2020年中央一號文件專門就破解鄉村發展用地問題提出了具體政策措施，作為強化農村補短板保障措施之一，這在迄今為止出臺的新世紀17箇中央一號文件中尚屬首次。對進一步加大對鄉村產業發展政策支持，推動鄉村產業振興具有重大意義。
近年來，隨著農村新產業、新業態、新商業模式發展，推動了農村產業融合、產業鏈條延伸以及農業多功能的挖掘，對產業用地提出了新的要求。原有的用地類型與土地供給方式已經不能適應鄉村產業發展的實際需要，鄉村產業發展用地難問題日益突出。
一是現有土地政策與供地方式不能適應鄉村產業發展的新要求。
農村新產業、新業態以及新的商業模式發展，特別是產業融合發展趨勢加快，不同產業類型與業態用地要求不一樣，有的需要建設用地，有的需要設施用地，而傳統種植業則仍需要利用地基本農田。但按傳統供地方式，無法解決供地問題以及農地轉用、佔補平衡指標等問題，同時傳統供地方式屬於整片供地，對資金要求往往過高，令農業項目投資方望而興嘆，使得各類涉農產業項目很難在農村落地。
二是城鄉建設用地指標非農偏好問題普遍存在。
新增建設用地指標屬稀缺性資源，在優先滿足城鎮商住、工業用地以及重大基礎設施等建設用地後，能夠用於農村新產業新業態發展的指標所剩無幾。即便在鄉鎮土地利用規劃中為農村新產業新業態預留了少量用地指標，但由於缺少村級規劃的細化落實，也難以起到有效保障作用。
三是農業設施用地管理與使用存在一些問題。
設施農用地形態佈局分散、使用週期短、類型界定模糊，本身存在管理難的問題。近年來，設施農用地利用方面出現了一些新問題、新情況。突出表現為，現有設施農用地範圍難以滿足鄉村產業實際發展需要，一些地方借設施農用地名義違法用地等問題。
四是鄉村產業發展項目難以落地與農村集體土地粗放使用及閒置的矛盾。
現有的農村土地管理法律法規與政策已經不能適應農村村落演變、產業發展以及人口流動等帶來的新情況與新變化，從而導致一方面農村集體建設用地利用粗放、閒置過多，另一方面農村產業發展又缺乏相應用地保障，矛盾比較突出。
2015年國務院出臺《關於推進農村一二三產業融合發展的指導意見》，加快推進農村產業融合發展。實踐中，如何解決好農村產業融合發展用地問題日益引起重視。2017年中央一號文件明確提出“探索建立農業農村發展用地保障機制”，要求完善農業用地政策，積極支持農產品冷鏈、初加工等設施建設，重點支持鄉村旅遊養老等產業和農村三產融合發展。此後原國土資源部和國家發展改革委落實聯合出臺了《關於深入推進農業供給側結構性改革做好農村產業融合發展用地保障工作的通知》（國土資規〔2017〕12號），自然資源部與農業農村部聯合出臺《關於設施農業用地管理有關問題的通知》（自然資規〔2019〕4號），中農辦與農業農村部出臺《關於進一步加強農村宅基地管理的通知》（中農發〔2019〕11號）等政策文件，從落實最嚴格的耕地保護制度和節約用地制度，完善農村土地用途管制，規範農業設施用地管理、鼓勵盤活利用閒置宅基地和閒置住宅等方面出臺一系列政策，為農村產業融合發展提供用地保障。
2020年中央一號文件在此基礎上，進一步細化農村產業融用地的政策措施，同時也明確要“抓緊出臺支持農村一二三產業融合發展用地的政策意見。”
一、立足優化農村生產生活與生態空間佈局，發揮好城鄉土地利用規劃的引領作用，確保產業發展用地優先保障與數量保障。2017年原國土資源部與國家發展改革委聯合下發的國土資規〔2017〕12號中明確提出“發揮土地利用總體規劃的引領作用”“因地制宜編制村土地利用規劃”，並圍繞計劃指標安排給出了有針對性的政策紅利。規劃方面，充分適應農村地區地域廣闊、佈局分散的特點，發揮規劃統籌作用，允許預留少量(不超過5%)規劃建設用地指標，用於零星分散的單獨選址農業設施、鄉村旅遊設施等建設。
2020年中央一號文件在鄉村產業用地保障方面進一步提出明確要求：
一是優先保障。在符合國土空間規劃前提下，通過村莊整治、土地整理等方式節餘的農村集體建設用地優先用於發展鄉村產業項目。
二是明確規定用於鄉村產業發展的建設用地指標。新編縣鄉級國土空間規劃應安排不少於10%的建設用地指標，重點保障鄉村產業發展用地。省級制定土地利用年度計劃時，應安排至少5%新增建設用地指標保障鄉村重點產業和項目用地。使得政策與土地指標更具可操作性，從而有效解決地方政府的建設用地“非農”偏好問題。
三是探索適合農村產業發展需要的供地方式。如目前在浙江與四川等地已經開展的鄉村旅遊項目點狀供地，可有效解決鄉村旅遊項目用地分散，單幅用地數量不多等問題，改變傳統整片供地方式，節省涉農企業的前期投入資金支出。
二、設施農用地管理服務更精準，監管更高效。
設施農業是農村發展新動能轉換的重要手段，也是現代農業的發展方向。2019年開展大棚房整改後，規範完善農業設施用地問題日益迫切。結合自然資源部與農業農村部聯合出臺的《關於設施農業用地管理有關問題的通知》（自然資規〔2019〕4號）要求，2020年中央一號文件提出了明確政策措施。
一是明確農業種植養殖配建的輔助設施用地類型以及用地性質。將農業種植養殖配建的保鮮冷藏、晾曬存貯等輔助設施用地納入農用地管理，根據生產實際合理確定輔助設施用地規模上限。
二是農業設施用地如溫室大棚等可使用耕地（包括永久基本農田）。養殖用地還允許建多層建築。但結合自然資規〔2019〕4號《通知》要求，“種植設施不破壞耕地耕作層的，可以使用永久基本農田，不需補劃；破壞耕地耕作層，但由於位置關係難以避讓永久基本農田的，允許使用永久基本農田但必須補劃。”
三是強化農業設施用地管理職責。明確國家、省級自然資源主管部門和農業農村主管部門負責通過各種技術手段進行設施農業用地監管，市、縣自然資源主管部門會同農業農村主管部門負責設施農業用地日常管理，鄉鎮政府負責對農村集體經濟組織或經營者使用設施農業用地進行備案，並定期彙總上報縣市自然資源管理部門，嚴禁以農業設施用地為名從事非農建設。
三、要創新農村集體建設用地用於鄉村產業發展的方式，簡化產業發展用地審批手續。深化農村土地制度改革，盤活農村集體建設用地，不僅能為鄉村產業發展提供強有力支撐，同時也能激活土地資產，充實壯大農村集體經濟實力，增加農民財產性收入。全國33個縣市開展了農村宅基地改革試點已經取得初步成果。結合新修改的《土地管理法》、中農辦與農業農村部中農發〔2019〕11號以及2020年中央一號文件精神，對如何有效利用集體建設用地發展鄉村產業的政策措施更明確。
一是調整土地法律為農村集體建設用地用於鄉村產業發展提供製度保障。新修改的《土地管理法》明確農村集體建設用地在符合規劃、依法登記，並經三分之二以上集體經濟組織成員同意的情況下，可以通過出讓、出租等方式交由農村集體經濟組織以外的單位或個人直接使用，同時使用者在取得農村集體建設用地之後還可以通過轉讓、互換、抵押的方式進行再次轉讓。
二是完善農民閒置宅基地和閒置農房政策。探索宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”，落實宅基地集體所有權，保障宅基地農戶資格權和農民房屋財產權，適度放活宅基地和農民房屋使用權，為農民閒置宅基地和閒置農房如何有效服務鄉村振興奠定了政策基調。
三是創新農村集體土地利用方式，鼓勵項目方與農村集體進行“聯營經營”模式。讓村民與集體都能從項目發展中直接獲益，降低集體土地交易成本與經營風險，同時明確“城鎮居民、工商資本等租賃農房居住或開展經營的，要嚴格遵守合同法的規定，租賃合同的期限不得超過二十年。”
四是簡化審批審核程序，下放審批權限。明確農業農村部門宅基地管理職責，做好宅基地審批管理與農房建設、不動產登記等工作的有序銜接，建立完善部省指導、市縣主導、鄉鎮主責、村級主體的宅基地管理機制。明確農村宅基地由鄉鎮政府審核批准，探索建立宅基地統一管理機制，推行一個窗口對外受理、多部門內部聯動運行，建立宅基地和農房鄉鎮聯審聯辦制度等。
（作者系江蘇省農業科學院農業經濟與發展研究所研究員）
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