熟悉西南史的人都知道，元代特别重视云南的经营，因为他们通过突袭云南冲击了中原的腹部，为最终夺取政权铺了路。明朝朱元璋在收复云南后，为了云南到湖广和中原的那条驿道——明代称一线道，又称西南官道花了大力气，甚至建了贵州省来保护这条驿道。
西南官道，云南斜插湖广，元明一直是西南的生命线
但清王朝初期不太重视西南，不想像明廷那样动用全力维护西南官道。这样一来,缓解这条道沉重的财政负担成为清廷的主要目标。他们罢废了明代原有的卫所建制,改军户为民户,尽力裁减贵州屯军人数,以减少财政压力，将卫所和州县尽力合并,划一了行政建制,对贵州的经营至此出现了急剧的逆转，因为贵州财力不足以养活自己，清朝廷拚命从财政上力图摆脱困境 。
消减贵州军队，减轻开支是因为他们觉得云南已经不那么重要，西南官道也就不那么重要了。
但他们错了，到了康熙末年，西南的形势紧张了起来，清王朝不得不重新考虑西南的政策。。
康熙五十六年，策妄阿喇布坦为了解除清朝对其北面猛烈的军事攻击，派部将策凌敦多布率兵6 000余人，从阿里入藏，突袭拉萨，把锋芒直指云南、四川，并与四川里塘的堪布、第巴等喇嘛寺庙达成联盟，共同反清。致使清朝西南边陲面临严重的危机。康熙帝速移达赖喇嘛居四川理塘。两次派兵“入藏平准”，以解除清朝西南内陆边防之险。经过一翻努力，准噶尔蒙古退出了西藏，但仍威胁着清朝的西南边防，直到康熙驾崩，西南边防险情尚未扭转。
清初疆域图，和硕特蒙古一直威胁着西南
新即位的雍正帝鉴于西南形势，告谕云贵总督高其悼:“呼呼脑儿(即和硕特蒙古)既经叛逆，不可不行防御，尔滇省沿边内外俱系番夷杂处，且中甸系新附地方，罗卜藏丹津妄称系伊所属部落，差人前往(招)诱，抑或遣兵招纳，俱未可定。”
更为危险的是，历史上的西南地方势力——云南、贵州的土司，一直处于一种“骑墙”状态。云贵土司，“生界”各自为政，不断消弱清朝在西南边防的统治，诸族有警，便群蛮涌动。一旦和硕特蒙古南窜西南土司区，诱使当地土司与之结盟，包抄或袭击清军的后方，形势就会更加危险。守不住西南，漠西蒙古就有可能重来。
清初西南土司分布图
伴随着西南政局的变化，致使清廷认识到，要捍卫中原，就必须固守西南边防第一线，除了在西南厚植武力，派驻大量的军队，任命大员统辖外，还必须在西南地区进行大规模政治改革，将这一地区各种地方势力至于清廷的直接控制之下，方能解除漠西蒙古偷袭西南的边防隐患。
有一个办法就是“改土归流”。
所谓“改土归流”就是在西南一些少数民族地区废除土司制，实行流官制的政治改革，“土”就是土司，土舍，“流”即流官，就是就是朝廷任命的不世袭，有品级，有任期的官员。西南大部分地区到清初仍然实行着又土司管理的制度，这些土司是当地头人世袭的。
历代朝廷在实行土司制度时，也都发现了这制度的很多毛病，土司、土舍都是割据者，而各朝廷都要加强对他们辖区的统治。在明朝时，土司还发动过对中央的战争，清朝虽无这种事，但是土司、土舍到邻近州县抢劫、屠杀汉民的事却屡有发生，土司属民与汉民对立，土司属民往往成群结伙骚扰汉民，有的在夜间乘人不备，焚屋屠戮；他们又害怕汉民，一离开村寨，就怕被汉人追杀。土司之间的战争，常年不断，世代为仇。土司、土舍和头人对属民任情役使，赋税是一年四小派，三年一大派，小派计钱，大派计两。他们掠夺的比向中央上贡的要多很多倍。到雍正帝统治时期，由于弊端的积累，暴露得就更清楚了。
对土司制度造成的这些危害，清初诸帝都了然于胸，他们深知改土归流的必要性。之所以迟迟不对土司制度大肆开刀，不仅在于土司制已经存在了一千多年，而且土司们的势力也十分强大。他们富比王侯，奴隶成群，拥有士兵，无论是经济实力还是军事实力，都不可小觑。朝廷在等待着这样的机会：一是土司制引起本族人和汉人的公愤，自觉反抗，方可借机削弱；二是朝廷力量足够强大，使土司不敢作乱，即使作乱也可一举荡平。
直到雍正帝在帝位坐稳之后，他才将目光放在了对“土司制度”的改革上，并开始了紧锣密鼓的筹划。
雍正皇帝像
雍正皇帝（在位1722—1735年）姓爱新觉罗，名胤禛，庙号世宗。清朝入关之后第三任皇帝。经过众多兄弟激烈的竞争后取得了皇位，以统治手段严苛而闻名。在西南等地实行“改土归流”，废除世袭土司，改由朝廷派遣流动官员，加强了对少数民族地区的控制。
雍正帝即位不久，幕客兰鼎先就曾建议削夺土司：依据土司犯罪轻重，削减他的村落里数，若罪行严重，则夺其位，将地方归流官治理。不便改土归流之处，可将大土司除去，将领地分散于诸子弟，众建土司，以弱其势。面对这一提议，一开始时雍正帝认为条件尚未具备、时机尚未成熟，因而不敢贸然行事。
二年（1724年）五月，他谕示四川、陕西、湖南、广东、广西、云南、贵州等省督抚：“朕闻各处土司，鲜知法纪，所属土民，每年科派，较之有司征收正供，不啻倍蓰，甚至取其牛马，夺其子女，生杀任情，土民受其鱼肉，敢怒而不敢言。莫非朕之赤子，天下共享乐利，而土民独使向隅？朕心深为不忍。”在这里，雍正帝还只是提出问题，尚没有提出解决的方案，仅要求封疆大吏对土司加强管辖。而在事实上，加强管辖并没什么用，土司有兵有钱，他们并不怕朝廷大官，表面上以礼相待，暗地里该怎么干还怎么干。官员们明明知道这些，却往往束手无策，除非挑起兵端，但若挑起兵端，那就不是一家土司的事了，而是向所有土司发起挑战，这个问题谁都不能不予以考虑。
雍正帝对此也一样是耿耿于怀。他明白，惟一的解决办法，只能是沿用明朝的“改土归流”制度。但是明朝的“改土归流”并不彻底。明朝的改土归流在洪武和永乐年间，实行得较成功，但碰到的阻力也不少，由于朝廷在某些方面不得不向土司妥协，尤其是需要通过土司统治少数民族人民，因而一直到清初，土司制度仍顽固存在，使得中央政府对少数民族区域政令不灵，难以实行有效管治。
鉴于此，尽管有很多封疆大吏奏请改土归流，雍正帝起初仍不想轻举妄动，而以“柔远之道，安边为要，万万不可贪利图功，轻启衅端”以及“开疆拓土，好大喜功之念，丝毫不可存于胸中”为由，一一驳回。
特别值得一提的是，西南“生界”众多，地跨几省，不仅行政官员不能涉足其地，就是土司都管不着，甚至连这些地区的山川、形胜、物产，朝廷也竟然不知。并且从湖南出发，穿越贵州，直抵昆明三千里支援西南的经济大动脉，就处在苗疆“生界”的左境。一旦苗族变乱，道路受阻，政令不畅，蒙古地方政权率军乘机南下，云南驻军的给养就将无法保障，西南边防也就难以正常维持。
雍正帝曾忧心重重的对云贵总督臣高其悼说:“汝欲亲往贵州相度机宜，但黔省恶苗非滇南土司可比，且黔省营伍废弛已久，切勿轻举，当再三慎重为要，至于尔身两省，所患尤不宜轻忽”，“若至贵州不妨多待数月，通盘筹算，斟酌详审，而后定议，假如事在必行，仍需商计万全，徐徐图之。”并说:“军事贵密，须出其不意，尤宜知己知彼，谋定机先，一切预备，完全临期神速行之，则一鼓而功可成也。
雍正帝对高其悼的指示，明确无误的表明为了巩固西南大动脉，必须迅速解决苗疆“生界”问题，然而鉴于情况复杂，处理“生界”事务稍不审慎，就会另生枝节，扰乱了原防漠西蒙古偷袭西南的战略攻防大局，因而要求高其悼认真细致的作好调查工作，以备来日开辟苗疆。
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