陷的“镣铐”踉跄起步的。

由于县级联社入股省联社额度普遍不高，更多是象征性的。省联社在组建和随后的发展过程中，更多的资金来自于省财政的拨付、政策性税收返还和清算资金孳息等渠道，加之省联社的高管由省政府任命，同时又必须对县域农信法人机构的风险负兜底责任，导致省联社在对县域农信机构的管理中更多地倾向于为省政府负责，优先从风险防控角度出发对县域农信机构施行相应的管理与控制，而对县域农信机构自主权和灵活性的诉求则只能尽力兼顾。这样的角色定位，决定了省联社履行管理职能中不可避免的行政化趋向，甚至还被人诟病为股权与控制权“倒置”、管理者管理股东的“怪物”。更有不少专家学者将省联社定义为新旧体制交替中的过渡性机构，提出了不少批评意见。从省联社同省政府和县级农信机构的投资关系看，省政府投入资金多，但无股权有治权；县级农信机构投入资金少，却有股权无治权。省联社管理体制中矛盾的错综复杂和角色的错位冲突之严重程度由此可见一斑。

为解决省级联社运行中存在的突出问题，缓解省级联社同县级农信机构的矛盾冲突，银监会于2012年9月出台了规范省级联社法人治理方面的指导意见，提出了“淡出行政管理职能，强化服务职能”的要求，一定程度上规范、改进了省联社的管理服务方式，缓解了同县级法人机构间的部分矛盾。但一些矛盾和问题在现有管理框架下很难得到根本性解决，淡出行政管理职能实际收效有限。不仅如此，省联社在其股权与控制权“倒置”和行政化管理方式等方面，还同国家市场化、法制化改革和现代治理体系建设的大趋势相冲突。因此，必须通过突破性的改革，破解省联社在制度设计方面的体制性缺陷与角色矛盾冲突，扫清“大平台”建设发展中存在的掣肘与障碍，让省联社摆脱“带着镣铐起舞”的尴尬身份和窘迫状态，轻装上阵地真正担当起辖区农信机构强大服务平台的重要责任。

&3.无限责任向有限责任的重大转变引领省联社进行改革

农信社改革试点启动前的2002年末，全国农信社资不抵债额达3300亿元，资本充足率为-8.45%，资本净额-1217亿元，不良贷款5147亿元，不良贷款占比36.93%；自1994年起连续十年亏损，2002年当年亏损28亿元，历史亏损挂账近1500亿元，大量信用社处于举步维艰的境地，相当数量信用社已经严重资不抵债到了事实上破产倒闭的地步。

改革启动后，在央行真金白银和相关优惠政策的扶持下，加之体制机制改革所释放的可观红利，农信社迅速走出了发展困境，业务规模、盈利水平和抗风险能力实现长足发展，2004年即实现全行业统算盈余，2012年全国农信机构实现利润1593亿元，当年全行业上交所得税798亿元；资产规模达15.5万亿，负债规模14.5万亿，资本总额4939亿元，分别较2002年增长7倍、5.4倍和7.9倍；资本充足率提高到11.8%，拨备覆盖率111%。

农信社深化改革试点在十多年内所取得的巨大成就，无疑是多方合力共推的结果，但对于管理权交由省级政府的隐性红利，在许多情况下往往存在着只知其一、不知其二的片面认识。对于改革启动以来，省政府帮助农信社落实优惠政策、清理不良贷款和科技系统开发建设等方面的事实，农信机构和相关各方大都有直观的体会。但对于省政府管理农信社后，以政府名义为农信机构提供的事实性担保和背书，也就是担当着农信社风险处置的首要和兜底责任，则很少有人能感同身受。2005年11月，山西某县联社发生高息揽储和账外经营系列大案，经济损失超过十亿元，除省联社协调辖区农信机构拆借9亿余元资金助其解决迫在眉睫的支付危机，省、市政府后续还以先借后拨的形式投入资金3亿元，省联社先后又投入5亿元资金帮其克服经营困难，后经监管部门和省联社协调，由另一家实力较强的农商行投入4亿元资金进行并购重组，才帮该机构彻底摆脱了经营风险。

尽管这样极端性的案例在全国罕见，但由此可以看出省政府和省联社事实担负着辖内县域农信法人机构风险处置化解的首要责任和无限责任。在农信机构遭遇风险面临撤销清算时，股东仅以出资额承担有限责任，机构的高管人员一般也只是免职处理，除非有重大违法行为才被追究刑事责任。而地方政府和省联社的责任则完全不同，由于农信机构实际已经成为县域金融主体和中坚，农信机构退出市场完全不同于城市某一家金融机构的撤销，相当于将县域金融主体连根拔起，而短期内又很难找到或重建新的替代者，对县域经济社会发展和城乡居民生活的负面影响可想而知。

从县域经济发展、城乡居民基本金融服务、债权人切身利益、化解群体性矛盾隐患和维护地方基本稳定等方面出发，地方政府不可能听任农信机构退出市场。在农信机构面临支付和生存危机时，地方政府和省联社实际上根本没有多少回旋余地，只能不惜一切代价输血抢救。地方政府之所以这样做，就如同中央政府不可能任由工、农、中、建等大型国有银行退出市场一样。当然，随着县域农信法人机构综合实力的提升、法人治理的完善、经营管理水平的提升，其抵御风险能力得到显著增强，特别是随着存款保险制度推出、民营银行准入放宽、互联网金融发展和布局“定调”以及村镇银行快速增多等重大金融改革的深化，农信机构遭遇危及生存风险的机率相比从前实际上在减少，即使万一出现，对地方经济金融发展的冲击力和负面影响也已较以往大为降低，地方政府和省联社也因此有望摆脱在农信机构风险处置和化解中承担的无限责任，转而按照市场化、法制化的基本要求，承担相应的有限责任。这也是国家厘清政府与市场关系、推进简政放权、建设法治政府等重大改革的题中应有之义，省联社的改革自然应当积极呼应这些方面的重大改革原则和发展趋势，在改革推进中作出相应的制度安排或预留出必要的调整空间。

&4.严峻的内外部挑战和竞争压力催动省联社进行改革

当前金融业正遭遇越来越多的内外部挑战，而农信机构面临挑战的严峻程度则要远远超过同业。互联网金融、金融脱媒、利率市场化等冲击农信机构自然要与传统金融企业一同承受，除此之外，农信机构还要遭遇更多冲击，如城镇化带来的大量农民进城务工经商，农村常住人口特别是青壮年人口持续减少，农信主要客户总量相应减少，且面临增长后继无力的困局；又如，随着生态文明建设的深入推进，一些县域主导产业因能耗或污染等原因被政策性限制、关停，也给与这些产业合作多年的农信机构造成了不少经营困难。而对于国有大型银行和中型股份制银行，农信机构在产品和应用系统方面被动应战、苦苦追赶已经多年，这种差距短期内尚难有明显改观，同时，农信机构从业人员总体素质与同业相比也存在不少差距，而农信机构“小法人”的体制严重制约着诸多问题的解决。

但最大的挑战还是来自于激烈的金融市场竞争，民营银行的组建者许多就是当地农信机构的重点客户，这些客户不但由农信机构的合作伙伴变成了竞争对手，还将自己亲友圈和产业链上下游的许多客户从农信机构分流了出去。其中，深圳前海微众银行和浙江网商银行的潜在冲击力可能更为可怕，其所定位服务的“长尾”客户，主要为小微企业、个人消费者和农村用户三大块，而农信机构的主体客户也集中于这三个方面，这两家背靠腾讯和阿里系的“网络云银行”，将采取低成本、全天候的“打法”，传统的农信机构面临转型大变局，倍感压力深重。

为此，农信机构理应充分发挥“小银行+大平台”的体系优势，在加快缩短与同业机构在产品研发、系统建设和人员培训等方面差距的同时，紧密结合金融业竞争发展变化趋势，倾注全力打造符合农信机构特色的强大服务后台，为农信机构今后的市场竞争提供强有力的支撑保障。为此，必须对省联社当前的不合理体制机制进行相应改革，建立省县两级机构间更紧密、更顺畅的合作关系，扫清农信大平台建设发展的障碍，为今后的平台建设提供充足的人力、财力保障。

改革只有进行时，没有完成时。省联社的改革转型更须当机立断、顺势前行。