热播剧《清平乐》展现了一位励精图治的皇帝和一批干练的朝臣。一条主干线便是宋仁宗重用范仲淹为首的改革派，进行了一系列革新措施。仁宗是北宋的第四位皇帝，即位时北宋立国仅仅62年，为何会这么早的进行改革？他接手的北宋在当时又存在什么样的问题呢？或许了解了这些背景，才能看懂宋仁宗的为难之处，才会理解他的不易，才会明白庆历新政为何会流产，反而成就了熙宁变法和元丰改制。
《清平乐》剧照宋仁宗
北宋在历史上留下了两场著名的改革，分别是仁宗时期的庆历新政，和神宗时期的王安石变法。这两场改革的核心目的是一致的，针对的都是一个字“穷”，有人会问，两宋是我国古代经济最为繁荣的时期，为何会穷呢？其实这个穷并非指社会财富，而是指政府的财政收入相对于财政支出，暴露出财政不足的问题。造成这个问题的主要因素是“三冗”，即冗员、冗兵、冗费，这就是宋仁宗即位后面临的最为窘迫的现实问题。之所以说庆历新政是为王安石做了嫁衣，是因为范仲淹改革的思路是节流，他的失败为王安石点明了另一个出路，也就是熙宁变法的思路——开源。
《清平乐》剧照范仲淹
三冗问题的历史原因以及仁宗时期的状况
- 冗员
宋朝的三冗问题，追根溯源于政权的继承性，它是由北周禅让而来，为了树立禅让的合法性，安抚那些推举他上台，或者默认他当皇帝的人，宋太祖并没有将前朝的体制推倒重建，所以就继承了从唐至五代形成的庞大官僚阶层和军事编制。
在赵匡胤登基后，后周太尉李筠、淮南节度使李重进相继叛乱。宋太祖由此也明白一个道理，那就是从中晚唐至五代十国的一两百年的时间里，因中央政府的控制力衰弱，各地节度使扩编军队，汲取地方财政，豢养自己的官僚系统，可以说是国中之国。
北宋建立前的后周与北汉
在稳固政权方面，宋太祖就必须对之前的结构做出调整，继承性的问题就在于没有新制度、新体系的构建，使得结构调整较为棘手。这时候赵普提出了一个调整结构的大方向：政治上削夺其权；军事上收其精兵；财政上制其钱谷。
赵普的思想不仅仅是针对地方节度使，而是针对唐至五代的政治架构，意图帮助皇帝加强中央集权。是在原有官僚体系之外，进行权力分化、增加监督机制，从而防止官员擅权。
北宋中枢架构
唐朝时的宰相拥有军政财三大权力，为了分化相权，宋朝于中央设立参知政事掌政，枢密院掌兵，三司使掌财。除了开国以后赵普独相的时期，宋朝是以一到四名参知政事为副相，元丰改制之后则是定员四名副相。
枢密使虽掌管军事大权，但只有调兵权，无统兵权。在此之外，另有殿前司、侍卫马军司，侍卫步军司，称之为三衙，负责全国禁军和厢军的军事训练。战时统兵将领另行选拔，实现统兵、调兵、练兵的分离，军权实则牢牢的掌握在皇帝手中。
1072年以后的路化
在地方官制上，财权、军权、行政权力也各自分离，官员皆由中央任命，并且互相牵制。地方行政机构设立州县二级，州之上设立“路”。它并不是行政机构，而是中央的派出机构，但又承担了政府的许多职能。路、州、县都设有军事职务，负责当地驻军的监管、协调和后勤工作。
在财政上，地方的独立财权被中央政府收回，这是铲除了地方节度使造反的根基，为此，宋廷派遣了大量的官员到地方。
唐代后期，地方税收分成留州、送史、上贡三部分，留州是指地方政府截留一部分用于行政开支，相当于进入“地税”系统；送使是指地方节度使所截留的部分；上贡才是最终上交国库的部分。上贡的比例不足十分之一的地区多之又多，有些藩镇向唐政府送去一些贡品就算是缴税了。
宋太祖剧照
所以赵匡胤规定，地方财政事务由中央设立的转运使掌控，地方节度使、防御使、观察使、留后、刺史皆不管理财政事宜。宋朝的官僚制度之所以较历朝历代更为复杂，因为它没有精简前朝旧制留下的官僚体系，反而是在其基础上增加了更多机构与官员，这就为冗员埋下隐患。
到宋真宗时期，又在原有官僚基础之上，推行恩荫制度，大量地分封官员子弟入仕。后来范仲淹就此制度作了一次推算，一名学士以上的官员，在朝20年就能将20个亲戚带入京官的体系中。
仁宗时的朝官
宋真宗时期，吃着朝廷俸禄的官员大约是9785人，到了宋仁宗宝元时期（1038年一1040年），在册官员已经达到了15443人。
宋朝的“公务员”待遇是历代最高的，比如参知政事，这是执俸官，即实职，月俸是200贯钱、月禄100石粮，一年的额外福利是20绫、30绢、50棉、1罗。
这个“贯”与银子的比例在宋初是一样的，即1贯钱就是1两银子，抛开别的不说，参知政事一年的正俸是2400两。另外有公干的会临时发放补贴，称为“添支钱”，比如“权发三司使公事”，这个是每月补贴50贯，即50两，一年就是600两。
北宋官员俸禄
北宋还有寄禄官，相当于虚衔，比如左右仆射，月俸90贯，年福利是20绫、50绢、50棉、1罗。宋真宗时期，为了表达对官员的恩惠，所以虚衔作为赏赐，加封给官员，有的官员挂名多个执事官，另带虚衔，这些俸禄是不冲突的，挂职多则同时享受的待遇就多，所以一个官员的实际收入远远高于正俸。
比如包拯，在出使辽国回朝后，累晋至从三品执事官，月正俸为55两，加上月禄、绫、绢等，每月总体收入165两左右，年入1980两。而期间所任官职还有三司户部副使，天章阁待制、知谏院、龙图阁直学士、刑部郎中，这里有虚职也有实职，并且都享受职位补贴，综合年收入甚至能够达到4000两。所以有说包拯为官生涯的收入都能达到几千万，并不是凭空捏造。
- 冗兵
宋太祖陈桥兵变后，继承后周禁军的规模是在10余万。这些家底儿帮助赵匡胤完成了对后蜀、南汉、南唐等势力的军事征服。
到赵光义时期，南方大定，北汉与辽就成为北宋的军事目标，尤其是对幽云十六州的战略争夺上，宋初是抱有理想的。所以在宋太宗在位期间进行了大规模的军事扩编。
宋太宗赵光义剧照
在击败北汉后，与辽争夺的数十年间，北宋的禁军规模已经扩大到60万左右。除此之外，各地方的厢军也属于军事编制，在真宗时期，禁厢军总数已经达到90余万。
到仁宗时期，西夏的崛起，又在宋朝边境形成巨大威胁，增兵就成了唯一的途径。其实回看历史，唐朝巅峰期的领土面积是宋朝巅峰时期领土面积的3倍左右，而军队规模不及宋朝的三分之一。这就说明了宋朝军队整体战斗力较弱，至少是厢军拉低了禁军的平均战斗力水平。但宋军作战部队是以禁军为主，厢军往往是从事宿卫边关、后勤保障的工作，所以禁军的战斗力也未见有多么强大。
宋太祖统领禁军
而且唐宋是两个不同的兵制系统，唐朝大部分时期以府兵制为主，宋朝则是至始至终坚持了募兵制。二者的最大不同在于军人的职业性，府兵是兵农合一的制度，闲时为农，战时为兵。这种模式往往是兼顾生产，以及减少财政养兵的负担，按理说职业素养并不会高。
募兵制则是政府财政供养的职业军人，除了正常的军俸外，北宋的“添支钱”最初就是专门发放给蕃兵军官的补贴，如指挥使每月一千五百钱，副指挥使每月一千钱。在庞大的军事系统中，每年养兵都会投入大量的财政，但财政投入与战斗力并没有形成正比，着实令人费解。
杯酒释兵权剧照
在战斗力问题上，如果要追究一个责任，那一定是宋太祖分解军权的原因。调兵、统兵、练兵的相互分离，就没有人对战斗力负责了。打了败仗，可以说调兵不及时贻误战机，可以说训练不到位临场胆怯，也可以说统兵将领指挥不得力。
在战场上，兵出于何处，调往何处由枢密院掌控，统兵将领由中央选拔指派，将不识兵、兵不认将，临场调度必定效率低下。许多人参军只是为了养家糊口，到了边关，换防的将领也都通过空饷发财致富。反正是要轮换着带兵，知情不报，吃饱了换个地方继续吃，空饷就一直存在于北宋军队体系里。
北宋禁军
只要是边关打了败仗，中央再从京畿禁军中抽调士兵开赴前线，补充边关兵力。造成京畿空虚后，再招募更多的士兵充实、训练、再遇败仗，继续抽调，形成一个恶性循环。宋朝统治者并没有从根本上提升战斗力，反而是造成冗兵问题。
- 冗费
冗员、冗兵最终的矛盾焦点都是落在财政头上，形成三冗最棘手的问题——冗费。冗员对中央政府的直接反馈是，养了那么多官员，行政效率却非常低下，闲散人员过多，影响了官僚梯队的风气。冗兵反馈出的则是巨额军费养不出一支能打胜仗的军队，那倒不如直接拿钱买和平，澶渊之盟在很大程度上就是受到这个影响。
澶渊之盟
宝元元年(1038年)李元昊称帝，北宋并不愿意承认西夏政权，所以双方爆发了战争。宋夏战争中，李元昊带领着为数不多的党项军队，接连在在三川口、好水川、定川寨，歼灭几万宋军。
在这次战争中，当时的三司使出了一份统计报告：1038年，陕西，河北、河东三路的财政收入分别为1978万、2014万、1038万，财政支出分别为2151万、1823万、859万，整体上进出持平，略有结余。
开战之后，到了庆历二年(1042年)，三路的财政状况已经大变。宋夏战争的主战场陕西路，财政收入涨至3390万，支出3363万。
西夏发动战争
这里光看数字，大致能够达到收支平衡，但在数字的背后还隐藏着财政问题。宋朝的强干弱枝政策是增加了财政负担的，由于地方税收统一收归中央，所以到了战争时期，边关的补给又需要中央二次调拨。
现代的财政拨款通过转账就能完成，而在宋代，这种财政支持是需要将实物运送到地方的。由于战争时期的官方运输能力有限，宋朝廷就通过财政鼓励商人参与物资运送。
首次尝试是在淳化四年(993年)，由于边关粮草吃紧，宋太宗就制定了一个官商合作的运输模式，即商人帮忙向前线运输物资，边关守将接收物资后，开写收据，注明物资总价，商人再拿着这个收据，回到汴京向政府收钱。
由京城出发的送粮商队
商人与边关将领就这样形成了“合作伙伴”，边关将领尽量开出高额回收价，从中吃掉商人给出的回扣，商人也能获取足够的利润。与此同时，政府为了提高商人的积极性，还规定结款时可以用政府垄断的商品抵扣，如政府专营的茶叶、香料等，并授予这些商人“特许经营权”，保证他们的销售渠道畅通。
到了咸平五年(1002年)，三司使王嗣宗则为运粮商的回报制定了细则：不再向商人付款，而是全部以垄断商品抵扣，包括四成的香料、三成的犀牛角和象牙，和三成的茶叶。这些商品到了商人的手里，能够卖出更高的价格，但同时也对北宋的垄断经济造成了冲击。
《清平乐》剧照宋仁宗
尤其是天圣五年(1027年)，宋仁宗规定运粮商可以向政府索要食盐进行抵扣，从此商人就参与到盐业的垄断经营。由于粮食的价格被高估，商人用较少的粮食就换得较多的食盐，政府就无法任意抬高食盐价格，这就大大降低了中央财政的收人。
庆历二年(1042年)的统计中，除了陕西路的进出项，运送物资的财政补贴是647万，所以说当年的山西路明面上的财政支出为4000万整，超出财政收入610万。这里还不包括战死将士的家属安抚费用，以及军械、战马、官牛的损失等。
“凡岁赋，谷以石计，钱以缗计，帛以匹计，金银、丝绵以两计，藁秸、薪蒸以围计，他物各以其数计，至道末，总七千八十九万三千。。。其折变及移输比壤者，则视当时所须焉。”——《宋史·食货志上二》
宋朝的财政计算单位比较特殊，金、银、钱、帛、粟等都是税收形式，我们知道金银的计算单位是两，钱是贯(1000钱)、帛是匹、粟是石。
但在统计时，宋朝并不是将这些类目折算成统一的货币单位，而只是将各种物品的数量简单相加，得出一个总数就能入账了。
宋、辽、夏的划分
所以澶渊之盟的岁币是10万两银、20万匹绢，也被笼统的记载为绢银合计30万。每年30万和庆历二年超出财政收入的610万比较一下，也就明白了为何宋朝“懦弱”了，买和平真的要比打仗划算，这个经济账太容易算。
宋仁宗当时面临的主要问题就是三冗，以及宋夏战争走向对峙后，由西夏提出的议和事项。当时的战争诱发北宋政府大规模提高税收，严重影响了民间经济，宋仁宗力图富国强兵，这也是范仲淹从前线回朝后，进行“庆历新政”的大背景。
庆历新政的思想与结局
庆历三年，范仲淹受到宋仁宗的接待，仁宗就现实问题向范仲淹寻计问策，范仲淹便以《答手诏条陈十事》作出了回应，这个书面报告就是“庆历新政”的大纲。
《清平乐》范仲淹剧照
其中心思想是从内部改革开始，以不扰民的形式，整治三冗，节流便可富国，无需摊牌更对税收。主要内容便是十项改革措施：明黜陟、抑侥幸、精贡举、择官长、均公田，厚农桑、修武备，推恩信，重命令，减徭役。
在这十项措施中，明黜陟、抑侥幸、精贡举、择官长、均公田的核心是精简官僚体系。将恩荫制度下获得“铁饭碗”的人踢出官僚队伍，在官员选拔与考核上严把关，培养出优质的实干官员。
“老资历”的朝臣
前文说过宋真宗时期的恩荫制度养出了一批裙带官员，其实在考核升迁上，宋朝还有一项“磨勘”制度，由审官院定期考核官员。说是考核，其实就是为京官升迁规定了期限，一般是文官三年一升迁、武官五年一升迁，京官熬资历熬到二三品的大有人在。这就造成京官追求政绩的动力不足，从而导致了政府的行政效率不高。
范仲淹就认为官员失去了为官的初衷，而有才干、想做事的年轻官员又埋没在官僚体系中，提拔的慢，施展的空间也就不足。
年轻官员韩琦剧照
在人才选拔上，虽然宋朝广开贡举门路，但朝廷考试注重诗词歌赋，通过考试进入官僚队伍的都能写一手好文章，却没有行政管理的实际能力。所以范仲淹主张在办学阶段就要加强实务训练，并在录取方面注重时政、策略的考察。一旦选择出合格的人才，不仅要保证他们的待遇，还要适当的发给职分田，充实官员的经济收入，达到“高薪养廉”的目的。
与精简官僚相辅的，则是要求朝廷推恩信、重命令，也就是不要朝令夕改，一个政令下达后，官员尽力执行到底，以杜绝政令中断带来的行政效率低下，杜绝官员不断调整施政方向。
针对冗兵问题，范仲淹的核心思想是恢复府兵制。宋代已经形成较大的军队规模，因为战斗力低下，北方边境又有强敌威慑，所以这个规模谁也敢轻易削减。所以范仲淹的重心偏向于减轻军费负担，那么寓兵于农的府兵制就是最好的出路。
这个思想体现在修武备上，他建议京畿兵力抽调边关后，不再单纯的募兵训练，而是在京畿地区实行府兵制，从而再向全国推广，最终以府兵替代募兵。
冗费问题主要是由冗官、冗兵造成的，范仲淹认为解决前两个问题后，政府的财政开支就将大大减少。所以范仲淹并没有较大的财政改革措施。厚农桑、减徭役两项，只是要求政府通过兴农减税的方式鼓励农民生产，并减少徭役，保证农业、手工业者的生产空间，这就足够保证朝廷的收支平衡了。
由于北宋的养兵、养官包袱过重，朝廷除了扩大垄断行业的范围之外，就是大力提高农业税，以保证财政的收入。与此同时，大型工程建设为了减少开支，不惜大量摊派徭役，所以范仲淹的这两项政策，与其说是经济上的改革，不如说是缓和社会矛盾。
“天子方信向钟淹，悉采用之，宜著令者，皆以诏书画一颁下；独府兵法，众以为不可而止。”——《宋史·范仲淹传》
范仲淹的改革措施，除府兵制外，其余全部得到支持，从这些措施上看，范仲淹对北宋的弊政执行了“保守治疗”，在原有制度的架构下进行小修小补，意在平缓的解决现实问题。总结起来可以分为以下几个原则：
首先，政府的财税收入并不需要无限扩大，而是要量入为出，为经济发展提供优越的环境，形成财政良性循环；
其次，垄断经济并非长久之计，在税收满足政府开支的时候，政府就要让步，让利与民间经济，培养良好的经济生态圈；
最后，政府的财政之所以捉襟见肘，并不是收入不足，而是政府的规模膨胀过快，需要通过瘦身来缩小政府规模，减少开支，形成小政府、大社会的局面。
新政中的韩琦
在得到宋仁宗支持后，范仲淹、富弼、韩琦等干练官员立即投入到改革的策划中。但新政的一个重要打击对象是通过恩荫制度走入仕途的官员，既然是恩荫，那就避免不了的盘根错节在各个衙门机构，这就为新政的推行造成了阻力。
新政期间，范仲淹就曾上过一道劄子，提出诸多衙门不配合新政推行，并且相互鼓动别的衙门怠政。范仲淹在劄子中说，改革想要顺利推行，就必须掌握更多的权力用以支撑，他要求作为辅政大臣，监管军事和财政，而将其他的权力交给中书和枢密院这两府，与辅政大臣共同推进改革。
新政中，仁宗收到弹劾范仲淹的劄子
这虽然体现了范仲淹推进改革的迫切心理，但也违背了相权分化的历史潮流，集权不仅会引来守旧官僚的抨击，更会导致帝王的猜疑。宋仁宗并没有同意范仲淹的请求，但为了支持新政，还是授予了司法权。
就是在这种情况下，范仲淹凭借司法权，派出按察使出巡各地，督促官员执行改革，同时打击那些不为民办事的官员。此时的改革其实已经变味，被抨击成朋党的范仲淹，扩大了对官僚队伍的打击力度，因此也遭到了整个官僚阶层的反抗。
无奈的范仲淹
随着富弼被诬告谋逆，范仲淹再也没有了改革的动力，在新政实行了一年多之后，范仲淹借着边境传来警报，主动申请离开朝堂，前往边关戍边。宋仁宗面对整日“一哭二闹三上吊”的官员，也无心坚持改革，宋夏和议此时也已达成，遂就坡下驴，将范仲淹打发到了边关，庆历新政就此流产。
范仲淹主持的新政是在政府自身找问题，并主张减少政府对市场的干预。这是我国古代改革史中的一个代表，历朝历代的改革大多数是为了增加财政收入，只有少数改革是为了缩小政府规模。庆历新政的失败给王安石提供了经验，既然无法限制政府的规模，那就增加政府的收入，聚敛之臣就成为后来改革的主力军，所以熙宁变法与元丰改制就成为宋朝最“伤筋动骨”的改革。《清平乐》中，就是以宋仁宗、范仲淹的庆历新政为主线，还原了当时的社会背景，记录了这场启发后世的改革。
参考史料：《蔡忠惠公文集》、《中国古代经济史稿》、《宋会要辑稿》、《续资治通鉴长编》、《宋史》
閱讀更多 棍哥觀史 的文章
