2018年7月中央政法委召開的全面深化司法體制改革推進會強調，構建訴訟以審判為中心、審判以庭審為中心、庭審以證據為中心的刑事訴訟新格局。這個要求揭示了訴訟的本質、審判的本質、庭審的本質，實際上也提出了檢察機關在庭審乃至整個刑事訴訟中承擔什麼責任的問題，檢察機關的主導責任就是在這個時候正式提出的。如果說，檢察機關在刑事案件審前程序中具有主導作用已經逐漸成為共識的話，自認罪認罰從寬制度確立後，檢察機關在認罪認罰從寬制度的實施中乃至整個刑事訴訟中具有主導作用的觀點也逐漸獲得認同。與此同時，監察體制改革後，如何認識檢察權的走向、如何對檢察機關的職能作出準確定位成為社會各界特別是檢察系統非常關心的問題，“主導作用”的提出因此顯得非常及時、必要和重要。
一、檢察機關在刑事訴訟中發揮主導作用的依據
目前，關於檢察機關“主導”的觀點，有“主導作用”“主導地位”“主導責任”等不同表述；有關檢察官“主導”的說法，有“檢察官主導訴訟程序”“檢察官在刑事訴訟程序中居於主導地位”“檢察官具有主導責任”等不同表述。筆者認為，之所以出現各種不同的表述，主要是論述的角度不同導致的，如“地位”是從檢察機關在訴訟中所處的位置而言的，“作用”是從檢察機關在訴訟中產生的影響和效用而言的，“責任”當然就是指檢察機關所承擔的職責，無論是從何種角度討論問題，最核心的還是在於對“主導”與否的認識與判斷。鑑於檢察機關是國家機構的重要組成部分，也是刑事訴訟主體，檢察官則是代表檢察機關從事具體的訴訟活動，是檢察機關職能作用的具體承擔者和實現者，為體現二者的不同角色，同時也為了便於在同一語境和一致表述下展開討論，筆者對“主導”統一表述為：檢察機關在刑事訴訟特別是認罪認罰從寬制度中發揮著主導作用，檢察官在刑事訴訟特別是認罪認罰從寬制度中承擔著主導責任。
關於檢察機關在刑事訴訟中發揮主導作用的依據，目前已有充分的研究論述，歸納起來主要有以下幾個方面：
第一，檢察機關在刑事訴訟中的主導作用是由憲法關於檢察機關性質的規定所決定的。我國憲法明確規定，檢察機關是國家的法律監督機關。檢察機關的法律監督屬性決定了檢察權的運行必須具有較強的能動性，要求檢察機關必須積極運用職權查明或督促查明違法行為，尤其是構成犯罪的行為，並對具備起訴條件的案件向法院提起公訴。同時要求檢察機關預測違法犯罪的動向，積極予以防範和遏制；具體到刑事檢察領域，審查逮捕、審查起訴等訴訟職權具有被動受理的特點，但如果過分依賴有關機關的移送或者當事人的申請，會導致檢察監督出現“無線索可查”或“無案可辦”的局面，面對法律實施特別是執法司法中存在的問題，檢察機關應當通過“主動啟動”和“被動受理”兩種審查模式實施法律監督，這樣既可以審查公安機關等移送的案件材料，也可以依職權主動啟動審查程序。
第二，檢察機關的主導作用是由刑事訴訟構造所決定的。在刑事、民事、行政“三大訴訟”中，檢察機關介入刑事訴訟的程度最深、影響力最大。我國刑事訴訟程序主要實行偵查、審查和審判的“三分法”，三個階段分別由公安機關、檢察機關和法院負責，公安機關在偵查階段具有一定的主導作用，但因為這個階段屬於刑事訴訟的初期階段而且還要接受檢察機關的法律監督，在是否立案、是否批捕、是否起訴上，檢察機關有著不同程度的制約和決定權，所以公安機關的“主導”作用不是很明顯；審判是刑事訴訟的中心，法院是這個階段的主導者，由於審判的客觀中立性，特別是刑事訴訟法的修改不斷強化庭審中控辯交鋒的分量，使得法官糾問色彩日益淡化，更多是在主持庭審而不是“主導”訴訟。同時，控審分離和不告不理是我國刑事訴訟的基本原則，由此決定了未經起訴的案件法院不得進行審判,審判受起訴範圍的限制、檢察機關可以撤銷、變更或追加起訴，而且，檢察機關對刑事訴訟的全過程進行“雙向”審查，即一方面代表國家對犯罪行為進行追訴，另一方面作為國家的法律監督機關監督糾正訴訟違法情形，可以說是在整個刑事訴訟中發揮主導作用，主要表現為追訴標準的主導、證明活動的主導、程序選擇的主導，以及積極主動地對刑事訴訟中的各類違法行為進行監督糾正。
第三，檢察機關的主導作用是世界各國對檢察權和檢察官的角色定位使然。檢察權初始的、核心的權力就是公訴權，這一制度安排中外皆然。縱觀世界各國，檢察官都肩負著懲治犯罪的職責，屬於刑事司法的重要組成部分。在所有國家的刑事司法制度中，檢察官擁有以下權力：決定是否起訴或繼續起訴，出庭支持公訴，對法院的全部或部分裁判可以上訴或進行上訴。隨著刑事犯罪與日俱增，檢察官需要處理的案件越來越多，工作壓力不斷增大，使得其在刑事司法中的角色和作用越來越重要，而刑事簡易程序的大量適用，又使檢察官獲得了越來越多的裁量權，並逐漸被推上刑事司法的前臺。檢察官主導刑事訴訟模式已經成為大陸法系職權主義刑事訴訟程序和檢察制度的一個典型特徵，日本法務省刑事局甚至認為檢察官“在刑事司法活動中起著核心的主導作用，可以說為正確地貫徹刑事政策，進一步抑制犯罪的發生作出巨大的貢獻”。
第四，檢察機關的主導作用在司法體制改革和檢察改革中得到凸顯。 隨著我國以審判為中心的刑事訴訟制度改革的推進，法官、檢察官員額制的推行，刑事訴訟程序面臨案件積壓、訴訟拖延的問題。在此背景下，通過引入量刑協商機制推動案件繁簡分流、司法資源得到合理配置“將是不可或缺的，也具有持久的生命力。”認罪認罰從寬制度因此應運而生，這一制度是檢察機關在刑事訴訟中履行主導責任、發揮主導作用的典型制度設計。從責任上看，主導責任與以審判為中心在本質上是以庭審為中心、以證據為中心的刑事訴訟制度改革目標完全一致，都是訴訟規律的體現，旨在優質高效辦好案件、維護司法公正。與此同時,我國刑事訴訟制度的重大改革要求檢察機關的組織機構必須與之相適應，這從根本上促使檢察機關進行內設機構改革，經過2018年底開始在全國檢察機關自上而下進行的系統性、整體性、結構性的內設機構改革，檢察機關已經形成了“四大檢察”“十大業務”的檢察工作新格局。在刑事檢察、民事檢察、行政檢察、公益訴訟檢察“四大檢察”相關改革中，力度較大的當推“捕訴一體”改革。實行“捕訴一體”後，更好地促進了檢察官庭審主導責任的履行。出庭支持公訴的檢察官同時承擔審查逮捕、審查起訴職責，對證據的掌握更為熟悉，對案件有了更為深刻的理解，出庭時能夠比較自如地運用證據去指控證明犯罪。新形勢下，公訴人要自覺承擔起庭審中指控犯罪的主導責任，推進庭審實質化。
二、檢察官在刑事訴訟中履行主導責任應把握三個基本職責
檢察機關在刑事訴訟中不僅全程參與，而且承上啟下，其職能作用的發揮直接影響刑事訴訟功能的實現效果。檢察機關主導作用發揮的成效如何，關鍵要看檢察官主導責任的履行情況。筆者認為，檢察官在刑事訴訟中要履行好主導責任，應當圍繞履行好以下三個基本職責展開：
一是刑事犯罪的追訴者。懲罰犯罪、保障人權是我國刑事訴訟的目的，也是政法機關的主要任務。2018年修訂的人民檢察院組織法第二條明確規定：“人民檢察院通過行使檢察權，追訴犯罪，維護國家安全和社會秩序，維護個人和組織的合法權益，維護國家利益和社會公共利益，保障法律正確實施，維護社會公平正義，維護國家法制統一、尊嚴和權威，保障中國特色社會主義建設事業的順利進行。”根據2019年修訂的檢察官法第七條規定，檢察官的職責包括：對法律規定由檢察機關直接受理的刑事案件進行偵查；對刑事案件進行審查逮捕、審查起訴，代表國家進行公訴；開展公益訴訟工作；開展對刑事、民事、行政訴訟活動的監督工作；法律規定的其他職責。由此可見，檢察機關、檢察官在刑事訴訟中行使追訴、控訴職能，通過偵查、審查起訴、出庭公訴等活動，揭露、指控、證實犯罪，打擊、懲罰犯罪分子。刑事檢察是檢察機關最基本、最核心的業務，是履行檢察機關法律監督職能，發揮檢察機關在國家政治、經濟、社會生活中保障法律實施作用的最重要方式和途徑。需要指出的是，追訴與公訴是不同的兩個概念，公訴是追訴的標誌性活動，但只是追訴活動的一個重要部分而不是全部。還需要指出的是，許多論者認為公訴既包括追訴和指控職責，也包括訴訟監督職責，對此筆者持不同觀點。根據刑事訴訟法的規定，公訴是一種指控犯罪的訴訟活動，不包括訴訟監督的內容，這與公訴部門具有監督職責、公訴人除了出庭支持公訴還監督庭審活動不同，後者是檢察機關根據工作需要進行的內部職責分工，是在公訴的基礎上又賦予了其他的職責。從依法追究刑事責任的角度看，檢察機關的偵查、提起公訴以及核准追訴等屬於比較典型的追訴行為，對公安機關不立案行為的監督、批准逮捕、上訴審程序的抗訴、刑罰執行的監督等活動，既是一種法律監督行為，同時更多地又具有積極追究刑事責任的傾向。
二是公平正義的守護者。檢察機關法律監督最根本的任務，就是維護公平正義。人民檢察院組織法把維護公平正義規定為檢察機關的重要任務，檢察官法第三條規定，檢察官必須忠實執行憲法和法律，維護社會公平正義，全心全意為人民服務。可以說，維護社會公平正義是檢察官最基本、最重要的責任。檢察機關要發揮好維護公平正義的主導作用，就要注重發揮防錯和糾錯的功能和作用，糾錯主要是對偵查、審判、刑罰執行活動中的違法行為提出糾正，防錯則是要防止檢察機關自身環節出錯，這就要求檢察官在司法辦案中秉公執法、剛正不阿，堅守公平正義的底線。要履行好公平正義守護者責任，首先要求檢察官必須是客觀公正的，這也是我國檢察機關的政治性、檢察活動的法律監督性質和檢察活動的司法定位所要求的，正因如此，2019年修訂檢察官法時增加“檢察官履行職責，應當以事實為依據，以法律為準繩，秉持客觀公正的立場”的規定。
三是社會風尚的引領者。 司法公正對社會公正具有重要的引領作用。張軍檢察長提出，檢察官既是犯罪的追訴者，也是無辜的保護者，更要努力成為中國特色社會主義法律意識和法治進步的引領者。及時準確地懲治犯罪，本身就是為被害人伸張正義，懲惡揚善，給社會公眾以安全感，樹立司法權威和司法公信。近一年來，檢察機關辦理了福建趙宇案、浙江盛春平案、河北淶源反殺案、河北董民剛案、上海外賣小哥案、雲南唐雪案等一批正當防衛案件，通過這些案件，不僅激活了被認為是“殭屍條款”的正當防衛制度，而且旗幟鮮明地向社會發出了“法不能向不法讓步”“邪不壓正”的正義之聲，特別是檢察機關在8天時間裡對趙宇案作出糾正，彰顯了檢察機關鼓勵見義勇為、弘揚社會正氣的鮮明態度。最高人民檢察院還注重通過指導性案例闡明司法理念和刑事政策。2018年12月，最高人民檢察院發佈了第十二批指導性案例，該批案例共4個，均與正當防衛相關，對司法實踐中正確辦理正當防衛相關案件發揮了重要的指導作用。這些工作，對於減少社會戾氣，培樹社會主義核心價值觀，促進社會治理體系和治理能力現代化具有重要意義。檢察官法第四十六條規定，檢察官提出檢察建議被採納或者開展法治宣傳、解決各類糾紛，效果顯著的，應當給予獎勵，從另一個角度對檢察官提出了要求，因而也就成為一種義不容辭的責任。檢察官在司法辦案過程中，要重視發揮檢察建議對社會治理的促進作用，最高人民檢察院向教育部發出的“一號檢察建議”在全國範圍內產生了廣泛而深遠的影響，對於保護在校學生、預防性侵犯罪、規範校園管理秩序都具有巨大推動作用。“一個案例勝過一打文件”，檢察官要通過積極參與普法教育和法治宣傳向社會釋放司法正能量，要按照“誰執法、誰普法”的要求，結合實際進行以案說法，達到辦理一案、教育一片的良好效果，促進在全社會樹立起崇尚法治、守法光榮、違法可恥的觀念。檢察官要千方百計化解社會矛盾、修復社會關係，防止將一般的民事糾紛演化為刑事案件。同時，檢察官要善於借鑑“楓橋經驗”，研究探索刑事領域溯源治理問題，切實加強矛盾糾紛調處工作，盡最大努力減少社會對抗，積極促進社會和諧穩定。
三、檢察官履行好主導責任的前提
檢察機關主導作用的發揮、檢察官主導責任的履行情況，取決於檢察官的素質和能力，因此，抓好隊伍建設才是根本。具體講，就是應當做到以下“四要”：
一是政治素質要過硬。檢察工作是政治性極強的業務工作，也是業務性極強的政治工作。在檢察工作中講政治的體現，就是要有大局觀念，講求辦案效果的最佳化，以“求極致”的精神辦好每一起案件，實現政治效果、法律效果、社會效果的有機統一。比如，在掃黑除惡專項鬥爭中，要堅持“是黑惡犯罪一個不放過，不是黑惡犯罪一個不湊數”的原則；在服務打好“三大攻堅戰”中，要從依法懲治金融犯罪、打擊扶貧領域相關犯罪、查辦環境汙染相關犯罪入手履職盡責；在服務保障民營企業健康發展方面，要在辦案中落實好“能不捕的不捕、能不訴的不訴”，慎重查封、扣押、凍結企業財產，講究辦案方式方法、最大限度減少辦案對企業的負面影響；在貫徹落實中央關於保護產權的決策部署中，要注重體現從嚴打擊侵犯知識產權等犯罪的要求，加大對涉產權犯罪申訴案件的辦理力度，必要時進行掛牌督辦或者異地審查；“民心是最大的政治”，在踐行司法為民宗旨方面，就是要將心比心對待群眾信訪，落實好群眾來信“件件有回覆”的要求，嚴格執行7日內程序性回覆、3個月內辦理過程或者結果答覆制度；特別是在新型冠狀病毒感染肺炎疫情期間，積極主動發揮檢察機關職能作用，維護社會大局穩定。
二是司法理念要更新。理念是行動的先導，實踐離不開理念的指引。檢察官要履行主導責任，就不能滿足於就案辦案、更不能機械司法，而是要善於透過現象看本質，不斷更新司法理念，推動司法的文明進步，引領社會風氣向上向善。作為刑事檢察官，要注重通過辦理影響性案件來體現執法司法理念。有學者指出，應當將“理性謙抑”作為新時代法律監督理念的價值追求，在檢察事業和法律監督工作中，將理性謙抑理念貫徹落實于思維態度和工作作風之中，始終遵守、主動踐行、自覺維護，筆者認為，這具有重要的現實意義和指導作用。須知，檢察機關不是單純的追訴機關，檢察官也不能成為“追訴狂”，而應當秉持客觀公正立場，堅持懲治犯罪與保障人權並重，切實做到不偏不倚、不枉不縱，既無過度又無不及。要牢固樹立“權力就是責任”的理念，在辦理認罪認罰案件時，表面上看，檢察官的權力好像很大，實際上是大大增加了檢察官的責任，要求檢察官要確保犯罪嫌疑人認罪認罰的自願性和認罪認罰具結書內容的真實性、合法性，還要求檢察官結合案件情況提出精準的量刑建議併為犯罪嫌疑人所接受。最高人民檢察院倡導的“案-件比”也是一個非常好的理念，該理念主張檢察官辦案要盡心盡力，不能因為工作沒有做到位，增加不必要的訴訟過程和環節，增加當事人訴累甚至損害當事人利益，這個做法只要深入有效地推行，必將對司法實踐乃至訴訟制度產生重要而深遠的影響；“雙贏多贏共贏”是檢察機關法律監督的新理念，它緩解了監督者與被監督者之間的生硬僵化關係，促進了理解、支持和配合；“在辦案中監督、在監督中辦案”也是法律監督的新理念，它有效解決了將監督與辦案截然分開的“兩張皮”問題，這些理念都需要檢察官在辦案實踐中貫徹落實並潛移默化地轉化成一種辦案自覺。此外，筆者認為，在辦理申訴案件時，要以“申訴有理、原案有錯”的心態開展工作。申訴可以說是當事人尋求救濟的最後一次機會，“申訴有理”的心態可以使辦案人員正確看待申訴人的訴求，更多地理解申訴人而不是排斥申訴人，在與申訴人的交往中就會使對方有更多的親近感而不是冷漠感，這樣，即使最終結果是維持原決定，也好開展釋法說理、案結事了相關工作；“原案有錯”的心態能夠使辦案人員以“挑刺”的眼光反向審視原案，不放過任何蛛絲馬跡，充分發揮申訴程序的糾錯功能，即使最終結論是維持原決定，也使原案經受住了最後一次“體檢”的考驗。
三是業務能力要加強。刑事檢察工作要求檢察官具備審查判斷證據、運用法律政策、社會危險性評價、出庭指控犯罪、開展訴訟監督、做好群眾工作、化解矛盾糾紛等能力，主導責任更是對檢察官能力提出了新的更高要求。履行主導責任，不僅需要檢察官在法庭上有較強的指控證明犯罪能力，更需要檢察官整體司法能力的提升，更好地把握法律適用的原則性、掌握自由裁量的靈活性，優質高效地做好刑事案件犯罪嫌疑人、被害人以及律師和法官等的工作。正如有學者提出，檢察官要切實履行檢察機關在認罪認罰從寬制度中的主導責任，保障案件質量，應當做到“四個確保”，即確保認罪之人繫有罪之人且依法應當追究刑事責任、確保認罪者認罪之罪名準確、確保認罪認罰的自願性、確保認罪與從寬系控辯雙方平等協商之結果。
業務能力的培養和提升不是一蹴而就的，需要從多方面入手。首先，要在實踐中學，提倡“幹中學、學中幹”，如此方能練就基本功。其次，要大力開展培訓，新修訂的《人民檢察院刑事訴訟規則》頒佈不久，認罪認罰從寬制度全面實施時間也不長，都需要進行大規模培訓，做到全員覆蓋。同時要有計劃地開展網絡犯罪、金融犯罪、知識產權犯罪、涉黑惡犯罪、涉眾型犯罪等新類型犯罪和專業性很強的犯罪以及法律政策性很強的犯罪案件辦理的專項業務培訓。還要抓緊對檢察官量刑建議能力的培養，提出量刑建議是檢察機關發揮主導作用的最重要方式，根據最高人民檢察院的要求，量刑建議一般要提出確定刑建議而不是幅度刑建議，這對絕大多數檢察官都是非常大的挑戰和考驗，缺乏經驗是最大的短板，這就要求及時進行有針對性的實操培訓；再次，要通過業務比賽等崗位練兵活動培養和發現人才。總之，筆者認為，要想方設法在刑事檢察系統普遍性地培育工匠型檢察官，有重點地培養一批專家型檢察官，有意識地培樹幾個大師級檢察官，形成穩定而可持續的“金字塔”型刑事檢察隊伍結構。
四是廉政風險要防控。能幹事、幹實事、幹成事、不出事，才是幹事創業的理想境界。隨著司法責任制不斷落實，檢察官的權力清單授權越來越實、分量越來越重，加上“捕訴一體”改革將原來偵查監督和公訴職能集於一身，特別是認罪認罰從寬制度賦予了檢察官在認罪協商上前所未有的“話語權”，使檢察官在罪與非罪、捕與不捕、訴與不訴、如何定罪處罰等問題上具有了實質性的決定權。沒有不受監督的權力，監督者更要接受監督，否則權力就有可能被濫用、放任甚至產生腐敗。有學者擔心，檢察官的強勢地位蘊含著造成刑事誤判乃至冤假錯案的可能性。在提高訴訟效率與避免檢察官濫用協商權力之間如何保持適當的平衡，將是認罪認罰從寬制度所面臨的長期課題。其實，這種擔憂並非只在國內有，在德國，為了監督和制約檢察官日益擴大的不起訴權，刑事訴訟法上創設了強制起訴制度，同時規定，在刑事處罰令程序中，對於檢察官的處罰令申請法院可以拒絕適用，而法院一旦拒絕檢察官的申請，則案件必須進行審判，這實際上就是對檢察官案件實體處分權的一種制約。總之，要認真總結檢察官履行主導責任過程中的廉政風險點，有針對性地築牢制度的“籬笆”，織密自律與他律、內部監督與外部監督的“防火牆”，讓檢察官有規可循、有規必循、違規必究，無愧於“人民檢察官”“國家公訴人”的神聖稱謂。
（作者系最高人民檢察院第一檢察廳副廳長，一級高級檢察官，法學博士。）
本文節選自2020年《人民檢察》第5期
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