來源：未來城市FutureCity，記者：楊中旭
全國460億平方米建築中，老舊小區存量達100億平方米。如果按照1000元/平方米的補助標準，分5年補助完成，將拉動投資10萬億元；老舊小區改造完成後，還將極大地增加城市的韌性，提升城市抗風險的能力。
繼老舊小區改造於2019年正式成為國家政策之後，2020年4月14日，國務院總理李克強主持召開國務院常務會議，對老舊小區改造投資進一步加碼。會議明確要求，今年各地計劃改造城鎮老舊小區3.9萬個，涉及居民近700萬戶，比去年增加一倍。
次日，國務院參事、住建部原副部長、中國城市科學研究會理事長仇保興在接受《財經》專訪時表示，全國460億㎡建築中，老舊小區存量達100億㎡。如果按照1000元/㎡的補助標準，分5年補助完成，將拉動投資10萬億元，“平均每年投2萬億的真金白銀，它的好處是當年即可投出去，對經濟帶動很大，可以有效對沖投資下滑”，仇保興說。
2016年，仇保興以國務院參事身份上書中央，建議啟動老舊小區改造，是這一政策最早的建議者，國務院總理李克強亦當即做出批覆，請中央部委研究落實。2018年，民間投資開始下滑，地產市場萎縮，而過去10年間投資的“重要抓手”保障房投資和棚戶區改造投資相繼退出，老舊小區改造投資遂在2019年接力成為“穩投資”的“新抓手”。
仇保興指出，老舊小區改造將極大提升民眾生活的便利性，有效增加服務業就業，甚至對疫情防控亦有正向作用，“老舊小區改造完成後，將極大地增加城市的韌性，提升城市抗風險的能力”。
對沖投資下滑
既能解決城市痛點，又能延續投資強度
《財經》：在全球範圍內，新冠疫情對經濟運行造成了巨大破壞。在疫情沒有最終得到控制的情況下，傳統的進攻型刺激政策失效，啟動防守型政策、比如發放消費券、幫助民眾暫渡難關的呼聲越來越高。此時加碼老舊小區改造，難道不擔心投資失效？
仇保興：我們可以做一個對比。10年前，我們啟動了保障房投資政策，5年建成3600萬套保障房。但是，很多保障房地偏人少，服務業配套跟不上，造成諸多空置。比如貴陽市，就曾有多達3萬套的保障房空置，有的省空置多達25萬套，新聞曝光出來以後，引起了中央的重視。後來的棚戶區改造，則是一刀切地大拆大建，新蓋起來的房子，各種配套仍然不夠完善，而貨幣化補助又金額巨大。我們覺得，啟動老舊小區改造，既能解決老舊小區的痛點，又能解決城市實際問題，還能把投資強度延續下去。
你可以看到，政府投資的有效性在逐步提升，老舊小區改造針對的是城市居民的痛點，那麼，也就不用太擔心投資失效的問題。
《財經》：剛才你提到投資強度延續的問題，老舊小區改造將拉動多大規模的投資？
仇保興：中國大陸建築面積約460億㎡，根據中國城市科學研究會的測算，老舊小區面積約為100億㎡。如果以1000元/㎡予以補助，總投資額將達10萬億。
今年的政策加碼了，就算我們用最簡單的算法平均一下，5年完成，每年也有兩萬億，“它的好處是，當年即可投出去，對經濟帶動很大，可以有效對沖投資下滑“。
城市內在需求巨大
政府不能包辦一切，容積率是撬動市場之手的槓桿
《財經》：老舊小區當下存在哪些痛點？
仇保興：主要是生活不便。比如，沒有電梯，老年人要坐“吊籃”上下樓。這次國常會專門提到，今年改造的重點是2000年前的小區，這些小區普遍不設停車位。你會看到，20年過去，沒有停車位的老舊小區還是停滿了車。如果有了充足的停車位，是否會有效拉動不斷下滑的汽車需求呢？
另外，托幼、養老、買菜等問題也很突出。
除了生活不便，建築質量也是一個突出的問題。一般來說，一棟建築的壽命，要在100年以上，但中國建築的平均壽命只有35年。重建設、輕運營，是普遍存在的問題。
2000年前，相當一部分老舊小區是政府蓋的房子，甚至是集體建房，1998年房改之後分到了個人手裡，這些小區的維修近乎停滯。商品房領域，有的開發商賣完房子就註銷公司，逃避了後來的質量管理。也就是說，住房質量監管制度與住房這一長期消費品不匹配。後來我們建立了質量追溯制度，但老舊小區的建築質量亟需改進，有些建築是要拆掉重來的，否則，人民群眾的生命安全都會出問題。這些年，你不時也會在新聞中看到舊樓垮塌的悲劇。
《財經》：既然痛點如此突出，之前為何沒有進入城市決策者的視野？
仇保興：其實早就進入城市決策者的視野了，但這又和財力、對城市的認知有直接關聯。
上世紀80年代，天津就已啟動老舊小區“改造”，但那時的改造，更多是“穿衣戴帽”。這種做法，後來在很多城市都施行了，你經常會看到，一個老舊小區，外牆被粉刷一新，但小區內在的肌理，全無變化。
後來，上海對筒子樓進行了“輕型”改造，配廚房、衛生間。此時，小區的內在肌理就發生了改變，這是很大的進步。
《財經》：既然認知有差距，那麼，多達10萬億的投資，我們仍然擔心投資浪費問題。
仇保興：你的擔心有道理。別的不說，就說我們住建部大院，也曾“穿衣戴帽”，錢也花了，有些小區居民還是很不滿意。
最不滿意的人是誰呢？建築學的院士。好幾個都住在住建部大院裡，他們是大行家，可地方政府未曾徵求民意，也沒有徵求專家的意見，就一刀切地做了。院士們就很痛惜，覺得白白浪費了小區改造的良機。
老舊小區改造要注重解決內在的肌理，地方政府要和居民對話。自上而下的改造，肯定不如充分對話、形成針對性方案的改造有效率。
《財經》：世界範圍內，人口稠密的大都市，TOD（即公交為主、站城一體、職住平衡的城市發展模式）已成潮流，TOD也是對城市的改造。但在中國的實踐中，出現了產權邊界模糊、各產權方無法找到利益平衡點，進而推諉扯皮導致項目無法落地的問題。你所說的老舊小區的“對話”式改造，如何實施落地？
仇保興：這是一個好問題。舉個例子，已有的老舊小區改造，在加裝電梯時，談崩的案例就出現過。道理很簡單，要給一樓居民以補償。問題是，誰來補償？怎麼補償？
上海是通過做群眾工作，廣州則是財政補貼。但國外和中國香港地區TOD項目的成功經驗，是由城市設計師統籌各方利益，也就是說，我們需要一個銜接各方、瞭解各方痛點、並能提出市場化解決方案的項目執行團隊。有了專業的項目執行團隊，政策才能高效落地。
老舊小區改造過程中，有些樓確需拆掉，建設或擴建地下停車場，那麼，城市設計團隊就會提出建議，一樓居民以半價或三分之一的價格即可購得停車位，這是市場化的解決方案。
《財經》：也就是說，老舊小區改造，絕非只是政府的事，需要最大限度地調動市場的力量。
仇保興：這次的國常會特別提到，要建立政府與居民、社會力量合理共擔改造資金的機制，中央財政給予補助，地方政府專項債給予傾斜，鼓勵社會資本參與改造運營。
地產財富的奧秘，在於容積率。一個老舊小區，如果把最邊上的樓拆掉，起一座高層，容積率就發生了變化，市場之手自然會願意加入。
這座現代化的高層建築，又可以參考TOD模式，把托幼、養老、醫療等便民服務嵌入其中，在滿足小區居民需求的同時，又有效拉動了服務業的就業。
城市財富的奧秘，在於密度，在於街頭巷尾服務業的嵌入。這次新冠疫情，受衝擊最大的就是服務業就業。老舊小區改造，恰好可以針對性地補充這個缺口。
“韌性城市”
是終極目標中心控制模式殺敵八百，自損一千
《財經》：你剛才談到了生活性服務業的就業問題，如果TOD模式可行，意味著職住平衡，也就是說，小區居民亦可就近就業。
仇保興：職住平衡，對緩解交通擁堵、減少環境汙染、節省時間以改善生活質量、提升城市運行效率，都有巨大的意義，但這次我想換到疫情防控角度來看待這個問題。
宋代的時候，城市裡是街坊制。坊是可以宵禁的，晚上關閉，早上打開，可開可合，這對城市防禦非常重要。你有沒有想過，如果我們今日的小區和片區，也可開可合，對疫情防控會起到怎樣的作用？
若干小區組成一個片區。小區發生疫情，就封閉小區；片區發生疫情，則封閉片區。除了湖北和武漢，疫情只是在極少數小區和片區發生，那麼，我們只需要封閉小區或者片區就可以了，城市其他區域的生產生活不受影響。
我們不要輕易就讓整座城市封閉，但是，如果城市的小區和片區無法做到可開可合，那就只能全城停擺了。
《財經》：我們的小區，說關就關了，難道不是可開可合？
仇保興：你沒有理解可開可合的內涵。如果你能夠做到有效率的可開可合，是有前提條件的，就是你剛才提到的職住平衡。
如果就業可以七成在片區，不管外面的風浪多大，你有七成的經濟活動照常進行而沒有停滯對不對？小區和片區裡面，剛才說到的各種服務業一應俱全，遠程教育中心、創業中心都在其中，你不離開小區、不離開片區，也能很好地工作生活。這個時候，片區就可開可合了。
新加坡“規劃之父”劉太格先生在《財經》論壇上講解過“星座城市”，“星座城市”就是麻雀雖小五臟俱全。這次新加坡“佛性”抗疫取得了很大的成功，與新加坡800多個社區麻雀雖小五臟俱全有直接關係。特別是，每個社區的衛生中心都起到了預警和分級診療中的守門人作用，對疫情防控正向作用極大。
《財經》：新加坡實際上是一座城市，在這次疫情防控中，這座城市很有彈性。
仇保興 ：和新加坡相比，我們的城市就顯得比較脆弱，對災害的響應機制完全不同。
近些年來，韌性城市的概念興起。所謂韌性城市，自然是由韌性細胞組成的，而韌性細胞就是韌性社區。韌性城市需要把以下4個目標統一起來：居民生活質量提高；經濟更有活力，創造更多就業機會；綠色可持續發展；城市安全與防災。
你會發現，老舊小區改造的終極目標，也是如此。
一座城市，如果什麼事情都是中心控制，都是自上而下，問題就會很突出，殺敵八百，自損一千。仿效“星座城市”，形成若干組團，每個“星”是小區，每個“座”是片區，自我循環，自我滿足，才是未來城市的模樣。
文 | 《財經》記者 楊中旭
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