「15」土地区划整理——日本的城市规划之母

《国际城市规划》创刊40周年“最具影响力学术文献”评选结果

〔提要〕土地区划整理工作在日本城市建设中的历史较长、影响较大、实施面广、成效显著，无论在投资来源、土地所有关系等方面都是颇具特色的开发手法之一，在日本城市规划中占有重要的地位，被称为日本的城市规划之母。本文在简要介绍了日本城市规划的主要内容之后，较系统地论述了土地区划整理的历史沿革、基本原理、主要特点、实施过程、实际成效，以及在实施过程中存在的若干问题，并介绍了日本横滨市港北新城使用土地区划整理手法进行新城规划建设的实例。笔者认为土地区划整理这一开发方式对改革开放形势下的中国城市规划与建设具有参考意义。

土地区划整理是日本的城市开发建设的重要手段，是城市规划的主要内容之一，常常被称之为“城市规划之母”。近年来西方国家和一些亚洲国家也把土地区划整理作为对“日本”进行研究的一个方面，并引入本国的城市建设之中。

一、土地区划整理和日本的城市规划

日本现行的法定城市规划（主要指物质规划）主要立足于以下四个方面。

1. 城市规划分区线的划定

日本的城市规划法在1919年出台之后，经过五十年的实践，到1968年进行了全面的修改。其主要的修改点之一就是建立“市区化区域”和“市区化调整区域”的区域划分制度。为了防止城市建成区的无规划无秩序的蔓延，形成良好的城市形态与城市环境，这个制度把城市规划区域划分为已建成的市区及今后十年间应优先进行有规划的城市建设的“市区化区域”和应该尽量控制城市化发展的“市区化调整区域”。通过这样的区域划分，控制城市的发展形态和发展速度，达到城市化在空间上的阶段性的正常发展。

2. 功能分区（注：日文为“地域地区”）

“地域地区”反映了城市的居住用地、工业用地、商业用地等土地利用的整体状况，相当于我们通常所说的土地利用规划。它具有法律性的约束力。通过“地域地区”的确定，决定城市用地的使用性质，不同用地中的建筑种类、建筑率及容积率等，以达到土地使用性质的纯化和土地高度利用。

日本的城市规划法将城市道路、铁路（供通勤用）、水路、公园绿地、学校、医院等公共设施定为城市规划设施，通过城市规划决定它们的名称、种类、位置、规模以及服务区域等事项。

4. 城市开发

日本的城市开发是在一定的地区内，按照综合的规划，包括铁路、宅地、公共设施等内容统一、全面、有计划地开发。其开发方式中有土地区划整理、城市再开发、新城市开发等几种法定的开发制度，其中土地区划整理是日本城市开发中历史最长的重要手段。

二、土地区划整理的历史沿革

土地区划整理是由农地整理手法产生出的一种城市规划的技术手法。在西欧，土地区划整理手法之源是1902年德国莱茵河畔法兰克福市的市长阿迪凯斯（Adickes）最初实行的“阿迪凯斯法”。日本的土地区划整理的原型是1910年的“耕地整理法”中的农地地权交换制度。耕地整理是进行农地的区划和地权交换，以求得农业生产的扩大化和合理化。其历史可追溯到1890年的“地租条例”，它最先采用了这一手段。最初的“耕地整理法”制定于1900年，之后经过多次的修改，至1910年又修订了全文，形成了新的“耕地整理法”，并开始为城市的开发建设所引用。

作为城市规划的实现手段，最初在法制上确立土地区划整理的地位是在1919年的“（旧）城市规划法”之中。1923年，关东大地震之后，土地区划整理在东京、横滨等地作为震后复兴规划的主要实施手段得到广泛的应用。二次世界大战，日本国内主要城市的大部分都化为灰烬，战灾波及全国120多座城市，总面积达63000公顷。战后，其中102座城市，面积约为28000公顷的地区实施了土地区划整理，土地区划整理在城市恢复建设中发挥了重大作用。1954年，“土地区划整理法”作为单独法规正式颁布实施。

土地区划整理手法发展至今已有80年的历史，它不仅在震灾、战灾后的旧市区得到应用，而且也被用于新市区的开发建设，取得了相当的实际成果。

三、土地区划整理的基本原理

土地区划整理是在城市规划决定的实施土地区划整理的地区内，遵照“对应原则”【对应原则是对应土地区划整理之前的宅地的位置、面积、土质、水利、利用状况、环境条件等因素，决定土地区划整理后的宅地的原则，也称为“换地”】将私有的杂乱不规整的用地进行有规划的重新区划，通过土地所有者的一定的土地出让，取得所需的公共设施用地，以此达到建设、完善公共设施（包括道路、公园绿地、排水等）和提高宅地利用率的目的（图1）。

图1 土地区划整理例图

图2 土地区划整理原理模式图

【注】（1）让地（一部分土地的出让）：是指宅地面积的缩减，即在土地区划整理地区内，实施区划之后的宅地面积比以前的宅地面积有所减少．让地包括公共让地（即作为整理后的公共设施用地而出让的那一部分土地）和保留地让地（作为整理后的保留地而出让的那一部分土地）。由公共让地取得的用地补充公共设施用地的不足，由保留地让地得到保留地，经过出售取得资金，充作工程费和补偿费的一部分。

（2）换地：指经过土地区划整理，代替以前的宅地的整理后重新分配的宅地。换地必须与以前的宅地相对应，换地的位置由换地规划决定。

（3）保留地：指通过减步而产生的换地与公共设施用地以外的宅地，它的位置由换地规划决定，在整理之后出售，以取得资金作为工程费和补偿费的一部分。

土地区划整理是在施行土地区划整理的地区内，在增进施行地区内的土地利用价值的前提下，土地的权利者将自己的一定面积的土地出让，作为必要的公共设施的用地，经过地区内土地权利的交换，在完善道路、公园等公共设施的同时，调整宅地的区划和形状，提高整个地区的环境质量。这是将原有的不完善的城区或城市发展预定地区建设成为健全完善的“市区化地区”的一种规划实施手段。它的特点主要表现在以下几个方面：

1. 它是全面的综合的开发手法

土地区划整理不只是单独的道路或公园的建设，而是将道路、公园等公共设施与宅地一起进行统一的重新区划整理建设。“土地区划整理法施行令”的第六十六条规定：“土地区划整理地区，施行土地区划整理之后，地区内的道路、公园广场以及绿地等用地面积之和须在地区面积的22%以上”。这对于保证旧城区的改建质量，新建区的最低环境设施要求都是非常有效的。

2. 让地——受益者负担方式

让地的实质在于土地所有者和土地租用者（这两者被称为土地权利者）的个人土地财产权的无偿出让。它的理论根据在于：虽然土地面积缩减了，但由于土地的区划整理，增加了土地的使用价值，使地价上升，所以并未侵犯权利者的个人财产权。土地区划整理中权利者也是受益者，让地是受益者负担的一种方式，强调的是公平受益公平负担，即：

C₁

C₁—从前的地价C₂—换地后的地价A₁—从前的土地面积A₂—换地后的土地面积

通过让地得到公共设施的用地和部分的工程费用，这是土地区划整理得以实施的关键，也是它的独特之处。在土地利用和土地所有者极为零散的日本，要使缺乏财政来源的城市规划和建设得以落实，不能不说土地区划整理是一种极有力的手段。在关东大地震之后的震灾复兴土地区划整理中，让地率为10%，超过10%的给予土地补偿。二次世界大战后的战灾复兴土地区划整理中，无偿让地率为15%。日本全国的土地区划整理地区的平均让地率为25%左右。

3. 换地——原有权利关系的基本保留

土地所有权、土地租用权等这些权利关系是城市建设中经常遇到的棘手问题，有许多急待改造或开发的地区往往因此而得不到及时的改造与开发建设，以至影响城市规划的落实和城市的更新。土地区划整理按照对应的原则制定换地规划设计，尽量使区划整理前的“从前地”与区划整理之后的“换地”之间不产生较大的差异（其差额由征收或支付“结算金”加以补偿），在基本维持原有权利关系的情况下进行了城市改造与开发。

4. 它是依据城市规划而展开的一种城市开发方式

土地区划整理工作的施行者，在“土地区划整理法”中有明确的规定，通常有五种情况。施行者不同，其工作程序也有所不同。

（1）个人施行：即大地主、不动产业者以个人资本独立地进行宅地开发．

（2）协会施行：土地所有者７人以上，可结成土地区划整理协会，但其实施方案须得到该地区的三分之二以上的权利者的赞同，赞同者所有的土地须占该地区土地面积的三分之二以上。

（3）地方行政施行：即都道府县、市町村政府确定实施土地区划整理。

（4）政府行政厅施行：一般用于大规模的城市区域的开发。

（5）住宅公团施行：先购买土地，然后进行较大规模的住宅区的建造。住宅公团是与城市规划、开发建设有关的，在国家及地方政府的指导下实施各种公益事业的公法人之一。它以供给较集中的住宅和大规模的宅地为目的，以国家的长期低息资金和民间的借入金为事业资金，进行各种住宅建设业务。

不论土地区划整理的施行者是谁，土地区划整理的施行地区的决定，施行方案的制定都必须经过一定的认可，这种认可制度保证了土地区划整理工作服从城市的总体规划。因此，可以说土地区划整理是一种防止城市无秩序扩散的有效的依照城市规划的城市开发建设的手段。

四、日本土地区划整理工作的实际成效

土地区划整理之所以被誉为“日本城市规划之母”，是因为它作为日本近代城市规划的最重要的实施手段，发挥了极大的作用，取得了显著的成效。到八十年代，日本已实施土地区划整理的地区面积为30万7千公顷，约等于东京都23个特别区的5.2倍，占1980年日本人口密集地区（DID）面积的31％，日本市区化区域面积的23.5%（图3）。

图3 土地区划整理实施的面积

建设完善公共设施是土地区划整理的一大目的。据1980年至1984年的统计，在实施了土地区划整理的地区，公共设施率平均从整理前的9.0%上升到整理后的29.3%，提高了约3倍。其中道路提高了约3.6倍，公园约15.7倍（表1）。日本市区中，尤其是生活居住地段的公园绿地大部分都是通过土地区划整理而建成的。

表1 市区化程度不同的地区通过土地区划整理建设公共设施的状况（1980—1984年）

通过土地区划整理，实现从农业用地向城市用地的转变，改变了土地利用状况，增加了设施健全的居住用地，提高了工业用地和商业用地的比例，尤其是公共用地的比例。表2为通过土地区划整理后，土地利用状况改变的统计。

表2 土地区划整理前后土地利用状况的改变（单位：%）

土地区划整理在取得城市公共设施建设这一直接效果的同时，也发挥了它的间接效应，即伴随着土地区划整理，地区的各种活动受到促进，诱发了有关的城市活动的展开，带来经济波及效果。图4、表3、表4是土地区划整理完成地区中61个地区的实际调查结果，从中可以看出，由于土地区划整理工作的展开，为经济活动创造了较好的环境，促进了产业的增加和居民的就业。

图4 土地区划整理的经济波及效果

表3 土地区划整理实施地区的产业活动的变化（括号内数字为所占比例%

表4 土地区划整理地区商业活动的变动（括号内数字为所占比例%）

五、实例——横滨市港北新城的开发建设

港北新城位于横滨市的北部丘陵地带，规划面积约2530公顷，规划人口30万。它作为横滨市的副中心之一，在建设大规模的住宅用地的同时，开发了各种业务设施，以形成具有相对独立性的多功能的复合城市。

港北新城于1974年制定规划、开始建设，至1983年居民开始迁入。

港北新城的大部分地段1317公顷的用地（约占总用地的52%），是通过土地区划整理的方式开发建设的。下面是港北新城北部地区的土地区划整理工程计划书的主要内容。

1. 土地区划整理工程的名称和实施者

工程名称：横滨国际港都建设事业、横滨北部新都市第一地区土地区划整理工程

实施者：日本住宅、都市整备公团

2.地区位置

该地区西南方向距东京市中心约23公里，西北方向距横滨站约11公里，东临第三京滨道路，西距东名高速公路及国道246号线约300米，是东西长约4公里，南北约2公里的丘陵地带，面积约548.2公顷（图5）。

图5 港北新城北部地区土地区划图

3. 规划设计概要

（1）工程目的

该地区土地区划整理工程的目的是：缓和京滨（东京、横滨）地区居住用地不足的矛盾，以开发具有健全的良好的居住环境的新市区为目标，建设大规模的居住区和相应的公共服务设施。

（2）地区内的土地利用现状

该地区内土地利用的现状为：山林原野占地约为34%，农田约为51%（其中水田占9%），宅地约为7%，公共用地为6%，其它用地为2%。在地区内散布着大约2400幢住房，地区东部有一所小学。

（3）规划设计

规划设计的指导思想是建设具有良好的居住环境和优美景观的新市区，注意保存现有的树木、神社佛阁等，注重居住者的安全性和便利性。

该地区由六个邻里单位组成，有两条铁路通过，以三个铁路站为中心，形成一个新城中心和两个地区中心，用绿道和步行专用道将学校、幼儿园、公园以及商业等设施有机地联系起来。该地区规划人口约为92000人，人口密度约170人/公顷。由住宅、都市整备公团购买土地，经规划建设的住宅区大约以1~12公顷为一个街区，独立式住宅（住宅由私人建设）的地段一般以0.3~0.7公顷为一个街区，每户的宅地划定面积为260平方米（表5）。

表5 土地利用规划表

（4）土地区划整理实施前后的土地类别对照、让地率及保留地（表6）、（表7）、（表8）

表6 土地区划整理前后各类土地的对照

表7 土地区划整理的让地率计算表

表8 保留地预定面积的计算

土地区划整理是一种与众多的土地所有者的财产权、生活权、环境权直接有关的开发手法，它的实施成功与否与居民的理解、协作、参与等密切相关。港北新城在建设过程中，为了实现居民的参与，设置了联系居民、市行政机关和住宅、都市整备公团的“港北新城事业推进连络协议会”，对建设过程中的各种问题进行协商，以求得各方的理解。例如，港北新城的换地工作，为了有规划地诱导各种土地的使用，对施行区的土地权利者进行意向调查，根据调查结果，按照土地利用的目的，进行换地规划。在民有地，通过建筑协定的缔结等方法，以居民自身的努力，创造良好的居住环境。这些做法在新城建设中都发挥了一定的作用。

六、土地区划整理的若干问题

土地区划整理在日本的城市建设中取得了很大的成就，但它也经常遭到市民的反对，据1970年的调查，日本各地就有2000多个反对区划整理的运动团体，这些组织的活动被称为“区划整理对策的居民运动”。所谓的“城市规划之母”为什么会遭到市民的反对呢？

在日本，前述的五种法定的土地区划整理的实施者进行的土地区划整理主要有以下三种类型：

• 第一，用在新建的城区中，进行有规划的较大规模的居住用地的开发建设，如上述的港北新城。这类开发建设可防止低质的住宅、支路无规划地蔓延，使城区按规划有秩序地扩展，使开发的宅地、道路具有一定的环境水准。

• 第二，用于旧市区的整理建设。这种地区往往是个人或中、小不动产业者零零碎碎地建成的民间开发的市街区，这类街区中道路是私道，没有排水通道，生活环境很差，为此成为区划整理的对象。但是，单纯地以改善生活环境为目的而进行的土地区划整理工程很少，通常同时新建或增建干线道路、铁路或地铁以及站前广场。

• 第三，是从一开始就以建设干道为目的而进行土地区划整理。实施者（大多是地方行政部门）认为如果不建设干线道路，地区的发展和生活环境的改善就是不可能的。后两种情况在实际实施过程中，偏离了土地区划整理的目的“健全改善公共设施和增进宅地的利用”（“土地区划整理法”），注重于干线道路的建设，并把区划整理作为廉价建设干道的手段，从而遭到居民的反对。居民们认为这不是为居民而建造的道路，是为了提高机动车的速度而不惜牺牲居民的安静生活环境，是机动车比居民优先的城市规划，是干道主义的城市规划。这是土地区划整理受到居民反对的原因之一。

原因之二是受益者负担的问题。土地区划整理的关键在于让地，即土地所有者无偿地出让自己的一部分土地用于公共设施的建设和作为供出售的保留地以取得部分的工程费用，这需要土地所有者的理解和支持。要得到土地所有者的理解，就必须是公平受益公平负担，就必须有合理的评价方法和评价标准。在实施土地区划整理的过程中，这方面主要有两个问题。首先，前面介绍的“C

针对居民的这些反对意见，有关的规划建设部门进行了某些改进，采取了一些措施，诸如防止宅地过小化的办法，开展居民参与的城市创造活动等等。这些做法收到了一定的成效，同时也增强了居民参与城市建设的自主意识。

七、结束语

综上所述，土地区划整理作为日本城市开发建设的独特手段，在实施过程中虽然存在着各种问题，但并不能否认它在日本城市规划建设中的重要地位，这些存在的问题和居民的意见在某种程度上也反映了在日本的现行制度下，城市规划与建设的某些倾向。我国的土地所有制和城市规划的体制与日本不同。城市的现状，存在的问题，以及城市的开发方法与日本也有所不同，但是，土地区划整理，作为城市开发的技术手法，对我们来说还是具有参考意义的。尤其是在改革开放的今天，城市土地的有偿使用，城市开发的多样化，更需要借鉴、引进国外的一些技术和方法。当然这样的引进还需要多方面的比较、论证，在引进的同时，还需做出符合我国实际情况的修改，使之成为我国的有效开发方式。

1.《现代日本の都市问题2》第四章“土地区画整理と住民生活”. 三村浩史

2. “土地区画整理事業の现况分析” 山本克也《新都市》杂志, 1987.3

3.“横浜国际港都建设事業, 横浜北部新都市第一地区土地区画整理事業变更（第5回）事業計画書” 平成元年8月5日. 住宅、都市整憊公团

4. “港地ニユ—タクン” 横浜市住宅、都市整憊公团. 1990.3

本文首发于《国外城市规划》（《国际城市规划》曾用名）1994年2期，pp25-34

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排版：张祎娴

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